«Кошки-мышки» с Венецианской комиссией. Каких вердиктов ждать Украине

В ближайшие дни ожидаются важные новости от Венецианской комиссии. Она должна обнародовать свое заключение о реформе Конституционного суда Украины. Эта реформа является одним из последних формальных критериев, которые Украина обязалась выполнить после получения кандидатства на членство в Евросоюзе. Накануне вынесения решения представители Венециалки приезжали в Киев, где встречались, в частности, с президентом Владимиром Зеленским. Они интересовались, как продвигаются дела по ключевому моменту реформы – принципу формирования конкурсной комиссии, который будет избирать кандидатуры на должности судей. Зеленский заверил, что все будет хорошо, и это была последняя сверка часов до объявления вердикта Венецианской.

В Конституционный суд, время от времени издающий просто потрясающие решения, уже давно накопился ряд претензий. Обвинения в его адрес (вплоть до радикальных – требований его полной ликвидации) раздаются как раз из-за того, что его судьи слишком чувствительны к пожеланиям политических патронов, которым обязаны назначения на хлебные должности (средняя зарплата судей КСУ – около $10 тыс. в месяц). Планируется, что после принятия соответствующих изменений в законодательство субъекты, назначаемые по своим квотам судей Конституционного суда (президент, Верховная Рада, съезд судей), не изменятся. Но им на помощь придет совещательная группа экспертов, которая будет устраивать тщательный отбор кандидатов для дальнейшего назначения. Вокруг того, кто будет иметь решающее слово в этой группе, продолжаются основные баталии.

Верховная Рада подготовила законопроект по усовершенствованию порядка отбора кандидатур на должность судьи Конституционного суда на конкурсной основе и теперь ждет отмашки европейских эмиссаров для дальнейшей работы над ним. Помимо решения Венецианки по этому проекту, ожидается также ее вердикт по поводу еще двух уже принятых парламентом законов, связанных с нашей евроинтеграцией.

Это закон «О национальных меньшинствах (сообществе) Украины», который вступает в силу с 1 июля, и печально известный «антиолигархический» закон «О предотвращении угроз национальной безопасности, связанных с чрезмерным влиянием лиц, имеющих значительный экономический и политический вес в общественной жизни (олигархов)». Но обнародование выводов по ним, скорее всего, появится не раньше июня, когда состоится очередная сессия Венецианской комиссии. Скорее всего, в целом положительное заключение ожидает закон о нацменьшинствах, хотя венгры, для которых это принципиальная тема, в любом случае найдут причины для недовольства. Но с ними придется разбираться на следующих этапах.

Относительно олигархического закона вердикт Венецианской комиссии может даже не появиться вообще, о чем поговорим ниже. Однако самый неотложный вопрос повестки дня – Конституционный суд и его «ремонт».

Шестерка или семерка?

Украинские власти уже не впервые пытаются угодить европейским партнерам, которым так мозолит этот специфический орган судебной власти. Собственно, очень раздражал он и Зеленского – стоит вспомнить громкую войну между Банковой и экс-председателем Конституционного суда Александром Тупицким, когда суд в октябре 2020 года вынес скандальное решение о неконституционности открытых электронных деклараций и некоторых полномочий Национального антикоррупционного бюро. И этим чуть не похоронил наши европерспективы.

Тупицкого уже нет не только в суде, но и стране. Но, собственно, после того прецедента украинская власть сама обратилась в Венециальную комиссию, чтобы дала ответ, что делать с этим атавизмом прошлого. Комиссия оперативно, еще в 2020-м, отметила, что суд нуждается в основательных изменениях – в частности, в части процедуры назначения судей. Чтобы минимизировать риск появления новых тупицких, Венецийка предложила сформировать оценочную комиссию, которая включала бы международных экспертов по защите прав человека, а также представителей гражданского общества. По замыслу, поэтому сито должны были проходить кандидаты на должности судей, которые демонстрировали бы «конкурсному жюри» свои моральные качества и уровень компетентности.

Но когда ситуация в суде более-менее унялась, Офис президента охладел к рекомендациям европейцев. Несмотря на то, что сейчас уже май 2023 года, механизм этот до сих пор не только не заработал, а даже не был утвержден. Конечно, всегда можно сослаться на форс-мажорные обстоятельства в виде войны, но очевидно одна из причин – нежелание власти пустить суд в совершенно уж свободное плавание, формально выполнив одновременно требования европейцев относительно его независимости. При этом нынешние хозяева Банковой полностью подражают традициям своих предшественников.

Однако реформа Конституционного суда является одним из евроинтеграционных «маячков», и демонстрировать активную деятельность на этом треке все же пришлось. Предыдущая попытка «закрыть» эту тему состоялась в декабре прошлого года: тогда парламент принял законопроект № 7662, который учел пожелания Венецианской комиссии частично. А также творчески их переработал. Нардепы в принятом ими проекте предусмотрели создание совещательной группы экспертов по отбору судей Конституционного суда – правда, места для представителей общественности в ней не нашлось.

Однако оно нашлось для трех представителей от президента, Верховной Рады и съезда судей, которые составили бы половину группы, а другая половина – это международные эксперты. В то же время, Верховная Рада проигнорировала замечания Венецианки и группы послов стран G7, предоставленные между первым и вторым чтением. Они предусматривали расширение состава совещательной группы с шести до семи членов, добавив еще одного международника, или – как вариант – решающее участие международников в принятии решений даже при численном паритете. А в проголосованной депутатами версии представители от президента, парламента и съезда судей в группе хотя и не могут принять решение втроем, но могут заблокировать продвижение любого кандидата.

«В диспозиции, которую продвигает власть (три на три), совещательная группа экспертов может только отсеивать совсем недобропорядочных кандидатов, но при этом тройка более политически зависимых членов комиссии сможет отсеивать и лучших», – усматривает опасность первый заместитель председателя парламентского антикоррупционного комитета Ярослав Юрчишин.

После принятия законопроекта в таком виде Венецианская комиссия опубликовала обновленный вывод, в котором отметила необходимость включения в совещательный орган седьмого эксперта, а также обязательность выполнения решений группы. Чтобы эта позиция звучала более убедительно, Венециумка отказалась делегировать в группу своих представителей.

Для выхода из патовой ситуации в апреле этого года депутаты зарегистрировали еще один законопроект по реформе Конституционного суда – №9225, который и ждет сейчас нового заключения комиссии. Он содержит некоторые улучшения (увеличение срока подачи документов для кандидатов в судьи до 30 дней, предоставление дополнительного срока для подачи документов), но главная норма с шестью членами совещательной группы не изменилась. Более того, если в предыдущем проекте для принятия решения относительно кандидата было достаточно четырех голосов из шести членов, то теперь – не менее пяти (то есть минимум два голоса «политических» назначенцев от власти).

«Власть пошла на переговоры и максимально учла предложения Венециалки, – считает присутствовавшая во время встреч с комиссией эксперт Центра политико-правовых реформ Юлия Кириченко. – Этот проект не плохой, там есть много изменений для улучшения отбора судей Конституционного суда. Не выполнена рекомендация по седьмому члену совещательной группы экспертов, но достичь цели можно и с вариантом с шестью членами, отдав предпочтение голосу международных экспертов. Фактически к проекту нужно сделать две правки: компетентность кандидатов подтверждать все-таки не пятью голосами «за», а четырьмя, потому что это слишком, и уменьшить срок формирования совещательной группы экспертов, потому что в нынешней редакции он составляет 180 дней».

Но не все представители общественной среды видят в законопроекте №9225 такую «победу». Председатель правления фонда Dejure Михаил Жернаков критикует Венецийскую комиссию за слишком снисходительное отношение к украинским чиновникам. Эксперт считает, что последние просто играют с европейцами.

«Они однажды уже так сыграли с предыдущим проектом №7662 и хотят это повторить: давайте предложим еще хуже – и где-нибудь на серединке сойдемся, – считает Жернаков. – Венециумка даже в прошлом году на это почти согласилась, сделав «скидку» на войну, но потом уже после принятия закона на своем пленарном заседании скорректировала позицию. Последнее мнение комиссии по этому вопросу, которое есть сегодня: в совещательной группе должно быть семь членов. Но, насколько нам известно, комиссия может согласиться на шесть членов с преобладающим голосом международников, что хуже, чем варианты с семью членами. Хотя этот седьмой член мог бы быть украинцем, делегированным международниками, что убрало бы все обвинения в нарушении суверенитета».

Следует заметить: даже если заключение Венецианской комиссии по второму дублю реформы Конституционного суда будет обнародовано в мае, окончательно утвержден он будет 10-11 июня на очередной сессии Венецианской комиссии.

Реванш олигархов?

Еще один контроверсионный документ, который пришлось оценивать Венецианской комиссии, – закон о деолигархизации. В свое время эта флагманская инициатива Офиса президента наделала много шума. И даже привела к определенным последствиям: Ринат Ахметов, опасаясь попадания в реестр олигархов, просто закрыл свои медиаактивы, Петр Порошенко «продал» свои телеканалы журналистам, а его соратники устроили целую кампанию, что этот закон – часть политического преследования их лидера… Но по сути, так громко представленный закон оказался полным пшиком и его дальнейшая судьба – в тумане.

Причем, украинская сторона объясняет это не собственными просчетами и популизмом, а обстоятельствами и неторопливостью европейских партнеров. Так, глава Офиса президента Андрей Ермак прямым текстом говорит, что в настоящее время создание реестра олигархов, которым должен заниматься Совбез, не в приоритетах, а министр юстиции Денис Малюська уверяет, что запуск реестра и имплементация закона тормозятся из-за отсутствия вывода Венецианской комиссии. При этом есть информация, что готовый вывод Венециалки не обнародуется как раз по просьбе украинской стороны!

В предыдущем проекте решения по «антиолигархическому» закону, попавшему в СМИ, комиссия подчеркивает, что Украина стала первой страной в мире, которая приняла спецзаконодательство для олигархов, но указывает, что агрессия России против Украины сама по себе уменьшила их влияние. Комиссия стала в защиту олигархов, заметив, что слишком драконовские средства, выписанные в законе, разрушают демократические принципы, а СНБО, где председательствует президент, может манипулировать расплывчато выписанным термином «олигарх» ради политического влияния на тех или иных лиц. И самое интересное – Венециалка не видит ничего плохого в том, чтобы олигархи тем или иным образом участвовали в политике. И это не единственные претензии к закону, исправление которых полностью выхолостит из него всю суть. Поэтому закон об олигархах превратился в чемодан без ручки, с которым не понимают, что делать, ни украинские власти, ни западные партнеры.

«Обсуждалась примерно такая формулировка, что в силу объективных обстоятельств комиссия будет рекомендовать вообще отказаться от закона о деолигархизации и пойти путем изменений в отраслевые законы (о Национальной комиссии по радио и телевидению, Антимонопольном комитете и т.д.), – говорит Ярослав Юрчишин. – Очень вероятно, что Венециалка будет рекомендовать вообще снять этот вопрос с повестки дня как утративший актуальность – в условиях войны олигархи и так потеряли свое влияние. Комиссия может просто не дать выводов, а Еврокомиссия расценит этот показатель как достигнутый, потому что если нет выводов – нечего исправлять».

Нардеп отмечает, что «антиолигархический» закон, с точки зрения Венециалки, очень сомнительный в соблюдении прав человека. Так что вряд ли комиссия будет пытаться усовершенствовать такой токсичный документ косметическими улучшениями.

А между тем пошли слухи, что Ринат Ахметов в ожидании положительных для себя и своих коллег-толстосумов новостей уже понемногу готовится к реанимации своей медиаимперии.

Павел Вуец, «Главком»