Підводні камені Угоди про Асоціацію, або Як «нам своє робить»

Від сьогодні – з 1 вересня 2017 року – повноцінно набуває чинності Угода про Асоціацію між Україною і найбільшим інтеграційним об’єднанням не лише континенту, але і світу загалом – Європейським Союзом.

Так, це можна вважати завершенням окремого періоду двосторонніх взаємин, який тривав більше 10 років. У далекому березні 2007 року було вирішено, що на заміну Угоді про партнерство і співробітництво між Україною і ЄС має прийти нова базова угода. Через рік було вирішено, що це буде саме Угода про Асоціацію. Із виключно технократичного документа, яким займалися лише українські і єесівські бюрократи, дана Угода після Революції Гідності перетворилася на символ і головне втілення однозначного зовнішньополітичного вибору України на міжнародній арені. 

Історія та суть Угоди

1 вересня 2017 року почнеться якісно новий етап співпраці з Європейським Союзом, заявив сьогодні Петро Порошенко. Але по суті це буде продовження процесу, який розпочався невдовзі після синхронної ратифікації Угоди про асоціацію 16 вересня 2014 року Верховною Радою України і Парламентом ЄС. Уже наступного дня Кабінет Міністрів України опублікував розпорядження, яким затверджував План заходів з імплементації Угоди про асоціацію на 2014-2017 роки.

Окрім того, сама Угода частково набула чинності уже 1 листопада 2014 року, а положення щодо Зони вільної торгівлі між Україною і ЄС 1 січня 2016 року. Згаданий крок стосувався положень Угоди, які належать до виключної компетенції ЄС і таким чином дозволяли починати імплементацію, не чекаючи завершення процесу ратифікації Угоди 28 парламентами країн ЄС. Однак тепер Угода набуває повної чинності, що в тому числі означає початок імплементації Україною тих положень, що стосуються компетенції держав-членів ЄС.

Суть політичної частини Угоди про Асоціацію зводиться до дуже простої формули. Україна зобов’язується імплементувати у власне законодавство норми ЄС, які стосуються абсолютно всіх сфер суспільного життя. При цьому ЄС готовий надавати відповідну технічну і матеріальну допомогу. Від реалізації такого плану мали вигравати як один так і інший гравець. З одного боку, Україна отримала б якісно нову модель політичної і економічної організації, котра дозволила б гарантувати стабільне економічне зростання із паралельною інтеграцією до ринків ЄС. Зі свого боку, ЄС отримав би не лише надійного економічного партнера, але і стабільну державу на власному кордоні.

Тим самим, адаптація українського законодавства до норм ЄС є основою реалізації Угоди про Асоціацію, а сам процес було запущено іще задовго до остаточного вступу в дію Угоди.

Цей крок є логічним, оскільки мова йде про впровадження до 2025 року близько 350 директив і регламентів єесівського законодавства в закони і підзаконні акти України.

Уряд України опублікував три звіти щодо практичної роботи з імплементації, які стосуються періодів вересня 2014-січня 2015, 2015 і 2016 років. Однак лише в першому звіті можна чітко дізнатися про кількість планованих і виконаних заходів відповідно до Плану імплементації угоди. Доповіді за 2015 і 2016 роки, хоча є більш об’ємними і демонструють в абсолютних показниках набагато більше успіхів, однак при цьому не містять доволі простої, але показової статистики, а, саме, - скільки конкретно було заплановано кроків щодо імплементації відповідних положень по секторах протягом року, і скільки повністю й частково реалізовано.

Можливо, саме тому в травні 2017 року з’явилося повідомлення про урядову ініціативу щодо створення якісно нової системи щодо оцінювання стану імплементації Угоди про Асоціацію. Мова іде про «розробку та функціонування єдиної комплексної інформаційно-аналітичної системи, яка у відкритому доступі міститиме інформацію про завдання з виконання Угоди, стан їхнього виконання та оцінку результативності виконання Угоди». Тобто саме того, що зараз дуже не вистачає для розуміння динаміки імплементації.

Саме завершення повної імплементації Угоди про Асоціацію разом із реалізацією потенціалу Зони вільної торгівлі розглядається представниками ЄС як головна ціль двосторонніх відносин на найближчу перспективу. Тому виходячи з цих перспектив, Україні ще є, куди рухатися, адже у 2016 році із запланованих 126 директив ЄС було імплементовано до національного законодавства лише 36, при цьому повністю лише 23.

Окрім того, почали траплятися випадки, коли Україна не лише відстає у процесі імплементації відповідних норм, а й приймає закони, якы прямо суперечать зобов’язанням щодо Угоди про Асоціацію і Зону вільної торгівлі. Красномовним у цьому було ухвалення закону про продовження дії мит на металобрухт, який було врешті решт заветовано Президентом в липні 2017 року.

Тому не дивно, що основну увагу Представництво ЄС в Україні зосереджує саме на повній і вчасній реалізації зобов’язань відповідно до Угоди про Асоціацію. Саме це питання є пріоритетом №1, як  підтверджують переговори між послом ЄС Хьюгом Мінгареллі і Віце-прем’єром із питань європейської і євроатлантичної інтеграції Іванною Климпуш-Цинцадзе у квітні 2017 року.

Що далі? Перспектива вступу до ЄС?

Ситуація в відносинах Україна-ЄС упродовж весни-літа 2017 року нагадувала своєрідний медовий місяць. Протягом цього періоду було отримано черговий транш макрофінансової допомоги на суму в 600 млн євро, що дало змогу збільшити золотовалютні резерви України. Україна отримала безвізовий режим із ЄС, яким уже встигли скористатися більш 200 тисяч осіб. Нарешті було завершено епопею із ратифікацією Угоди про Асоціацію в Нідерландах. Окрім того було досягнуто згоди ЄС на збільшення квот на безмитне ввезення низки товарів із України у рамках ЗВТ.

Однак при цьому після запровадження безвізового режиму ЄС фактично втратив один із найдієвіших інструментів, який використовувався в процесі стимулювання України до імплементації норм єесівського законодавства. Якщо проаналізувати вже згаданий план 2014 року, затверджений урядом, значна частина заходів відбувалася у рамках Плану дій щодо лібералізації візового режиму. В нових умовах перед ЄС постає перед питання, яким чином знайти новий інструмент щодо заохочення України до подальшої імплементації Угоди про Асоціацію.

І в цьому контексті проявляється чи не найбільша різниця бачення між Україною і ЄС щодо перспектив і спрямованості відносин.

З одного боку, представники ЄС не тільки говорять про перспективу повноправного членства лише через 20-25 років, але і відмовилися підтверджувати прагнення України до цього у підсумковій заяві Саміту Україна-ЄС в липні 2017 року. Заміть цього вони говорять про «зближення», під яким і розуміють повну реалізацію Україною взятих на себе зобов’язань відповідно Угоди про Асоціацію і ЗВТ.

Зі свого боку, українське керівництво продовжує говорити саме про перспективу повноправного членства. Із тим, що саме переговори у рамках процесу приєднання відповідної країни до ЄС, є важливим інструментом котрий може сприяти подоланню вузьких інтересів еліт України, погоджуються і деякі європейські дослідники. Адже саме в процесі таких переговорів представники ЄС моніторять, наскільки успішно офіційний кандидат імплементував норми в 35 сферах суспільного життя і державного будівництва. А чітко закріплена перспектива членства таким чином дозволяє просувати потрібні зміни.

Такий процес неможливий без подачі відповідної заявки до Ради ЄС, і підтримки Парламенту ЄС і Європейської Ради рішення щодо надання офіційного статусу кандидата на вступ. При цьому, на думку представника аналітичного центру ECFR Густава Гресселя, ЄС має винайти окремий механізм щодо України, який би включав процес переговорів про приєднання, але не називався б таким чином, щоб не відлякувати європейців.

Водночас, ситуація із баченням самою Україною інгредієнтів успішної європейської інтеграції дуже нагадує офіційну позицію щодо перспектив співпраці із НАТО. Коли в червні 2017 року Верховна Рада України прийняла постанову щодо закріплення курсу на членство в НАТО, такий крок визначався як доцільний, оскільки сприятиме швидшому виходу на так звані критерії членства.

Подібна ситуація і з європейською інтеграцією, де наголос постійно робиться саме на перспективах повноправного членства в ЄС. Дана тема до того ж може стати частиною передвиборчої аргументації частини українських політиків у 2018-2019 роках. Але насправді від того, наскільки успішно Україна буде імплементувати положення Угоди про Асоціацію, буде залежати значно більше, ніж від того,  чи стане Україна повноправним членом ЄС, чи ні. Адже саме єесівські норми, які мають стати частиною національного законодавства, закладають нову модель державності і сприяє подоланню  кризи державотворення, котру переживає Україна, і котра ставить під загрозу саме її існування. З іншого боку, повноцінний вступ України в ЄС – це символічна  мрія багатьох поколінь європейсько-орієнтованих українців («Україна – це Європа»). І це штовхатиме українську владу рухатися саме в цьому напрямку. 

Микола Бєлєсков, аналітик Інституту світової політики, для «Главкома»