Демократія не для всіх. Чим загрожують вибори під час війни

З наближенням конституційних строків переобрання парламенту та президента в Україні та за її межами розгорнулась гостра дискусія про можливість або неможливість проведення виборів під час повномасштабної війни. Комплексний аналіз конституційних положень і законодавства свідчить про неможливість проведення виборів під час воєнного стану. 

Стаття 83 Конституції України говорить, що у разі закінчення строку повноважень парламенту під час воєнного або надзвичайного стану його повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради, обраної після скасування відповідного стану. Конституція також забезпечує принцип безперервності повноважень президента України і парламенту, а також допускає обмеження виборчих прав громадян в умовах воєнного стану. Закон про правовий режим воєнного стану забороняє проведення загальнодержавних та місцевих виборів під час війни.

Таким чином, спочатку завершення воєнного стану і зняття обмежень прав громадян, а потім виникнення умов для проведення виборів. Крім дотримання конституційних та законодавчих обмежень, важливо не допустити нівелювання попередніх досягнень України у сфері виборів та виборчої реформи шляхом проведення голосування у неналежних умовах та без дотримання демократичних стандартів. Будь-який процес можна назвати виборами, але не кожні вибори є справжніми.

Але у цьому чутливому питанні важливо не лише посилатися на Конституцію і міжнародні стандарти, але і сформулювати практичні причини, чому демократичні вибори неможливі під час війни, а їх проведення суперечить інтересам суспільства. 

Попри підтримку більшістю українців позиції про проведення виборів після скасування воєнного стану (за даними Центру Разумкова у травні 2023 року 61,6% респондентів мали таку думку), важливо працювати з альтернативними позиціями в українському суспільстві, щоби не допустити поширення серед громадян загрозливих маніпуляцій з боку Росії про «нелегітимність» української влади.

Втім, перед формулюванням аргументів почнемо все таки з міжнародних стандартів та глобального контексту.

Чи забороняють міжнародні стандарти вибори під час воєн?

Відповідь на це питання складається з двох частин, які взаємодоповнюють одна одну. З одного боку, міжнародні документи не містять заборони державам проводити вибори під час оголошення надзвичайного або воєнного стану. 

Національні Конституції країн по-різному врегульовують цю проблему. Вони або забороняють проведення виборів під час війни та надзвичайного стану або прямо не врегульовують ситуацію. До прикладу, конституція Естонії не лише забороняє вибори під час воєнного або надзвичайного стану, а й встановлює тримісячний строк для призначення виборів після скасування воєнного або надзвичайного стану. Натомість можна знайти приклади, коли конституції передбачають можливість продовження повноважень парламенту або президента, а заборона проведення виборів врегульовується на рівні законів (зокрема, так у Республіці Молдова та у багатьох інших країнах). Ще є опція щодо законної можливості перенести вибори, але не «автоматична» заборона виборів під час воєнного стану або надзвичайної ситуації.

Якщо держава відступила від зобов’язань у сфері громадянських і політичних прав, забезпечити демократичність виборів нереально

З іншого боку, міжнародні документи у сфері громадянських і політичних прав передбачають можливість відступу національних держав від своїх зобов’язань у разі надзвичайного або воєнного стану. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права допускає відступ від зобов’язань у разі надзвичайного становища у державі, при якому життя нації перебуває під загрозою і про яке було офіційно оголошено. 

І тут фіксуємо головне. Якщо держава відступила від своїх зобов’язань у сфері громадянських і політичних прав, то забезпечити демократичність виборів практично нереально.

Венеціанська комісія неодноразово, у тому числі під час надзвичайної ситуації з COVID-19, зазначала про неможливість проведення демократичних виборів без дотримання прав людини, зокрема свободи вираження поглядів і преси, свободи зібрань і асоціацій у політичних цілях, створення політичних партій тощо. Як підкреслює Венеціанська Комісія, існує ризик нівелювання фундаментальних виборчих принципів під час надзвичайного або воєнного стану, таких як принцип рівності можливостей і свободи формування думки. Таким чином, недотримання громадянських і політичних прав створює загрозу для результатів виборів, проведених під час воєнного або надзвичайного стану. 

Недотримання громадянських і політичних прав створює загрозу для результатів виборів

Майстер-клас, як під час воєнного стану можна симулювати голосування, знову продемонстрував російський диктатор Путін, який нещодавно підписав відповідні зміни до законодавства держави-агресора. Згідно новаціям РФ, «вибори» можна проводити під час воєнного стану за «особливими» процедурами, у яких важливу роль відіграють, крім Центрвиборчкому, Міноборони та ФСБ.

Таким чином, попри відсутність на рівні міжнародних документів жорстких закликів не проводити вибори під час воєнного або надзвичайного стану, дотримання стандартів демократичних виборів визначається ускладненим або неможливим.

Важливо розуміти, що формальне припинення воєнного стану не призводить до автоматичного нівелювання ризиків для виборів, спричинених війною. Для відновлення умов проведення демократичних виборів може знадобитися час. Саме тому Венеційська Комісія підкреслювала у низці своїх документів необхідність забезпечити мирну політичну атмосферу для проведення виборів. Яка необов’язково з’явиться відразу після завершення гострої фази війни з Росією або після скасування правового режиму воєнного стану.

Чому вибори не можна провести під час повномасштабної війни?

Перейдемо до переліку причин, які унеможливлюють проведення виборів до завершення війни і реальної стабілізації ситуації у країні. Не будемо тут вдаватися в юридичні складнощі, але запропонуємо огляд основних аргументів, чому не варто ризикувати демократичними стандартами виборів. І чому важливо дочекатися нормалізації життя громадян. Всі ці аргументи об’єднані ключовим принципом: Україна не може собі дозволити «напівдемократичні» вибори. Така спроба дискредитує українську демократію в очах громадян та міжнародного співтовариства, а також матиме довгострокові негативні наслідки для демократичного розвитку країни.

Причина перша. Військовослужбовці не зможуть повноцінно реалізувати свої виборчі права до завершення повномасштабної війни і стабілізації ситуації.

Основним механізмом забезпечення права голосувати для військовослужбовців є включення їх до списків виборців на звичайних виборчих дільницях поза межами військових частин. Це дозволяє забезпечити таємницю їх голосування. На виборах президента України 2019 році у виняткових випадках були створені спеціальні виборчі дільниці на території військових частин, але в умовах повномасштабної війни ця практика не здатна вирішити проблему. Особливо для захисників України, які несуть службу у бойових умовах і будуть її ймовірно нести навіть після завершення гострої фази агресії Росії А практика голосування військовослужбовців на спеціальних «військових» дільницях сама по собі створює ризики для вільного волевиявлення.

Фактично неможливо і забезпечити право військовослужбовців балотуватися на виборах до завершення війни, їхньої демобілізації і виникнення реальних умов для ведення кандидатами-військовослужбовцями передвиборчих кампаній. І хоча закон «Про соціальний захист військовослужбовців та членів їх родин» передбачає гарантії їх участі у виборах у якості кандидатів, вони навряд можуть бути реалізовані під час масштабного протистояння з Росією.

Не можна виключати і зловживання мобілізаційними процедурами задля обмеження конкуренції на виборах.

Таким чином, виборчі права військовослужбовців повинні бути повною мірою забезпечені, без чого неможливо очікувати легітимних результатів голосування. Права військовослужбовців – це очевидний пріоритет для країни у війні і після неї.

Причина друга. До реального завершення війни неможливо забезпечити повноцінну участь у виборах внутрішньо переміщених осіб, громадян за кордоном, людей з інвалідністю.

Поки ситуація у країні не стабілізується, внутрішньо переміщені особи та біженці не матимуть можливості визначитися щодо місця свого проживання і відповідно місця голосування. Будь-які спроби оновити дані Держреєстру будуть нівельовані, як мінімум частково, внаслідок безперервної мобільності громадян між нестабільними і більш спокійними регіонами України або між іноземними країнами. Ця мобільність може тільки посилитись після звільнення «старих» окупованих територій, оскільки громадяни будуть покидати зруйновані регіони і шукати безпечні місця для проживання.

Які б новації з обліку виборців не вводились, найбільш ефективним способом його відновлення є прогнозованість умов проживання постраждалих від війни громадян. До прикладу, створення нових виборчих дільниць за кордоном є важливим кроком, але він може бути ефективним лише у разі наявності реальної опції для частини громадян повернутися в Україну. Без такої опції і в умовах обмеженості ресурсів для створення великої кількості дільниць за межами України для багатьох громадян за кордоном можливість проголосувати залишиться декларацією. А повернутися додому громадяни зможуть лише тоді, коли будуть впевнені у своїй безпеці.

Причина третя. Найбільш постраждалі від російської агресії регіони та групи виборців матимуть найгірші умови і найменшу мотивацію брати участь у голосуванні. У них будуть інші пріоритетні проблеми. Це призведе до недостатнього представництва їхніх інтересів у виборних органах, зокрема у парламенті, на весь період повноважень. Це критичний виклик для відновлення країни на засадах єдності і консолідації.

Виборці з постраждалих регіонів повинні отримати час на повернення до нормального життя. Якщо вибори будуть проведені до виникнення стабільного миру, то є висока ймовірність виключення постраждалих районів з процесу голосування, оскільки у них буде неможливо реалізувати виборчі процедури. Це стосується не лише майбутніх деокупованих територій, а й нинішніх підконтрольних уряду України прифронтових регіонів. Чинний виборчий Кодекс також передбачає, що до встановлення результатів виборів кількість мандатів від виборчих регіонів залишається невідомою і залежить від активності виборців. Якщо через нестабільну ситуацію явка виборців у постраждалому регіоні буде низькою (через безпекові ризики та масштабну мобільність виборців), то він не матиме значного представництва у парламенті. Частково нівелювати цей ризик можна шляхом удосконалення чинної виборчої системи на парламентських виборах. За прикладом більшості європейських країн необхідно гарантувати представництво регіонів пропорційно до кількості зареєстрованих виборців, а не явці. Це дозволить уникнути маргіналізації інтересів постраждалих регіонів і забезпечити врахування їхніх потреб під час роботи новообраного парламенту.

Причина четверта. Проведення виборів під час війни (або до остаточної стабілізації ситуації) звужує можливість дискутувати про повний спектр суспільних проблем.

Як зазначає Венеціанська комісія, оскільки надзвичайна ситуація має винятковий характер, можна припустити, що занепокоєння суспільства можуть суттєво відрізнятися від тих питань, на яких слід зосередити дискусію для обрання законодавчого органу на весь законодавчий період. Якщо навіть агітація і є можливою, перенесення виборів може призвести до більш ретельних дебатів, необхідних для проведення вільних і чесних виборів. Це важливий аспект виборів після війни: мати можливість не лише оцінювати кандидатів у контексті протидії агресії, а й планувати відновлення і розвиток.

Причина п’ята. Без гарантій безпеки складно, якщо взагалі можливо, реалізувати базові процедури голосування і підрахунку голосів.

Чинний Виборчий Кодекс, які і всі попередні виборчі закони, передбачає безперервний характер роботи дільничних виборчих комісій у день голосування, а окружні виборчі комісії (ОВК) зобов’язані проводити безперервне засідання під час встановлення підсумків голосування. Загрози ракетних обстрілів і терористичних актів з боку Росії унеможливлюють виконання виборчими комісіями цих зобов’язань. До прикладу, обстріл території під час голосування зірве нагляд суб’єктів виборчого процесу за виборчою документацію, а спроможність спостерігати за встановленням підсумків голосування на рівні ОВК буде суттєво обмежена.

Важливий аспект виборів після війни: мати можливість не лише оцінювати кандидатів у контексті протидії агресії, а й планувати відновлення і розвиток

Це ж стосується і міжнародного спостереження за виборами. Як підкреслює Венеціанська Комісія, якщо вибори у надзвичайних ситуаціях не переносяться, це ймовірно, призведе не лише до нижчої явки, а й спричинить труднощі з моніторингом, особливо з боку міжнародної спільноти. Існує високий ризик того, що без прозорих процедур і спостерігачів рівень можливих фальсифікацій та маніпулювання результатами виборів може значно зрости.

Причина шоста. Обмеження громадянських і політичних прав під час воєнного стану унеможливлюють реалізацію базових засад виборчого права. Чинне законодавство України передбачає можливість обмеження на період воєнного стану прав і свобод людини і громадянина, які передбачені 12 статтями Конституції. Крім права обирати і бути обраним, можуть бути обмежені права проводити мирні зібрання, свобода пересування і вільний вибір місця проживання, таємниця листування і телефонних розмов, право на свободу думки, на вільне вираження своєї думки і поглядів тощо. Ці обмеження прямо або опосередковано унеможливлюють дотримання засад демократичних виборів. Зокрема, це стосується рівних можливостей та вільного голосування.

Навіть у разі скасування воєнного стану, але відсутності стабільного миру, на практиці деякі з цих обмежень можуть залишатися. До прикладу, на окремих територіях де-факто може бути обмежена свобода пересування. Саме тому важливо проводити вибори тоді, коли громадянським і політичним правам громадян нічого не загрожує. На рівні законодавчих обмежень і реальної практики.

Зрозуміло, що в умовах сусідства з Росією забезпечити належні умови для виборів на певних територіях буде важко ще довго. І ця обставина не повинна до нескінченності унеможливлювати відновлення демократичного виборчого процесу в Україні. Але на національному рівні мають виникнути базові умови для проведення справжніх виборів.

Причина сьома. Конкурентні вибори неможливі без відновлення медійного простору України та повноцінної діяльності політичних партій.

Російська агресія стала руйнівною для багатьох українських медіа, як в інфраструктурному і кадровому, так і в економічному плані. Громадяни позбавлені доступу до українських телерадіомовників, без відновлення якого неможливо уявити вибори. Натомість Україна під час війни реалізує єдину інформаційну політику шляхом впровадження марафону «Єдині новини». Очевидно, що для демократичних виборів необхідно забезпечити рівний доступ партій і кандидатів до ЗМІ, а вони мають повернутися до звичного формату функціонування. Не менш очевидно, що держава не повинна штучно жертвувати своєю інформаційною політикою задля проведення виборів, для яких ще не виникли належні умови. Саме тому проведення виборів можливо лише тоді, коли держава вже не потребуватиме спеціальних заходів у сфері інформаційної політики.

Це стосується і відновлення діяльності політичних партій. Хоча їх діяльність не заборонена під час воєнного стану, вони не можуть повноцінно функціонувати і втратили місцеві осередки у постраждалих регіонах. Спроможність партій змагатися за довіру виборців – неминуча передумова для проведення виборів.

Причина восьма. Масштабні витрати на організацію виборів в умовах повномасштабної війни не відповідають нинішнім пріоритетам суспільства і здатні підірвати довіру громадян до держави.

Під час повномасштабної війни українське суспільство сконцентроване на підтримці Збройних Сил України і у прямому сенсі – на проблемах виживання. Тому величезні державні витрати на вибори до завершення війни будуть нелегітимними в очах громадян. 

Суспільне несприйняття виборчих витрат вплине і на рівень конкуренції на виборах, оскільки політичні партії і кандидати будуть побоюватися реакції виборців на їхні значні передвиборчі бюджети. Таким чином, перевагу отримують кандидати, які поєднуватимуть агітацію і виконання своїх посадових обов’язків. До завершення війни і стабілізації ситуації також буде складно реалізувати повноцінний контроль за виборчими фінансами, особливо у найбільш постраждалих регіонах. Натомість кандидати будуть вмотивовані приховувати від виборців свої великі витрати на передвиборчу кампанію.

Величезні державні витрати на вибори до завершення війни будуть нелегітимними в очах громадян

Причина дев’ята. В умовах повномасштабної війни неможливо забезпечити повноцінне спостереження національних та міжнародних спостерігачів за проведенням голосування.

Жодна міжнародна організація не направить своїх спостерігачів у небезпечні регіони України, а національні спостерігачі будуть змушені відмовитись від роботи у разі виникнення безпекових ризиків. Спостерігачі не зможуть якісно виконати повноваження, якщо вони боятимуться за своє життя. Проведення виборів без справжнього і всеохоплюючого спостереження здатне дискредитувати державу на міжнародному рівні і послабити легітимність виборів серед українських громадян.

Якщо вибори провести з порушенням демократичних стандартів, це може підірвати національну єдність і порушити демократичну траєкторію розвитку України. Не менш важливим наслідком проведення виборів без повного дотримання стандартів може стати погіршення демократичного іміджу України у суспільствах країн-партнерів і відповідно негативно вплинути на її підтримку у конфлікті з державою-агресором.

Таким чином, питання виборів під час війни і до виникнення стабільного миру – це не лише питання про формальні законодавчі обмеження, бенефіти і втрати конкретних політичних гравців. Це і про інтереси всього суспільства.

Якщо зараз ні, то що натомість?

Причини, які унеможливлюють проведення виборів до завершення війни і нормалізації життя країни, одночасно є дороговказом з підготовки до перших післявоєнних виборів. Як влучно зазначив раніше голова Верховної Ради України Руслан Стефанчук, Україні важливо забезпечити, з одного боку, стабільність у державі, а з іншого – потік демократії. За яку Україна власне і бореться.

Конституційні обмеження жодним чином не заважають вже зараз ухвалювати необхідні законодавчі і практичні рішення з підготовки до післявоєнних виборів. Війна з Росією є фундаментальною боротьбою за свободу та демократію, а тому надзвичайно важливо, щоби національні лідери мали та демонстрували абсолютну відданість децентралізації та відновленню повної демократії одразу після перемоги. І хоча вибори не повинні відбуватися під час активної війни, демократичні реформи повинні продовжуватися.

Ключовими пріоритетами реформ є завершення процесу удосконалення Виборчого кодексу та посилення регулювання передвиборної агітації та висвітлення виборів у ЗМІ. Надзвичайно важливим є ухвалення нового закону про політичні партії, який має стимулювати демократизацію політичного процесу в Україні.

Післявоєнна Україна повинна забезпечити прозорий перехід від військової до цивільної адміністрації на основі верховенства права та дотримання міжнародних стандартів. Це, зокрема, має бути забезпечено шляхом законодавчого визначення чітких безпекових критеріїв для оцінки можливості проведення виборів на окремих територіях, які б враховували попередні рекомендації Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ (Бюро демократичних інститутів та прав людини). Парламенту також доцільно встановити шестимісячний перехідний період між скасуванням воєнного стану і проведенням перших післявоєнних виборів. Він має дозволити якісно оновити дані Державного реєстру виборців, реалізувати заходи із забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, виборців за кордоном та людей з інвалідністю. Політичні партії та ЗМІ також мають отримати достатньо часу для відновлення своєї діяльності на постраждалих територіях і у цілому у країні.

Рішучість парламенту і Центрвиборчкому якісно підготуватися до виборів і провести їх після завершення війни буде найкращою відповіддю для виборців, занепокоєних майбутнім української демократії. І кращою протидією пропаганді Росії, яка вже маніпулює ймовірним перенесенням волевиявлення в Україні і намагається підважити позицію нинішнього українського керівництва.