Фінансування партій з бюджету. Час відновити контроль

Поки Росія продовжує вести повномасштабну війну проти України, увага та зусилля Києва зосереджені на отриманні необхідної безпекової допомоги, перемозі у війні та притягненні Росії до відповідальності за скоєні воєнні злочини. Перемога України на полі бою має залишатися пріоритетом. Водночас, Україна не повинна допустити занепаду у тих сферах, де після Революції Гідності 2014 року внаслідок внутрішніх реформ було досягнуто значних успіхів. Реформа політичного фінансування – один із таких прикладів.

У 2015 році Верховна Рада прийняла новий закон, згідно з яким на політичні партії було покладено обов’язок звітувати про свої доходи та витрати, шляхом подання щоквартальних фінансових звітів. Згідно з положеннями закону, Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) було уповноважене перевіряти ці звіти та застосовувати санкції за порушення нових правил. Цей закон покращив регулювання та прозорість грошей у політиці та ускладнив для олігархів можливість непомітно впливати на українські політичні партії. Відповідно до міжнародних рекомендацій, згаданий закон також встановив обмеження на розмір пожертв від фізичних та юридичних осіб на користь політичних партій та кандидатів на виборах. Ухвалення цього закону було однією з ключових передумов надання Європейською Комісією безвізового режиму між Україною та Європейським Союзом у 2017 році.

Ні громадськість, ні НАЗК не знають, на що політичні партії витрачають мільйони з державного бюджету

У 2020 році, після того як НАЗК було перезавантажено, орган серйозно поставився до своєї функції контролю за фінансуванням політичних партій. Того ж року навіть партія влади (серед інших українських політичних партій) відповіла за порушення, виявлені у поданій звітності. Однак, після такого багатообіцяючого початку реформа політичного фінансування в Україні зіткнулася зі значними викликами. Законодавчі зміни, ухвалені парламентом спочатку у відповідь на пандемію Covid-19, а потім на повномасштабне вторгнення Росії, знизили прозорість грошей в українській політиці, призупинивши обов’язок політичних партій подавати свої фінансові звіти до НАЗК, а згодом призупинивши повноваження НАЗК перевіряти ці звіти.

Парламент повинен негайно відновити фінансову звітність та контроль за фінансуванням політичних партій. Це є важливим елементом на шляху до європейської інтеграції України та виконання її зобов’язань відповідно до Конвенції ООН проти корупції, та рекомендацій Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), яка здійснює нагляд за політичним фінансуванням. Якщо звітування не буде відновлено, існує ризик, що це може призвести до ще більшої корупції; до того, що майбутні виборчі кампанії можуть підживлюватися неконтрольованими або непрозорими грошима; до незаконного та нелегального фінансування з боку зловмисних іноземних суб’єктів, які можуть прагнути вплинути на майбутні українські вибори; та до можливого посилення залежності партій від олігархів через затримки в отриманні (та можливе призупинення) державного фінансування політичних партій.

Протягом останніх трьох років уряд України регулярно продовжував термін дії карантину, пов’язаного з пандемією Covid-19, в зв’язку з чим партії могли не звітувати про свої фінанси. Останній фінансовий звіт від політичної партії, представленої в парламенті, НАЗК отримало в останньому кварталі 2020 року. Тим часом п’ять парламентських політичних партій продовжували отримувати кошти з державного фінансування своєї діяльності. Але ні громадськість, ні НАЗК не знають, на які заходи політичні партії витрачають мільйони гривень, перераховані їм з державного бюджету у 2020-2021 роках.

Потім повномасштабне вторгнення Росії в Україну призвело до чергового відтермінування подання політичними партіями фінансових звітів, цього разу на час воєнного стану. Українські законодавці одночасно призупинили повноваження НАЗК щодо перевірки звітів. Після прийняття двох законів, якими було призупинено подання партіями щоквартальних фінансових звітів, стало незрозуміло, коли звітування відновиться, адже ці закони містять суперечливі положення з цього питання. Така невизначеність щодо того, коли буде відновлено звітування політичних партій та прозорість грошей у політиці, створює прикрий прецедент в контексті європейських прагнень України, інтеграції в ЄС, навіть в умовах повномасштабної війни з Росією.

Відтермінування обов’язку звітування політичних партій до закінчення воєнного стану та призупинення повноважень контролю НАЗК має ще й інші наслідки. НАЗК не зможе притягнути партії до відповідальності за правопорушення, вчинені два роки тому. На момент відновлення повноважень НАЗК строк давності для потенційно виявлених порушень вже сплине. Ризик полягає в тому, що партії просто утримаються від подання звітів за минулі роки – зокрема, за фінансові операції під час місцевих виборів 2020 року – та не зможуть бути притягнуті до відповідальності за будь-які порушення. Тоді ніхто не дізнається, чи були їхні кошти витрачені на справжню та відповідну статуту діяльність – або, у випадку заборонених проросійських партій, наприклад, чи були витрачені будь-які кошти на діяльність, що шкодить українській державі.

Слід визнати, що спроби виправити ситуацію і відновити обов’язок звітування політичних партій були, але поки що жодна із них не завершилась успіхом. Один законопроєкт, спрямований на відновлення звітування, так і не був проголосований у парламенті, а на інший законопроєкт було накладено вето Президента через значні недоліки в тексті. Окрім цього, у 2019 році розпочалася робота над новим законопроєктом про політичні партії. В ідеалі, новий закон повинен відображати зобов’язання партій щодо фінансової звітності та визначати чіткі повноваження контролюючого органу. Хоча просування та прийняття цього нового законопроєкту про політичні партії має бути пріоритетом, ці два питання не можуть чекати і мають бути розглянуті в окремому законі про внесення змін до чинного Закону «Про політичні партії в Україні».

Однією з проблем, яка може виникнути у зв’язку з відновленням регулярної фінансової звітності політичних партій, є можливі безпекові проблеми, пов’язані з відкриттям та доступом до фінансових даних партій під час війни. Однак існують адекватні рішення для вирішення цих проблем. По-перше, попри відновлення обов’язку звітування політичних партій до НАЗК, ці звіти можуть не публікуватися, щоб захистити конфіденційність даних, які містяться в них, під час воєнного часу. По-друге, партії та/або їхні місцеві організації можуть бути звільнені від обов’язку подавати певну фінансову інформацію, якщо вони не можуть цього зробити через об'єктивні обставини, спричинені війною.

НАЗК готове відновити свої контрольні повноваження, щойно парламент почне діяти

Питання полягає в тому, як переконати законодавців діяти і відновити прозорість партійних фінансів якнайшвидше, коли їхня увага зосереджена на нагальних пріоритетах оборони та безпеки? Важливо, щоб законодавці визнали: під час повномасштабної війни не можна залишати систему політичного фінансування на самоплив, оскільки у післявоєнний період буде нелегко відновити успіхи реформи, досягнуті раніше. Після скасування воєнного стану Україні доведеться вирішувати проблеми проведення виборів у післявоєнних умовах, у тому числі й на деокупованих територіях та у прифронтових громадах, які зазнали величезної шкоди від злочинної агресії Росії. Тож те, що можна зробити зараз, треба робити зараз. І, як просигналізувало НАЗК, воно готове відновити свої контрольні повноваження, щойно парламент почне діяти з цього питання.

Таким чином, щоб запобігти занепаду досягнень України у сфері реформування системи політичного фінансування, важливо, щоб Верховна Рада зробила ці важливі кроки:

• відмовитися від тимчасового призупинення або скасування державного фінансування політичних партій. Відсутність або значне скорочення обсягів політичного фінансування партій збільшує ризики того, що партії шукатимуть інші способи фінансування від приватних осіб або іноземних суб'єктів, причетних до зловмисної діяльності;
• якнайшвидше відновила регулярну фінансову звітність партій, з тимчасовими винятками для тих місцевих організацій партій, які не можуть звітувати через наслідки війни або окупації. Прострочені минулі фінансові звіти за 2020 та 2021 роки можуть бути об'єднані та подані як річні звіти;
• якнайшвидше відновити повноваження НАЗК з перевірки фінансових звітів партій та можливість партій завантажувати свої звіти до електронної системи декларування Politdata. НАЗК повинно мати можливість притягати до відповідальності будь-яких виявлених порушників;
• доопрацювати новий законопроєкт про політичні партії відповідно до міжнародних стандартів.

Забезпечення належного контролю за фінансовою активністю владних еліт та притягнення порушників до відповідальності має вирішальне значення для підвищення прозорості політичних фінансів та боротьби з політичною корупцією. Відновлення звітності та контролю за фінансуванням політичних партій давно назріло, і Україна не може гаяти час, коли йдеться про захист цього важливого елементу демократії. Україна не лише подає приклад того, що означає вміло і хоробро боротися проти агресивної війни Росії, адже країни в регіоні та у всьому світі будуть дивитися на Україну також як на приклад продовження життєво важливих внутрішніх реформ навіть в умовах війни. Таким чином, Україна повинна продовжувати курс на зміцнення політичної доброчесності – не останньою чергою для того, щоб прокласти собі шлях до вступу в ЄС у найближчому майбутньому.

Примітка авторів: Хоча в цій статті згадуються майбутні вибори та важливі законодавчі реформи, це не означає, що ці вибори відбудуться або повинні відбутися цього року, до закінчення дії режиму воєнного стану. Існують вагомі причини, чому вибори не проводяться в умовах воєнного стану відповідно до Конституції, і для України буде критично важливо забезпечити вільні та чесні вибори, коли країна все ж таки зможе їх провести, після перемоги. Для цього Україні знадобиться час, щоб забезпечити відкрите ухвалення необхідних законодавчих змін, розумний і справедливий доступу партій та кандидатів до засобів масової інформації, готовність виборчої інфраструктури, відновлення фінансової звітності політичних партій, а також оновлення даних Державного реєстру виборців. Це не вичерпний перелік, але він дає уявлення про різні критичні питання, на які необхідно буде дати відповіді ще до завершення війни.