Довічний контроль статків? Депутатів об'єднала біда

Коли ви чуєте новину про те, що чергового депутата або чиновника спіймали на хабарі, керуванні напідпитку, дебоші в ресторані чи ще на якійсь неналежній поведінці, будьте поблажливими. Життя державного діяча непросте й мінливе. Окрім того, що він перебуває під особливою увагою з усіх боків під час своєї каденції, йому не вберегтися від посиленого нагляду відповідних органів і після того, як робота на державу завершиться.

І справа не тільки в деклараціях, які щорічно мають здавати державні службовці та засвічувати в них те, чого не хотілося б. Насправді у будь-якого народного депутата може знайтися кілька історій про те, як з боями йому відкривали рахунок у банку, а про доступне кожному дистанційне відкриття банківських карток обранець взагалі може тільки мріяти. Оформити більш-менш коштовну покупку або навіть поповнити власний відкритий ще до набуття нового статусу рахунок – знову проблема. Щоразу треба довго доводити, звідки в тебе взялося стільки коштів. Іноді народні обранці та інші державні діячі стикаються з проблемами при спробах обміняти валюту за кордоном. І попросити зробити це дружину або доньку чи сина не вийде – вони теж перебувають під фінансовим ковпаком. На таке «сімейне прокляття» деякі депутати, наприклад, відверто скаржилися «Главкому»: їхнім дітям іноді блокували банківські картки навіть через копійчані операції.

Суворі процедури зумовлені тим, що високопоставлені державні діячі належать до так званих РЕР (від англ. Politically Exposed Person) – політично значущих осіб. Їхня життєдіяльність під час роботи на державу та після неї регулюється законодавством про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення. Щодо будь-якої особи із цієї категорії – від президента до рядового депутата – фактично не діє презумпція невинуватості. Вона апріорі підозрюється у високому впливі та його збереженні навіть після того, як позбавилася колишньої посади. Як тільки установа первинного фінансового моніторингу встановлює, що має справу з РЕР, вона має ставитись до неї не так, як до звичайного клієнта. І це ставлення дещо відрізняється від того, до якого звикли клієнти з префксом VIP з їхнім luxury-сервісом. Це якраз той випадок, коли «високі особи» з радістю помінялися б місцями з «простими смертними».

Окрім звичних заходів щодо встановлення благонадійності, має бути одержаний дозвіл  керівника банку для встановлення або продовження ділових відносин із РЕР, треба вживати заходи з метою встановлення джерел його статків та здійснювати постійний поглиблений моніторинг ділових відносин такого клієнта і звітувати перед Держфінмоніторингом щодо фінансових операцій РЕР та членів його родини на суму, що дорівнює чи перевищує порогову (близько 400 тис. грн). Деякі банки від гріха подалі просто не хочуть зв’язуватися із таким головним болем і всіляко намагаються потенційно проблемних «політично значущих осіб» заздалегідь позбутися.

РЕР, звісно, така увага до себе не тішить, і вони намагаються поламати ці драконівські, на їхню думку, правила гри. Благо, до політично значущих осіб зачислена й величезна когорта народних депутатів, які кровно зацікавлені в спрощенні собі життя і мають для цього всі важелі. Наразі парламенту вдалося обмежити статус РЕР трьома роками після відходу особи від справ, але ця самодіяльність натикнулася на різкий спротив наших міжнародних партнерів.

Минулого тижня Міжнародний валютний фонд схвалив перший перегляд програми розширеного фінансування, що дало змогу виділити Україні транш на суму близько $890 млн. Це – свідчення того, що Київ виконав попередні умови, але далі – нові зобов’язання та терміни їхнього виконання. Перегляд чинних в Україні правил з РЕР, які депутати тишком-нишком встигли підправити під себе, входить до низки вимог Фонду. У Верховній Раді зареєстрований кабмінівський законопроєкт, який уже ухвалений комітетом з фінансів, податкової та митної політики й у будь-який момент може бути винесений до зали. От тільки чи є в нього шасни отримати голоси тих, кого він безпосередньо стосується?

Виправлення помилок

Згадаємо історію цього чутливого питання. Під час підписання Угоди про асоціацію з Євросоюзом Україна взяла на себе зобов’язання імплементувати рекомендації FATF (Financial Action Task Force) – Міжнародної групи з протидії відмиванню грошей. Саме рекомендаціями цієї організації фінансові установи різних країн керуються при роботі з потенційно ризикованими клієнтами. Ніби із самою необхідністю моніторингу способу життя політиків українські парламентарі не сперечаються, але «диявол у деталях», через які й триває суперечка із партнерами.

У жовтні 2014 року ще парламентом минулої каденції було прийнято законопроєкт №1702 «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення». У ньому містився той самий нюанс, який спричинив критику Комітету експертів Ради Європи з оцінки заходів протидії легалізації злочинних доходів і заходів із фінансуванням тероризму (MONEYVAL).  Цей орган є головним європейським арбітром з цих питань і проводить оцінки держав щодо відповідних міжнародних стандартів в правовій, фінансовій та правоохоронній сферах. Комітету не сподобалося обмеження терміну «публічний діяч» трьома роками після звільнення особи з посади, після спливання яких вона вже таким не вважалася. Відповідно норми FATF на неї вже не діяли і банки та інші фінансові установи мали поводитися з колишнім політиком, як зі звичайним «цивільним».

Для виправлення цієї деталі в попереднього парламенту не було чи то можливості, чи то бажання. Тож вимогу MONEYVAL щодо скасування трирічного обмеження виконала вже монобільшість, прийнявши в грудні 2019 року закон №361, який прийшов на зміну попередньому і звідки часові обмеження щодо статусу публічного діяча були вилучені. Також ним було встановлено перелік факторів, які суб’єкти первинного фінансового моніторингу мають брати до уваги при оцінці постійних ризиків, пов’язаних із РЕР, – рівень впливу, обсяг повноважень, зв’язок між минулими та чинними повноваженнями.

Коли ейфорія перших місяців роботи нового скликання минула, нардепи, схоже, зрозуміли, що накоїли, і почали шукати засоби дати задню. У жовтні 2020 року нардеп від «Батьківщини» Сергій Власенко подав законопроєкт про внесення змін до закону. Проєкт був дуже простий: визначення «національних публічних діячів» як фізичних осіб, які виконують або виконували в Україні визначні публічні функції, пропонувалося замінити на осіб, які виконують та виконували такі функції останній календарний рік. Тобто повернути часове обмеження для РЕР.

Пояснювальна записка до проєкту була куди більш розлогою. Так, його автор запевняв, що заходи, які довічно застосуються до РЕР, є надмірним втручанням у приватне життя людини, яка вже тривалий час не перебуває на посаді та не здійснює будь-яких публічних функцій. Також нардеп, посилаючись на відповідні директиви ЄС, вказав, що такого пожиттєвого контролю немає навіть в країнах Євросоюзу.

Що цікаво, монобільшість не викинула законопроєкт Власенка на смітник, як робить це багатьма опозиційними ініціативами. Бюджетний комітет рекомендував прийняти його за основу, а Міністерство фінансів направило до Ради Європи, аби тамтешні експерти надали висновки. Вони були невтішними, і в результаті цей законопроєкт зняли з розгляду. Але це вже не мало значення, бо самі «слуги» виправили власні «помилки», прийнявши в листопаді 2022 року закон № 2736 «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту фінансової системи України від дій держави, що здійснює збройну агресію проти України, та адаптації законодавства України до окремих стандартів Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF) і вимог Директиви ЄС 2018/843». У невеликий документ, що мав насамперед мінімізувати вплив держави-агресора на українську економіку, вкралася поправка депутата від колишньої ОПЗЖ Григорія Мамки, яка була забракована комітетом, проте пройшла в залі. Її суть – повернення до часів, коли статус «політично значущої особи» обмежувався трьома роками. Саме ця норма діє зараз і провокує роздратування євросоюзівських структур та МВФ.

В аналітичному звіті Єврокомісії від 1 лютого цього року зазначається, що зміни до законодавства щодо РЕР, ухвалені у 2022 році, підлягатимуть оцінюванню в річному звіті щодо розширення Євросоюзу за 2023 рік. У нашому уряді розуміють небезпеку такої реакції і підготували новий законопроєкт №9269, яким трирічна норма автоматичного припинення статусу публічного діяча знову скасовується.

Натомість пропонується визначити, що коли з часу припинення виконання політично значущою особою визначних публічних функцій пройшло більше, ніж 12 місяців, і суб’єкт первинного фінансового моніторингу під час проведення перевірки переконається в тому, що така особа більше не несе ризику, притаманного РЕР, заходи щодо такої особи, членів сім’ї та осіб, пов’язаних із нею, можна не застосовувати. Тобто пропонується так званий ризик-орієнтований підхід, коли банк (нотаріус, аудитор, ріелтор) сам визначає ступінь ризику при роботі з тим чи іншим клієнтом залежно від його історії, репутації та інших чинників.

З одного боку, здається, що рік посиленого контролю – навіть краще для РЕР, ніж чинні три роки, але при цьому цей статус фактично стає пожиттєвим. І його мають враховувати ті установи первинного фінансового моніторингу, що матимуть справу з цією особою, навіть після того, як 12 місяців сплинуть. А нерозуміння того, як виглядатиме ця ризик-орієнтована спецпроцедура, вже лякає тих, хто під неї потраплятиме.

Через це, як розповідають співрозмовники «Главкома» в парламентських колах, голосів у залі на відмову від нині чинних правил для РЕР немає. І навіть те, що їхнє скасування є одним з ключових маяків для МВФ, нардепів не надто мотивує. Тим більше, що для значної частини з них нинішнє «РЕРство» вочевидь стане останнім і спокуса повністю очиститися від нього за три роки дуже велика.

 «Діти не винні»

Автор скандальних «трирічних» правок Григорій Мамка вважає, що нинішня система контролю над РЕР має досить умовний стосунок до фінмоніторнгу: «Моніторинг – це коли я відкриваю рахунки та маю ті ж самі послуги, що звичайний громадянин, просто до моїх транзакцій інше ставлення з боку фінансового моніторингу. Проте це зовсім не заборона чи обмеження моїх прав. А зараз ця історія перетворилася в те, що тобі просто не відкривають рахунок, бо ти – РЕР, і треба принести тисячу документів. Державний Приватбанк щороку вимагає в мене купу різних паперів, зокрема, які підтверджують декларацію.

Я вважаю, що поки ти на посаді і є публічною особою, усі наші численні правоохоронні органи мають повноваження і механізми щодо протидії корупції. І трьох років після закінчення повноважень достатньо, аби все допрацювати. Але й після цих трьох років будь-який правоохоронний орган може реагувати і ставити питання щодо незаконного збагачення, легалізації коштів, здобутих злочинним шляхом, і так далі. Критику, яка викликала моя правка, ніхто не міг пояснити й аргументувати. Хоча у Штатах, наприклад, місцевий РЕР взагалі не має такого значення, на особливий облік ставлять тільки закордонних публічних осіб».

До нового законопроєкту, який напрацьований з урахуванням вимог МВФ, у нардепа свої претензії: «Якщо банк за ризик-орієнтованим підходом відмовить мені як РЕР в транзакції, то чи він видасть мені законно оформлений папір із причиною відмови, з яким я зможу піти до суду? Якщо ж особливу увагу до РЕР обмежити трьома роками, як зараз, то вони згодом просто стануть такими само громадянами України – і відмову у відкритті їм рахунків треба буде обґрунтувати юридично».

Проте перший заступник голови комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Ярослав Железняк вважає, що замороження нинішнього статусу-кво з обнуленням статусу РЕР за три роки для його колег мало що дасть.

«Є міжнародний фінансовий моніторинг, який працює незалежно від нашого, – нагадує Железняк. – Тому погана новина для всіх колег – їх як перевіряли за кордоном, так і перевірятимуть. Краще їм не буде – тільки гірше. І коли вони йшли в депутати та на інші посади на держслужбі, то мали це враховувати.

Зараз триває дискусія навколо того, аби прибрати обмеження за роками, коли людина перестає бути РЕР, і зробити ризик-орієнтований підхід. Умовно кажучи, аби норми жорсткого фінмоніторингу не застосовувалися до 12-річної дівчини. Це логічно, бо якщо ви сьогодні були депутатом, а завтра припинили ним бути й у вас усе нормально з доходами, то яка для вас різниця, скільки років мине? Банки мають звертати увагу лише на ризики. Але багато колег проти такого підходу».

Железняк наводить власний приклад того, як банки аж надто прискіпливо ставляться до потенційно «ризикових клієнтів»: «Я собі машину купував два роки тому – через банк, у якому лежать усі мої гроші, декларації, контракти і так далі. Сума, яку треба було заплатити, – до $40 тис. Так я десять днів проходив фінмоніторинг, щоб просто взяти долари й перевести їх у гривні для купівлі. Тобто якщо ти РЕР – то маєш довести, що ці гроші не вкрав. Це довго, неприємно, але такий у цього банку фінмоніторинг. Є банки, у яких правила м’якіші. А деякі просто відмовляють РЕР в обслуговуванні з формальних причин, щоб не підпадати під ризик».

Голова фінанасового парламентського комітету Данило Гетманцев погоджується з тим, що головна проблема законодавства про РЕР полягає в достатньо високій відповідальності за невиконання вимог фінансового моніторингу – штрафи для банків можуть сягати 5 млн євро. Відповідно банки, аби не брати на себе зайві клопоти, почали автоматично зараховувати всіх РЕР, що «накопичилися» за історію України, до суб'єктів підвищеного ризику.

«Був кейс, коли до мене звертався депутат Верховної Ради першого скликання, в онучки якого заблокували рахунки, тому що вона пов’язана з РЕР, – згадує Гетманцев. – Тобто це доходило до абсолютного маразму й надто формального виконання. Тотожні норми діють за кордоном, але там до них підходять розумно, тому Нацбанк звернув на це увагу і видав відповідні роз'яснення. Банки почали вибудовувати свою позицію щодо цих роз’яснень, аби якимось чином реагувати, але було вже пізно – «правка про три роки» пройшла в парламенті конституційною більшістю».

Гетманцев визнає проблему: РЕР не довіряють банківській системі, а банки зі свого боку мають певний рівень недовіри до регулятора. «Хоча, власне, норма, що пропонується Кабміном, нічим не відрізняється від європейського принципу «Оnce РЕР – forever РЕР» і слово в слово його повторює, – каже голова комітету й зауважує, що незрозуміле походження коштів фінансові установи будуть з’ясовувати в будь-якому випадку – політик перед ними чи ні. Але визнає, що такі аргументи поки не сприймають ані нардепи, ані інші «політично значущі особи», які воліють дути на воду.

У червні Нацбанк, топ-менеджмент, якого також належить до РЕР, запровадив зміни до Положення про здійснення банками фінансового моніторингу, які мали б дещо розрядити обстановку. У відповідній постанові йдеться про те, що «банк несе відповідальність за неналежне застосування до клієнтів, які є РЕРs, ризик-орієнтованого підходу, включаючи встановлення їм необґрунтованого рівня ризику та/або вжиття щодо них непропорційних заходів відповідно до категорії ризику». Іншими словами, банкам дають зрозуміти, що сам собою той факт, що людина є РЕР, не є обов'язковою підставою для її внесення до категорії ризикових. У теорії це мало б мінімізувати казуси з «блокуванням дитячих карток онучкам», а банки, які будуть продовжувати зловживання, отримають санкції від Нацбанку.

Але інстинкт скидання «довічного ярма» у депутатів поки переважає інші резони. Звісно, якщо обставини не змусять включитися більш сильні інстинкти.

Павло Вуєць, «Главком»