«Кішки-мишки» з Венеційською комісією. На які вердикти очікувати Україні

Найближчими днями очікуються важливі новини від Венеційської комісії. Вона має оприлюднити свій висновок щодо реформи Конституційного суду України. Ця реформа є одним з останніх формальних критеріїв, які Україна зобов’язалася виконати після отримання кандидатства на членство в Євросоюзі. Напередодні винесення рішення представники Венеційки приїжджали до Києва, де зустрічалися, зокрема, з президентом Володимиром Зеленським. Вони цікавилися, як просуваються справи щодо ключового моменту реформи – принципу формування конкурсної комісії, що обиратиме кандидатури на посади суддів. Зеленський запевнив, що все буде добре, і це була остання звірка годинників до оголошення вердикту Венеційкою.

До Конституційного суду, що час від часу видає просто приголомшливі рішення, вже давно накопичилася низка претензій. Звинувачення на його адресу (аж до радикальних – вимог його повної ліквідації) лунають якраз через те, що його судді надто чутливі до побажань політичних патронів, яким завдячують призначенням на хлібні посади (cередня зарплата суддів КСУ – близько $10 тис. на місяць). Планується, що після прийняття відповідних змін до законодавства суб’єкти, що призначають за своїми квотами суддів Конституційного суду (президент, Верховна Рада, з’їзд суддів), не зміняться. Але їм на допомогу прийде дорадча група експертів, яка буде влаштовувати кропіткий відбір кандидатів для подальшого призначення. Навколо того, хто матиме вирішальне слово в цій групі, і тривають основні баталії.

Верховна Рада підготувала законопроєкт щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного суду на конкурсних засадах і тепер чекає відмашки європейських емісарів для подальшої роботи над ним. Окрім рішення Венеційки щодо цього проєкту, очікується також її вердикт щодо ще двох уже прийнятих парламентом законів, пов’язаних із нашою євроінтеграцією. Це – закон «Про національні меншини (спільноти) України», що набуває чинності з 1 липня, та сумновідомий «антиолігархічний» закон «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)». Але оприлюднення висновків щодо них, скоріш за все, з’явиться не раніше червня, коли відбудеться чергова сесія Венеційської комісії. Скоріш за все, в цілому позитивний висновок чекає на закон про нацменшин, хоча угорці, для яких це принципова тема, в будь-якому разі знайдуть причини для невдоволення. Але з ними доведеться розбиратися вже на наступних етапах.

Щодо олігархічного закону вердикту Венеційської комісії може навіть не з’явитися взагалі, про що поговоримо нижче. Проте найнагальніше питання порядку денного – Конституційний суд та його «ремонт».

Шістка чи сімка?

Українська влада вже не вперше намагається догодити європейським партнерам, яким так муляє цей специфічний орган судової влади. Власне, неабияк дратував він і Зеленського – варто згадати гучну війну між Банковою та ексголовою Конституційного суду Олександром Тупицьким, коли суд у жовтні 2020 року виніс скандальне рішення щодо неконституційності відкритих електронних декларацій та деяких повноважень Національного антикорупційного бюро. І цим ледь не поховав наші європерспективи.

Тупицького вже нема не тільки в суді, а й у країні. Та, власне, після того прецеденту українська влада сама звернулася до Венеційської комісії, аби та дала відповідь, що робити із цим атавізмом минулого. Комісія оперативно, ще у 2020-му, зазначила, що суд потребує ґрунтовних змін – зокрема, у частині процедури призначення суддів. Аби мінімізувати ризик появи нових тупицьких, Венеційка запропонувала сформувати оцінювальну комісію, яка би включала міжнародних експертів із питань захисту прав людини, а також представників громадянського суспільства. За задумом, через це сито мали проходити кандидати на посади суддів, які б демонстрували «конкурсному журі» свої моральні якості та рівень компетентності.

Але коли ситуація в суді більш-менш вгамувалася, Офіс президента охолов до  рекомендацій європейців. Попри те, що зараз уже травень 2023-го, механізм цей досі не те що не запрацював, а навіть не був затверджений. Звісно, завжди можна послатися на форс-мажорні обставини у вигляді війни, але вочевидь одна з причин – небажання влади пустити суд у зовсім уже вільне плавання, формально виконавши водночас вимоги європейців щодо його незалежності. У цьому нинішні господарі Банкової цілком наслідують традиції своїх попередників.

Проте реформа Конституційного суду є одним із євроінтеграційних «маячків», тож демонструвати активну діяльність на цьому треку все ж довелося. Попередня спроба «закрити» цю тему відбулася в грудні минулого року: тоді парламент прийняв законопроєкт № 7662, який врахував побажання Венеційської комісії лише частково. А також творчо їх переробив. Нардепи в прийнятому ними проєкті передбачили створення дорадчої групи експертів із відбору суддів Конституційного суду – щоправда, місця для представників громадськості в ній не знайшлося. Проте воно знайшлося для трьох представників від президента, Верховної Ради та з’їзду суддів, які б склали половину групи, а інша половина – це міжнародні експерти. Водночас Верховна Рада проігнорувала зауваження Венеційки та групи послів країн G7, надані між першим та другим читанням. Вони передбачали розширення складу дорадчої групи із шести до семи членів, додавши ще одного міжнародника, або – як варіант – вирішальну участь міжнародників у прийнятті рішень навіть за умови чисельного паритету. А в проголосованій депутатами версії представники від президента, парламенту та з’їзду суддів у групі хоч і не можуть прийняти рішення втрьох, проте можуть заблокувати просування будь-якого кандидата.

«У диспозиції, яку просуває влада (три на три), дорадча група експертів може лише відсіювати зовсім недобропорядних кандидатів, але при цьому трійка більш політично залежних членів комісії матиме змогу відсіювати й найкращих», – вбачає небезпеку перший заступник голови парламентського антикорупційного комітету Ярослав Юрчишин.

Після прийняття законопроєкту в такому вигляді Венеційська комісія опублікувала оновлений висновок, у якому наголосила на необхідності включення до дорадчого органу сьомого експерта, а також на обов’язковості виконання рішень групи. Аби ця позиція звучала більш переконливо, Венеційка відмовилася делегувати до групи своїх представників.

Для виходу з патової ситуації у квітні цього року депутати зареєстрували ще один закононопроєкт щодо реформи Конституційного суду – № 9225, який і чекає зараз на новий висновок комісії. Він містить деякі покращення (збільшення терміну подачі документів для кандидатів в судді до 30 днів, надання додаткового строку для подачі виправлених документів), але головна норма із шістьма членами дорадчої групи не змінилася. Ба більше, якщо в попередньому проєкті для ухвалення рішення стосовно кандидата було достатньо чотирьох голосів із шести членів, то тепер – не менше п’яти (тобто мінімум два голоси «політичних» призначенців від влади).

«Влада пішла на перемовини й максимально врахувала пропозиції Венеційки, – вважає експертка Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко, що була присутня під час зустрічей із комісією. – Цей проєкт не є поганим, там є багато змін для покращення добору суддів Конституційного суду. Не виконана рекомендація щодо сьомого члена дорадчої групи експертів, але досягти мети можна й з варіантом із шістьма членами, надавши перевагу голосу міжнародних експертів. Фактично до проєкту треба зробити дві правки: компетентність кандидатів підтверджувати все-таки не п’ятьма голосами «за», а чотирма, бо це занадто, і зменшити термін формування дорадчої групи експертів, бо в нинішній редакції він складає аж 180 днів».

Але не всі представники громадського середовища вбачають у законопроєкті № 9225 таку «перемогу». Голова правління фундації Dejure Михайло Жернаков критикує Венеційську комісію за надто поблажливе ставлення до українських можновладців. Експерт вважає, що останні просто граються з європейцями.

«Вони одного разу вже так зіграли з попереднім проєктом №7662 і хочуть це повторити: давайте запропонуємо ще гірше – і десь на серединці зійдемось, – вважає Жернаков. – Венеційка навіть минулого року на це майже погодилась, зробивши «знижку» на війну, але потім уже після прийняття закону на своєму пленарному засіданні скорегувала позицію. Остання думка комісії із цього питання, яка є на сьогодні: у дорадчій групі має бути сім членів. Але, наскільки нам відомо, комісія таки може погодитися на шість членів із переважним голосом міжнародників, що гірше, ніж варіанти із сімома членами. Хоча цей сьомий член міг би бути українцем, делегованим міжнародниками, що прибрало би всі звинувачення в порушенні суверенітету».

Варто зауважити: навіть якщо висновок Венеційської комісії щодо другого дублю реформи Конституційного суду буде оприлюднений у травні, остаточно затверджений він буде 10–11 червня на черговій сесії Венеційської комісії.

Реванш олігархів?

Ще один контроверсійний документ, який довелося оцінювати Венеційській комісії, – закон про деолігархізацію. Свого часу ця флагманська ініціатива Офісу президента наробила багато галасу. І навіть призвела до певних наслідків: Рінат Ахметов, побоюючись потрапляння в реєстр олігархів, просто закрив свої медіаактиви, Петро Порошенко «продав» свої телеканали журналістам, а його соратники влаштували цілу кампанію, що цей закон – частина політичного переслідування їхнього лідера… Але, по суті, так гучно презентований закон виявився повним пшиком і його подальша доля – у тумані.

Причому українська сторона пояснює це не власними прорахунками та популізмом, а обставинами та неквапливістю європейських партнерів. Так, голова Офісу президента Андрій Єрмак прямим текстом каже, що наразі створення реєстру олігархів, яким має займатися Радбез, не є в пріоритетах, а міністр юстиції Денис Малюська запевняє, що запуск реєстру та імплементація закону гальмуються через відсутність висновку Венеційської комісії. При цьому є інформація, що готовий висновок Венеційки не оприлюднюється якраз через прохання української сторони!

У попередньому проєкті рішення щодо «антиолігархічного» закону, який потрапив у ЗМІ, комісія підкреслює, що Україна стала першою країною у світі, яка ухвалила спецзаконодавство для олігархів, але вказує, що агресія Росії проти України сама собою зменшила їхній вплив. Комісія стала на захист олігархів, зауваживши, що надто драконівські засоби, виписані в законі, руйнують демократичні принципи, а РНБО, де головує президент, може маніпулювати розпливчасто виписаним терміном «олігарх» задля політичного впливу на тих чи інших осіб. І найцікавіше – Венеційка не бачить нічого поганого в тому, аби олігархи в той чи інший спосіб брали участь у політиці. І це не єдині претензії до закону, виправляння яких повністю вихолостить із нього всю суть. Тож наразі закон щодо олігархів перетворився у валізу без ручки, з яким не розуміють, що робити, ані українська влада, ані західні партнери.

«Обговорювалося приблизно таке формулювання, що через об’єктивні обставини комісія рекомендуватиме взагалі відмовитися від закону про деолігархізацію та піти шляхом змін у галузеві закони (про Національну комісію з радіо та телебачення, Антимонопольний комітет т.д.), – каже Ярослав Юрчишин. – Дуже ймовірно, що Венеційка буде рекомендувати взагалі зняти це питання з порядку денного як таке, що втратило актуальність, – в умовах війни олігархи й так втратили свій вплив. Комісія може просто не надати висновків, а Єврокомісія розцінить цей показник як досягнутий, бо якщо нема висновків – нема що виправляти».

Нардеп зауважує, що «антиолігархічний» закон, з точки зору Венеційки, є дуже сумнівним щодо дотримання прав людини. Тож навряд чи комісія буде намагатися удосконалити такий токсичний документ косметичними покращеннями.

А тим часом пішли чутки, що Ринат Ахметов в очікуванні позитивних для себе та своїх колег-товстосумів новин вже потрохи готується до реанімації своєї медіаімперії...

Павло Вуєць, «Главком»