Куди зникають держсекретарі? Реформа, яка зазнала краху

Наприкінці минулого тижня в сухому зведенні Кабміну про кадрові зміни з'явилася інформація щодо аж трьох звільнених державних секретарів. Так, Наталія Запольська залишила посаду держсекретаря Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України (її було призначено в квітні 2023-го), Віктор Канцурак – Міністерства аграрної політики та продовольства України (призначено в листопаді 2021-го), а Дмитро Слободянюк – Міністерства охорони здоров’я України (призначено в квітні 2024-го).

Раніше, 17 вересня, Кабмін ухвалив рішення про звільнення Петра Божевського з посади держсекретаря Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури (призначено в липні 2023-го), а 1 жовтня разом з кількома заступниками міністра оборони було звільнено і держсекретаря Міноборони Людмилу Дараган (призначено у вересні 2023-го).

І це тільки відставки осені-2024. Як бачимо, більшість з цих чиновників не пропрацювали на своїх посадах навіть двох років (а дехто й року). Водночас закон «Про центральні органи влади» визначає, що державний секретар міністерства призначається строком на п’ять років з правом повторного призначення. Звісно, термін призначення далеко не завжди означає, що людина повністю відпрацює його на посаді: наприклад, нещодавно Верховна Рада після скандалу дала президенту згоду на звільнення генпрокурора, хоча в теорії він обирається на шість років.

Проте генпрокурор – політичний обранець. Натомість сенс інституту держсекретарів, коли він запроваджувався, полягав саме в тому, що ця посада має бути максимально аполітичною – не залежати від політичних катаклізмів і перестановок. Міністри приходять і йдуть, а держсекретар забезпечує поточну діяльність відомства і зберігає інституційну пам’ять – такою малювалася ідеалістична картина авторів реформи державного управління, яка була запущена в 2016 році при президенті Порошенку. «Бронь» на п’ять років мала бути запорукою такої незалежності та стабільності роботи міністерства.

Але одразу щось пішло не так, а наразі «аполітична» посада держсекретаря взагалі перетворилася фактично на ще одне крісло заступника міністра, яких той змінює на власний розсуд. Дуже показовою стала нещодавня ротація держсекретарів Міністерства розвитку громад і територій: призначений міністр Олексій Кулеба просто перетягнув на цю посаду давнього знайомого Сергія Білецького, з яким працював в Київській міській та обласній адміністраціях. Хоча обидва в Кабміні – абсолютні новачки, а Білецький до того працював лише на місцевому рівні.

Причому, як можна побачити з переліку нещодавно звільнених держсекретарів, позбавляються, коли хочуть, їх не тільки новопризначені міністри, які починають «мести» по-своєму. Так, в Міноборони та Міністерстві охорони здоров’я очільники залишаються на посадах, але це не врятувало держсекретарів цих відомств від звільнення.

Чому таке благе починання так і не злетіло, а обернулося відвертою профанацією, розбирався «Главком».

Спадок Кучми та Порошенка

Насправді перші ігри з інститутом держсекретарів почалися ще за часів президентства Леоніда Кучми. Він був запроваджений у 2001 році за тією ж логікою: урядові топпосади (прем’єр, міністр, віцепрем’єр) є політичними і не підпадають під дію закону про держслужбу, а велика частина їхніх повноважень передається держсекретарям, які продовжують працювати незалежно від відставки уряду. Призначав їх особисто президент своїми указами на п’ять років. Тоді ця ініціатива була в штики сприйнята опозицією, які побачили в ній бажання Кучми взяти уряд під повний контроль.

У 2002-му Кучма здав назад, обмеживши надто широкі повноваження держсекретарів, та змусив їх узгоджувати низку своїх рішень з міністрами. А в 2003-му остаточно охолонув до свого дітища та інститут держсекретарів повністю поховав.

Вже за Порошенка, у 2016 році, у рамках реформи держслужби держсекретарів вирішили повернути – їхні повноваження були прописані в законах «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади». Зокрема, до них належить «забезпечення діяльності міністерства, стабільності та наступності у його роботі, організація поточної роботи, пов’язаної із здійсненням повноважень міністерства».

Посада держсекретаря замінила колишню посаду заступника міністра-керівника апарату. Причому, на відміну від початку нульових, кандидати на це місце мали проходити конкурси. Проте конкурсний відбір не врятував від політичних маніпуляцій: в умовах жорсткої конкуренції між членами тодішньої коаліції з БПП та «Народного фронту» міністри сприяли перемозі на конкурсах співробітників апаратів міністерств, з якими звикли працювати.

Не обходилося і без скандалів: наприклад, тодішні очільники Мінінфраструктури Володимир Омелян та Мінохорони здоров’я Уляна Супрун висловили категоричну незгоду з результатами конкурсів на посаду держсекретарів їхніх міністерств. Омелян заявляв, що в результаті не дуже прозорих конкурсів високі посади на п’ять років можуть посісти люди, які не мають нічого спільного з реформами і державними інтересами.

«У окремих тодішніх керівників було велике бажання контролювати міністерство за моєю спиною чужими руками, – згадує Омелян. – Тож в команду завели багатьох людей, які взагалі не мали стосунку до мене. Цей кейс був одним з перших дзвіночків, що в системі, яку ми створили, все не буде так гладко».

Супрун назвала обраних конкурсною комісією кандидатів не надто кваліфікованими або ставлениками «напівкримінальних бізнес-груп». І скандал, який вона підняла за підтримки громадських організацій, дав результат. Переможницю конкурсу Наталію Шолойко так і не призначили. Був оголошений новий конкурс, переможцем якого став Артем Янчук. Щоправда, коли після зміни влади у міністерство прийшла нова очільниця Зоряна Скалецька, вона швидко розправилася з кадровим спадком попередниці. Держсекретар скаржився на тиск команди нового міністра і в результаті його «пішли» (правда, й Скалецька згодом також не затрималася в уряді).

Тож, з одного боку, якщо міністр та держсекретар не переносять один одного, це може паралізувати роботу міністерства, з іншого – тотальна лояльність і загальний «одобрямс» всередині колективу також не кращим чином відбиваються на результатах роботи. І зараз має місце переважно другий сценарій.

«Спочатку посада держсекретаря, дійсно, створювалась, аби забезпечити її незалежність від зміни політичного керівництва, – каже член парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування зі «Слуги народу» Віталій Безгін. – Але враховуючи нестабільність державної служби, а тим більше в період повномасштабної війни жодного дня на практиці воно так і не працювало. Плинність кадрів на посаді держсекретаря шалена, і кожен міністр, як правило, призначає на неї свою людину. Теоретична модель просто не витримала випробування практикою».

Безгін стверджує, що приклади справжніх носіїв інституційної пам'яті треба шукати точно не серед держсекретарів. Як такий він наводить приклад «аксакала» В'ячеслава Негоди, який пропрацював на посаді заступника міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ (потім – розвитку громад та територій) в урядах Яценюка, Гройсмана, Гончарука та Шмигаля, а зараз перекинутий на нову ділянку – очолює Тернопільську ОВА.

Прибрали перешкоди

До нинішньої ситуації, коли держсекретарі змінюються, як тільки в кріслі облаштовується новий міністр, багато в чому призвели зміни до законодавства, що були внесені вже в 2019 році. Це відбулося майже одразу після тріумфу команди Володимира Зеленського, яка йшла на вибори з обіцянкою тотального перезавантаження влади. Якщо з розгоном парламенту та призначенням свого уряду проблем не виникло, то таку кількість держслужбовців одночасно звільнити не виходило, бо ті були захищені низкою процедур.

«Проблему» вирішили просто – голосами монобільшості: у вересні 2019-го набрали чинності зміни до деяких законів України щодо перезавантаження влади. Ними, зокрема, і була змінена процедура звільнення-призначення держсекретарів. Зі статті закону «Про державні органи виконавчої влади» зникла згадка про Комісію з питань вищого корпусу державної служби, за поданням якої Кабмін призначає держсекретаря. Водночас з’явився абзац про те, що звільняється він за поданням прем’єр-міністра або відповідного міністра. До того ж, завжди є в запасі класичний варіант звільнення «за власним бажанням», коли новий міністр прямо каже: ми навряд чи спрацюємося, тож краще розійтися без зайвих нервів.

А згодом під приводом «ковіду», а потім воєнного стану були скасовані конкурси на посади категорії «А», і обрання держсекретарів остаточно перейшло в підкилимний режим.

«Прикриваючись залишками цієї реформи і зберігаючи де-юре сам інститут держсекретарів, ми повернулися до пострадянської системи управління, – ставить свій діагноз ексміністр інфраструктури Володимир Омелян. – Тепер кожен міністр фактично має окремого керівника апарату, якого сам призначає за власним уподобанням. Від цього дуже багато інститутів дезорієнтовані: вони не розуміють, що роблять, у них відсутні стратегії, узгодження їхніх політик з іншими міністерствами».

Утім від такої «повзучої узурпації», на думку Омеляна, є й певний позитив: міністр, який формує команду з повністю лояльних людей, бере на себе всю відповідальність і не може після цього виправдовуватися поганою якістю бюрократичного апарату та підступами невідомих чиновників.

Колега Омеляна, ексміністр соціальної політики Андрій Рева більш емоційний. «Ті засади держслужби, які закладалися, щоб у нас був стабільний держапарат, зараз зламані, – обурюється він. – Розумний міністр мав би тримати розумних чиновників, які б за нього витягували роботу апарату, поки сам він ходить по телеефірах, натомість їх тасують, як колоду карт, за принципом особистої відданості».

Рева порівнює чиновника, який робить кар’єру в держапараті, поки міністри сидять на політичних електричних стільцях, із дворецьким Беррімором з відомого роману Конан-Дойля, який міг пережити кількох хазяїв маєтку Баскервілів. «Держсекретар за все відповідає в міністерстві і має займатися своєю роботою, а зараз його фігуру перетворили просто на завгоспа», – нарікає ексурядовець.

«Друзі міністрів не знають, що робити…»

Колишній держсекретар Міністерства культури та інформаційної політики Артем Біденко встиг попрацювати аж з трьома міністрами – і за минулої влади, і за нинішньої (з Юрієм Стецем, Володимиром Бородянським та Олександром Ткаченком). З Ткаченком – зовсім недовго, і сам написав заяву про звільнення.

У це крісло Біденко свого часу потрапив через конкурс – до того він займав посаду заступника міністра-керівника апарату, яких і замінили держсекретарі. «При цьому я став державним службовцем, який несе не політичну відповідальність, а адміністративну, кримінальну і так далі за свою діяльність, – згадує Біденко. – А на держсекретарі висить дуже великий пласт відповідальності – юридичний департамент, документообіг...»

До непорозумінь між міністрами та держсекретарями він ставиться, як до випробування менеджерських якостей міністра.

«Держсекретар може бути у віці, консервативний, і всі твої реформаторські ідеї буде валити, – розмірковує Біденко. – Але водночас він може бути чудовим чесним функціонером, не задіяним в корумпованих оборудках та політично не заангажованим. І задача міністра – з ним працювати. Це ж не тільки нашої країни стосується, така ситуація описана в класичній політичній белетристиці на кшталт книги «Так, пане прем'єр-міністр». Реформа державної служби робиться ж не для міністрів, а щоб система ефективно працювала, у міністерства був план роботи. А зараз в більшості міністерств, де змінюються керівні ланки, на пів року все зупиняється, тому що всі процеси доводиться проходити наново».

Біденко наполягає, що давно можна було б відновити конкурси на посади категорії «А», які зупинені нібито з питань безпеки. На його думку, це б змусило тих, хто йде працювати на держслужбу, зокрема, і за протекцією міністра, хоча б два тижні перед тим вивчати законодавство та сферу, в яку вони йдуть працювати, а не розбиратися в усьому на ходу.

Співавтор закону «Про державну службу» засновник Центру правових реформ Ігор Коліушко визнає, що реформа держуправління, у розробці якої він брав участь, у частині держсекретарів не запрацювала так, як хотілося.

«Більшість міністрів у нас при призначенні не проходять якогось навчання, їм ніхто нічого не розказує, і найбільш дієвий принцип – це повторювати те, що робили «попередники», – вказує на проблему Коліушко. – Всі вважають, що головне – щоб на цій посаді була своя довірена людина. І замість того, аби призначити своїх друзів та знайомих радниками, їх призначають держсекретарями. А ці друзі приходять і не знають, що робити та як робити».

Коліушко зауважує, що роль держсекретаря і обсяг його функціоналу в кожному міністерстві є різними. Деякі міністри взагалі вважають їх своїми помічниками та возять з собою у візити та відрядження, що є повним абсурдом.

У кожного держсекретаря – своя історія, і йдуть з посад вони у різний спосіб. Експерт розповідає, що є приклади, коли хтось сам з певних причин не хоче лишатися на держслужбі та користується моментом заміни міністра, щоб піти. У деяких випадках держсекретарі приходять до висновку, що з новим міністром їм неможливо працювати, інколи їх переводять на інші посади.

Ексміністр Володимир Омелян вказує на ще один делікатний нюанс: свого часу реформа держуправління була профінансована, зокрема, за рахунок європейських партнерів. І явно не всі її результати можуть їх тішити. «Фактично зараз треба буде якось публічно пояснити, що відбулося. Тобто або реформа була невдалою, і гроші викинуті дарма, або вона потребує якоїсь модернізації», – вважає ексурядовець.

Є й інша точка зору, причому від одного з апологетів реформи – депутатки від «Батьківщини» Альони Шкрум. Вона вважає, що в умовах, коли на країну щодня летять ракети та дрони, які вбивають людей та нищать інфраструктуру, перейматися чистотою процедур на держслужбі, м’яко кажучи, недоречно.

«Зараз, коли всі державні ресурси мають бути мобілізовані на перемогу і держслужба працює на виконання прямих доручень для війська, гратися в демократичні речі та проводити протягом кількох місяців ті ж конкурси просто небезпечно, – впевнена Шкрум. – У таких умовах важливішим є питання не перезавантаження, а ефективності. Треба обирати найкращих людей, їх залишати та підвищувати. Водночас треба звільняти всіх, хто показали себе неефективними, втекли чи займалися корупцією, затягували процедури в цей час, коли це є просто державним злочином. А до дискусії навколо держслужби повернемося після перемоги».

Павло Вуєць, «Главком»