Контроль чи допомога: навіщо Зеленському «кишеньковий» регіональний Конгрес?

На цьому тижні президент гостював у Хмельницькому. В недобудованому Палаці спорту 4 червня відбулося перше засідання Палати місцевих влад Конгресу місцевих та регіональних влад при президентові України (КМРВ). Це об’єднання Офіс президента анонсував ще наприкінці лютого.

Мета зібрання нібито шляхетна – допомогти реформувати місцеве самоврядування, зокрема, домогтися, аби більше податків залишалося у громадах, а не йшло до Центру. Створення подібних Конгресів не передбачене Конституцією, до того ж Конгрес дублює функції організації, яка давно вже створена – Асоціації міст України (АМУ), яку очолює столичний мер Віталій Кличко. До цього була перша, а згодом – і друга спроби «сколупнути» Кличка і з позиції голови КМДА, і голови АМУ. Мотив зрозумілий: Асоціація міст могла б стати майданчиком для потенційного об’єднання мерів під якісь виборчі проєкти. І президентські в тому числі. Тому було вирішено терміново девальвувати роль Асоціації міст України і зайнятись створенням Конгресу. Куди це може призвести?

Чому Конгрес – неконституційний

До Хмельницького завітали окрім глави держави, майже всі топи влади (не вистачало хіба прем’єр-міністра Дениса Шмигаля), але були голова Офісу президента Андрій Єрмак, секретар РНБО Олексій Данілов, а також члени уряду. Офлайн та онлайн долучилися по п’ять представників з кожної області.

Серед учасників – міські голови Івано-Франківська, Тернополя, Дніпра тощо. Але був відсутній міський голова Києва. Усього, як кажуть організатори, долучилися до заходу близько 250 представників громад. Як написав у своїй сторінці у Facbook заступник голови Офісу президента Кирило Тимошенко (він зараз в ОП відповідає за регіональну політику), Конгрес став найбільшим у країні майданчиком для вирішення проблем у регіонах.

Потребу у створенні такого майданчика пояснив коротко президент Володимир Зеленський у своєму вступному слові. Мовляв, Офіс президента отримує численні звернення від громад. Тому ми «розуміємо, де на якому етапі треба допомогти регіонам, треба втручатися», – сказав Зеленський. Він підкреслив, що у реформуванні місцевого самоврядування пройдено лише половину шляху, об’єкти великого будівництва мають бути добудовані. «Попереду масштабна робота… зміни до Конституції щодо адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування, бюджетного кодексу України», – намагався пояснити глава держави доцільність зібрання у Хмельницькому фактично усього керівництва держави.

Конгрес місцевих та регіональних влад при президентові України був створений указом глави держави наприкінці лютого, а його Положення були затверджені на початку березня.

Згідно із документом, Конгрес є консультативно-дорадчим органом і, як кажуть учасники зібрання, є продовженням подібних органів, які працювали раніше. «Конгрес виріс з Ради регіонального розвитку, яка була в Україні за всіх президентів. Раніше ми збиралися і по 3-4 години обговорювали. Але ефекту від цього було мало, а зараз вирішили переформатувати формат. Одна палата – місцеве самоврядування, тобто ОТГ, районні ради. Друга палата – обладміністрації, обласні ради», – розповів у коментарі «Главкому» міський голова Львова Андрій Садовий, якого було обрано головою Палати місцевих влад вищезгаданого Конгресу.

Президент дійсно має право створювати дорадчі органи, але вони мають відповідати Конституції, а не суперечити їй, кажуть експерти. На думку народного депутата багатьох минулих скликань, відомого конституціоналіста Юрія Ключковського, в даному випадку має місце перевищення повноважень. Більше того, він побачив втручання органу державної влади, яким є президент, у здійснення місцевого самоврядування. «Конгрес не може бути продовженням (Ради регіонального розвитку) тому, що в дорадчі органи при президентові входять ті, кого хоче президент за своєю згодою. А якщо Конгрес об’єднує місцеве самоврядування, то це не дорадчий орган при президентові, це об’єднання місцевого самоврядування. Не може бути і одне і друге одночасно», – каже Ключковський.

За його словами, Конгрес регіональних і місцевих влад існує у Європі. Але він створений з ініціативи самих цих органів, а не указом зверху. Те, що відбувається з реформою місцевого самоврядуванням він називає сумним анекдотом, з місцевого самоврядування, каже, знущаються. «Якщо це сприяння місцевому самоврядуванню, то в який спосіб президент має сприяти? Колись ще за часи президентства Кучми прем’єр Пустовойтенко усіх возив на навчання з цивільної оборони. І там також подібні «накачки» робив. Якщо там це робилося свідомо, то тут по «недомислію», – здійснив екскурс в історію пан Ключковський.

Конгрес проти Асоціації міст. Хто кого?

«Главком» уже писав про протистояння Володимира Зеленського і Віталія Кличка за вплив на Київ. Цілком можна припустити, що зібрання у Хмельницькому стане продовженням цієї історії, адже Віталій Кличко окрім мерства у столиці очолює Асоціацію міст України, найбільшу організацію місцевого самоврядування. Її було створено ще на початку 90-х років минулого століття, а у 2009 році вона стала всеукраїнською. Цю організацію тривалий час очолював міський голова Києва Олександр Омельченко. Її ще називали фундаментом партії «Єдність», яка свого часу навіть балотувалася до парламенту.

Сьогодні ж «ударівці» заявляють про відродження своєї партії і про намір стати потужною силою на теренах всієї країни. Ресурси АМУ цілком могли би допомогти розкрутці. До того ж у Асоціації є ключова перевага – законність. На відміну від Конгресу Асоціація у своїй діяльності керується законом «Про асоціації органів місцевого самоврядування». «Офіс Президента воює з Кличком, намагається усунути його з політичної арени. Той є керівником Асоціації міст України. Конгресом хочуть цю організацію відтінити» – вважає голова Комітету виборців України Олексій Кошель.

Найголовнішою відмінністю між двома організаціями є незалежність однієї і повна залежність від центральної влади другої. Конгрес місцевих і регіональних влад вже у своїй назві містить доповнення «при президентові України». Це означає не тільки те, що глава держави є засновником нового об’єднання. Згідного «Положення Конгресу», президент має фактично прямий вплив на нього, оскільки до керівних органів Конгресу входять очільники Офісу президента, Уряду, Верховної Ради. Між тим у Статуті Асоціації міст України ідеться про те, що це об’єднання є незалежним від центральної влади, а також саме не впливає на її діяльність. «В процесі реалізації своєї мети і завдань, Асоціація не втручається в діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування», – зокрема говорить ст. 3 Статуту Асоціації.

Незважаючи на різних засновників, організації об’єднують подібні цілі. Серед основних завдань Конгресу, які визначає Положення, наступні: сприяння ефективному завершенню реформи місцевого самоврядування та налагодженню ефективної взаємодії державних органів влади, вироблення державної регіональної політики, узагальнення міжнародного досвіду у сфері територіального розвитку, організація роботи щодо формування складу делегації України в Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи. Створений Конгрес прийшов на зміну Ради розвитку громад та територій, яка проіснувала трохи довше одного року.

Відповідно до Статуту Асоціації, її цілями є сприяння розвитку і зміцненню місцевого самоврядування, робота у консультативно-дорадчому органі з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради, налагодження взаємодії та співпраці з органами місцевого самоврядування зарубіжних країн, їх асоціаціями та міжнародними організаціями.

За схожих цілей дві організації мають різні правові позиції. Якщо створення Конгресу не передбачене законами і Конституцією, то об’єднані місцеві громади в асоціації керуються відповідним законом. На практиці це означає те, що центральна влада зобов’язана чути її представників незалежно від свого особистого ставлення. «Якщо беремо асоціації органів місцевого самоврядування, то у них є шлюз, формалізована процедура контактів з Кабміном. Якщо ти всеукраїнська асоціація, то можеш приходити на засідання Кабміну і тебе не мають право не пустити. Це дієвий механізм», – пояснює народний депутат 6 скликання, експерт з децентралізації Юрій Ганущак.

Що далі

Від сьогодні на базі Офісу президента працює постійний офіс Конгресу, куди може звертатися будь-який очільник громади. Про це урочисто заявив на зібранні у Хмельницькому Кирило Тимошенко, до сфери обов’язків якого, нагадаємо, входить курування регіональної політики. Він також повідомив, що з наступного тижня засідання Палати регіонів і засідання президії відбуватимуться регулярно, тобто щомісяця. «Потрібна додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетам, запропонуємо оптимальні шляхи вирішення проблеми…», – казав Тимошенко.

Натомість експерти вбачають у цьому прямий тиск на органи місцевого самоврядування. А для того, щоби уникнути цього тиску, місцеві керівники погоджуються на участь у Конгресі. Заступниками Андрія Садового стали міські голови Житомира Сергій Сухомлин і Дніпра Борис Філатов. Цікаво, що обоє представляють одну політичну партію – «Пропозицію».

Ще рік тому Борис Філатов розповідав про загрозу для місцевого самоврядування з боку президента Зеленського і монобільшості, а сьогодні погоджується на лояльність.

«Для керівників на місцях буде «криша» з боку президента в класичному розумінні 90-х років, а у президента буде політична гарантія, що його підтримають на наступних виборах», – вважає Юрій Ключковський. Іншими словами, такий майданчик як Конгрес справді може допомогти конкретним мерам реалізовувати конкретні проєкти, якщо вони будуть політично лояльними.

Але тут не йдеться про Конституцію і закони. Львівський міський голова Андрій Садовий не бачить загрози в узурпації впливу на місцеве самоврядування з боку президента, як і опинитися в заручниках політичного протистояння між Зеленським і Кличком. Садовий каже, що для себе визначив термін в пів року, впродовж якого хоче подивитися, чи буде ефективним Конгрес. Мовляв, якщо ні, його ніхто не триматиме в організації.

Михайло Глуховський, «Главком»