Рік «закону Ігоря Мазепи». Чи справдилися надії дерибанників лісів і узбереж?

Рівно рік тому парламент проголосував за скандальний «закон Ігоря Мазепи» (4292-IX), який лобіювали народні депутати з «групи Коломойського». Закон так назвали на честь одного з лобістів цієї ініціативи – бізнесмена Ігоря Мазепи, якого підозрювали у створенні злочинної організації та заволодіння землею Київської ГЕС. Закон передбачає обнулення претензій до дерибанників лісів та узбереж, якщо пройшло понад 10 років з моменту їхнього відчуження. А якщо такий строк ще не сплив, справу можуть розглядати лише тоді, якщо з бюджету на депозит суду надійдуть кошти – ринкова вартість спірного майна. Вони потрібні для того, щоб віддати набувачеві спірного майна, якщо суд вважатиме його добросовісним і задовольнить позов.

Президент Володимир Зеленський торік не зважив на петицію, яку підтримали Ада Роговцева, Тарас Тополя, Валерій Пекар, Олександра Матвійчук та інші знані українці, які вимагали ветувати закон. Після того, як він набрав чинності, Єврокомісія та Європарламент назвали таку ініціативу легалізацією краденого, а Єврокомісарка з питань довкілля Джессіка Росвалл наголосила, що ліси та болота в Європі можуть стати природною лінією оборони.

Першою жертвою нового закону, який після прийняття отримав номер 4292, став Протасів Яр. Суддя першої інстанції відмовилася розглядати справу Протасового Яру за відсутності депозиту. Прокуратурі знадобився майже рік, щоб довести у Верховному Суді, що справу мають розглядати, і для цього не треба вносити бюджетні гроші на депозит суду. Судді Верховного Суду сформували позитивну судову практику і наголосили, що добросовісність чи недобросовісність набувача суд оцінить під час розгляду справи, а не на момент подання позову. 

А зараз голова Верховної Ради Руслан Стефанчук пропонує переписати Цивільний кодекс і легалізувати все, що внесли в державні реєстри. 

Яку практику напрацював Верховний Суд?

Щойно президент підписав закон у квітні 2025 року, як Господарський суд міста Києва через відсутність депозиту залишив без руху позов прокуратури, яка захищає Протасів Яр від забудови. 

У відповіді на запит «Голки» Офіс Генпрокурора повідомив, що у бюджеті на 2026 рік жодних коштів для таких депозитів держава не передбачила: «Реалізація Закону потребує значних додаткових витрат із Державного бюджету України… під час дії воєнного стану.

Невнесення коштів на депозит є підставою для повернення позовної заяви. А вирішення питання добросовісного чи недобросовісного набуття майна здійснюється під час розгляду судом справи по суті. Тобто за відсутності бюджетного фінансування органи державної влади та місцевого самоврядування позбавляються судового захисту при витребуванні майна у недобросовісних набувачів».

Зрештою, прокуратура довела у Верховному Суді, що вартість земельних ділянок із бюджету міста Києва на рахунок суду вносити не слід. До колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, яка прийняла таке рішення, входили: голова цього суду – Лариса Рогач та судді Єгор Краснов, Григорій Мачульський. 

Саме Рогач під час розгляду профільним комітетом парламенту проєкту «закону Ігоря Мазепи» наголошувала народним депутатам, що законодавча ініціатива спрямована на захист недоброчесного набувача, і додала, що може статися так, що судді взагалі послуговуватимуться Конституцією, а не тим законом. Окрім того, суддя слушно наголосила, що оті нібито добросовісні набувачі державних і комунальних земель не можуть не розуміти, що це майно розташоване, наприклад, на березі чи в охоронній зоні, бо у багатьох випадках це очевидно.

Антон Дикань, адвокат, який виступає у справі Протасового Яру на боці громади, зауважує, що їхню справу тепер суди розглядатимуть без сплати депозитних коштів: «Справу повернули в першу інстанцію. Але все ще залишається невирішеним питання десятирічного строку оскарження. Чим закінчиться ця історія – наразі в суді першої інстанції нам невідомо, але будемо розбиратися. По суті, Протасів Яр прокладає шлях у формуванні нової судової практики. Наразі у нас є й інша справа, що стосується природоохоронного статусу території Протасового Яру. Нещодавно суд апеляційної інстанції відмовив нам в апеляційних скаргах і виключив 16 із 20 гектарів заказника. Офіс Генерального прокурора, до речі, нещодавно повідомив, що розглядає варіанти та можливості вступу в цю справу, чому ми були б дуже раді та вдячні за це».

Окрім Протасового Яру, є й інші справи, які потрапили під дію «закону Ігоря Мазепи», і в яких чинні власники ділянок вимагали вносити для розгляду справ депозити. Мова, зокрема, про земельні ділянки на Франківщині. Але там, на відміну від Протасового Яру, де судиться товариство з обмеженою відповідальністю, відповідачі – громадяни. І тому такі справи розглядають судді Верховного Суду у Касаційному цивільному суді. 

Саме ці судді – Дмитро Гудима, Ірина Дундар, Євгеній Краснощоков, Василь Крат і Павло Пархоменко – першими у Верховному Суді сформували позитивну практику щодо відсутності необхідності «заморожування» на рахунках судів бюджетних коштів як ринкової вартості майна, за повернення яких ведуть боротьбу держава та громади. Їхні рішення наприкінці 2025 року лягли в основу всієї наступної практики з цього питання. 

Верховний Суд зазначив, що саме судді мають оцінити, чи є набувач майна держави чи громади добросовісним. Це можливо виключно під час розгляду справи, а не у день подання позову. Відтак депозит для того, щоб почати розгляд такої справи, якщо позивач вважає набувача недобросовісним, не потрібен. 

Наразі прокуратура ще може захистити власність держави і громади. Зокрема, якщо доведе недобросовісність набувачів публічного майна. Але це відбулося не завдяки новому закону, а всупереч йому і вимагає значно більше ресурсів у прокурорів. Адже через маніпуляції депутатів із формулюваннями в законах запустився процес зміни судової практики. Різні суди по-різному застосовують «закон Ігоря Мазепи». Поки напрацюється стала судова практика з усіх питань цього закону, пройде багато часу. Є ризики забудови чи знищення в інший спосіб природних і культурних об'єктів. Також є ризик чергової заміни всіх правил гри у разі прийняття нового Цивільного кодексу. 

Це те, що треба для недобросовісних набувачів, які чекають, щоб сплив десятирічний строк з дня, коли вони отримали у власність те, що за жодних умов отримати не могли. 

Раніше Цивільний кодекс працював так: якщо йшлося про землі або інші об’єкти, які за Конституцією і законами не можуть бути у приватній власності (наприклад, узбережжя, археологічні пам’ятки, національні та регіональні ландшафтні парки), держава або громада могла вимагати їхнього повернення через суд, усуваючи собі перешкоди у користуванні та розпорядженні таким майном. Бо це – публічна власність, яка належить усім.

Але «закон Ігоря Мазепи» фактично змінив цю логіку. Тепер право держави чи громади повернути такі об’єкти вже не вважається беззаперечним. Його потрібно доводити в суді у межах, які окреслив цей закон.

Тобто тепер держава або громада має довести, що людина чи компанія, яка отримала, наприклад, землю біля води або частинку національного парку із віковими деревами, діяла недобросовісно. В іншому разі, якщо набувач добросовісний, і від нього суд витребує майно для держави чи громади, то останні у разі внесення депозиту на рахунок суду фактично викуповують це майно за ринковою вартістю.

Довести недобросовісність набувача у суді досить складно. Це оціночне і часто суб’єктивне питання. Через це з’являється ризик, що повернути такі землі чи інші об’єкти назад громаді або державі буде набагато важче.

Позивачі мають перед зверненням до суду зібрати інформацію про пов’язаність осіб, задіяних в оборудках із державним або комунальним майном, або для отримання доказів того, що навіть за візуальними ознаками набувач мав розуміти, що це майно він не має права отримати у приватну власність. Цьому певним чином мають допомогти відкриті джерела в інтернеті, карти та державні реєстри, але частину з них народні обранці, на жаль, від широкого загалу закрили.

Що кажуть народні депутати?

За «закон Ігоря Мазепи» проголосували майже всі фракції і групи, крім «Європейської солідарності», де всі народні депутати утрималися. Також утрималася частина депутатів групи «Довіра» і один-єдиний політик із «Голосу» – Володимир Цабаль. «За» голосували навіть ті представники «Голосу», які позиціонують себе як антикорупціонери. Наприклад, Олександра Устінова та Ярослав Железняк.

«Голка» написала представникам «Голосу» листи, але на момент виходу статті вони так і не відповіли.

Один з авторів законопроєкту – «Слуга народу» Ігор Фріс, який входить до неформальної групи Коломойського і якого пов’язують із забудовою Карпат. У відповіді на лист «Голки» народний депутат навів цитати з пояснювальної записки до законопроєкту і описав низку справ, які розглядав Європейський суд з прав людини. Вони, на думку політика, мають свідчити про доцільність внесення на рахунок суду депозиту у розмірі саме ринкової вартості майна, яке хоче повернути через суд держава або громада.

Але наведені депутатом Фрісом приклади непоказові з огляду на те, що судова практика Європейського Суду з прав людини не передбачає, що за повернення судом державного чи комунального майна має бути компенсація, а за повернення приватного – ні. 

Як і немає такого, що у всіх без винятку випадках повернення державної чи комунальної власності слід сплатити її ринкову вартість відповідачеві, навіть якщо той набув це майно безплатно. 

Крім того, є справи, які стосуються, до прикладу, саме узбереж. І от їх і слід розглядати. Одна з таких справ – «Депаль проти Франції». У ній француз, чий будинок на узбережжі знесли, намагався довести, що мати будинок на березі моря – це цілком нормально, і вимагав компенсації, але програв. Цю справу згадував у своїх рішеннях Верховний Суд, коли мова йшла про захист узбереж.

Суддя Верховного Суду Дмитро Гудима, який, як і Лариса Рогач, тривалий час був суддею Великої Палати Верховного Суду, у програмі «Києве мій» наголосив, що рішення Європейського Суду з прав людини не передбачають обов’язку сплачувати у всіх без винятку випадках тому, від кого суд витребовує державне чи комунальне майно, ринкову вартість. І зазначив, що такому набувачеві закон надає можливість повернути кошти, зокрема, від того, у кого він це майно придбав.

Суддя зауважив, що у пояснювальній записці до законопроєкту 12089 були два основні мотиви його прийняття. Перший – практика Європейського суду з прав людини. І ця ідеологія загалом правильна. Але те, що прописали законотворці, навряд чи має з практикою Євросуду багато спільного. 

А ще був другий мотив – переглянути сформовану практику Верховного Суду. І цей мотив з погляду суспільного поступу сумнівний. Розвиток законодавства мав би йти шляхом впровадження висновків Верховного Суду в законодавство, а не навпаки. Судова практика щодо об’єктів культурної спадщини, які не підлягають приватизації, земель історико-культурного призначення, природно-заповідного та водного фонду чітка та передбачувана.

Наприклад, у випадку з узбережжям його набувач може навіть візуально переконатися, що саме він отримує у власність, і що таке майно не може йому належати. Для повернення таких об’єктів позовна давність триває впродовж всього часу порушення прав держави чи громади.

Цілком слушно, що народні депутати мали б міркувати над тим, як розробити законодавчу рамку, щоб притягнути до відповідальності організаторів і виконавців земельних схем. Тим більше, що земельні відносини є однією з найбільш корумпованих сфер в Україні і ведуть до втрати державою та громадами земель. Про це йдеться у дослідженні НАЗК.

Голова Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду Лариса Рогач наголошує: «Недобросовісний набувач бачив, що це – озеро, річка, набережна, але проігнорував ці обставини. Думає: «Нічого, через 10-20 років воно залишиться у мене, бо мені вдалося, і такий я молодець». Втім, ми говоримо зазвичай про «кінцевого набувача», якого «наздоганяє» прокурор. Але поки майно з’явилося в набувача, то були ж рішення органів місцевого самоврядування чи органів державної влади. А їхні посадовці часто залишаються поза полем зору. Можливо, була якась домовленість між ними і цим набувачем».

Виходить, що поки держава не врегулює це питання, земельні схеми зупинятиме, коли зможе, система правосуддя. А для того, щоб ефективно притягати до відповідальності за корупційні дії з розбазарювання майна, слід змінювати не Цивільний, а… Кримінальний і Кримінальний процесуальний кодекси. Втім, народні депутати взялися знову за те, щоб змінити саме Цивільний кодекс. І флагманом у цьому процесі є голова Верховної Ради Руслан Стефанчук і його колеги з Інституту правотворчості та науково-правових експертиз.

Чим загрожують нові зміни до Цивільного кодексу?

За рік недоброчесний бізнес зрозумів, що план не зовсім вдався, і суди будуть захищати інтереси держави чи громади від недобросовісних набувачів без використання «закону Ігоря Мазепи». Однак якщо не буде доказів недобросовісності набувачів, то суди відмовлятимуть у позовах.

І такі набувачі будуть тріумфувати, назавжди залишаючи за собою загороджені береги морів, річок, землі в національних і регіональних ландшафтних парках, пам’ятки археології тощо. А громадяни будуть спостерігати за цим тріумфом «священного» права приватної власності на майно, яке за жодних умов не могло ніколи стати приватним. 

Наприкінці минулого року голова Верховної Ради Руслан Стефанчук ініціював не просто зміни до Цивільного кодексу. Він має наполеонівські плани – вирішив переписати весь Цивільний кодекс. Відповідно, ті норми, які заважають недоброчесним чиновникам і дерибанникам реалізовувати земельні схеми, можуть бути замінені новими, які більш сприятливі для такого «бізнесу».

Одна із пропозицій депутатів – визнати все, що опинилося в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, законно набутим. Ось слайд презентації, який оприлюднив Стефанчук, і зазначив: «Оновлюємо правила, за якими живе країна».

Логіка тут у законотворців проста: якщо майно внесли в реєстр, то держава цьому дозволила статися. Тобто доброчесними будуть навіть ті, хто вніс інформацію в реєстр за допомогою вже роками перевіреної схеми – чорних нотаріусів і реєстраторів. Треба додати, що навіть доброчесні нотаріуси та реєстратори у багатьох випадках не бачать охоронних зон земель, прибережних захисних смуг, земель лісового фонду тощо, коли їх немає, зокрема, на публічній кадастровій карті. 

Якби кадастр і державні реєстри були наповнені, то порушень стало б значно менше, і держава та громади не втрачали б своє майно. А через таку діяльність і бездіяльність законодавчої та виконавчої гілок влади, а також місцевих рад система правосуддя залишається єдиним інструментом, який може блокувати оборудки з публічним майном і відновлювати справедливість.

У НАЗК розповідають, що торік провели дослідження щодо проблем в лісовій галузі, яке виявило, що дійсно в кадастрі відсутня необхідна інформація про всі землі, зокрема про землі лісогосподарського призначення, і це – корупційний ризик. 

Керівник управління з антикорупційної політики у сфері відновлення Олена Кривошей зазначає: «Ми надали рекомендації, зокрема в уряд, щоб відновили роботу державного земельного кадастру. Відновлення кадастрових даних – це кінець епохи «тіньової землі» – коли кожна ділянка облікована, а призначення чітко зафіксоване. Тоді простір для маніпуляцій зникає, поступаючись місцем прозорому управлінню та екологічній безпеці».

Якщо запропоновані зміни внесуть до Цивільного кодексу і пам'ятку археології з курганами чи ботанічний сад зареєструють як землі забудови, то може так статися, що норми Конституції України та спеціальних законів, які встановлюють режими охорони цих об'єктів, навіть норми Кримінального кодексу, якими передбачено кримінальну відповідальність за знищення таких об'єктів, враховувати не будуть, бо всі набувачі стануть добросовісними, адже у них буде домінуюче «реєстраційне право».

І якщо «закон Ігоря Мазепи» дає можливість для того, щоб держава чи громади відстоювали їхнє майно хоча б у відносинах із недобросовісними набувачами, то новий Цивільний кодекс може «обнулити» абсолютно всі претензії до всіх. Тоді право недоброчесних набувачів легалізувати крадене переважить право народу володіти своїм. 

А що ж Конституційний Суд?

А Конституційний Суд уже розпочав розгляд подання Пленуму Верховного Суду, який вважає, що «закон Ігоря Мазепи» суперечить Конституції. Втім судді Верховного Суду поставили перед Конституційним Судом лише питання про неможливість зворотної дії вказаного закону, тобто його застосування до старих справ, які вже розглядають суди. І представляти у Конституційному Суді Верховний Суд взявся не голова Верховного Суду, не верховні судді, як це було раніше, а аж цілий тимчасовий виконувач обов’язків керівника апарату Верховного Суду.

Але Верховний Суд у своєму поданні не згадав про важливий аспект: Конституція передбачає, що вся власність має мати однаковий захист, тоді як народні депутати, які підтримали «закон Ігоря Мазепи», вирішили, що набуття державного чи комунального майна у приватну власність має бути захищене краще, ніж набуття людьми та підприємствами приватного майна. Ніяких депозитів для компенсації ринкової вартості майна не буде, якщо у громадян хтось поцупить приватну квартиру чи земельну ділянку. Такі «компенсації» передбачені лише для тих, хто нажив державне чи комунальне майно, яке не міг набути. 

Варто зауважити, що ті народні депутати, які не підтримали законопроєкт 12089, мають право і громадянський обов’язок, який випливає з їхньої присяги, звернутися до Конституційного Суду зі своїм поданням. Для цього треба лише 45 підписів і свідомий вибір.

А тим часом забудовники працюють системно не лише як лобісти потрібних для свого сектору законів. Торік їм вдалося виграти у Конституційному Суді.

Олександра Куцан, захисниця Біличанського лісу, який у 2022 році став лінією оборони міста Києва, розповідає, чому її обурює таке бачення суддів Конституційного суду:

«За незаконним привласненням лісів чи заплави річки Ірпінь стоїть місцева влада. Управління держкомзему Ірпеня оформлювало акти права власності на ділянки лісу. У Приірпінні під час низки дерибанів задіювали «чорних» нотаріусів. І от тепер Конституційний Суд змушує нас всіх думати, що мер і депутати, які запустили схему, підуть самі проти себе в суд? Після того, як знищили прокурорський нагляд і прокурори вже не приходять на сесії заявляти протести на незаконні рішення, держава не ввела префектів, які були б тут ефективними». 

Відтак, Конституційний Суд забув, що за наявної ситуації, коли органи влади замість боротися зі схемами стають їхньою складовою, немає інших посадовців, ніж прокурори, які можуть судитися за повернення майна. Конституційний Суд погодився, що прокурор має право захищати інтереси держави у виключних випадках, однак ці випадки мають бути чітко прописані в законі. 

Судді Конституційного Суду постановили, що до 2027 року народні депутати мають внести зміни до Закону «Про прокуратуру».