Військові адміністрації Зеленського. Чому місцеве самоврядування стає дибки?

У число найважливіших  документів, екстрено підписаних президентом Володимиром Зеленським вранці 24 лютого 2022 року, потрапив указ про утворення військових адміністрацій. Це означало, що всі обласні державні адміністрації перетворювалися на військові з суттєво ширшими повноваження, аніж у мирний час. Таку ж трансформацію пройшли районні держадміністрації. Таким чином центральна влада у зв’язку із повномасштабною війною намагалася створити єдиний управлінський кулак: Генштаб ЗСУ, Кабмін і військові адміністрації.

Паралельно відбулося підсилення військовими кадрами деяких обласних адміністрацій. Користуючись такою «нагодою», Банкова відразу ж поквиталася із очільником столиці Віталієм Кличком. Конфлікт Офісу президента і мера Києва, який тривав майже три роки, несподівано  отримав розв’язку: у Кличка забрали крісло начальника Київської міської військової адміністрації. Його місце посів досвідчений генерал-майор Микола Жернов, який відповідав за оборону Києва.

Протягом минулого року військові адміністрації все частіше запроваджувалися на територіях, контроль за якими тимчасово втратила Україна. А також у населених пунктах, які наша армія очистила від окупантів та колаборантів.

«Ситуація досить контроверсійна, – констатує у розмові з «Главкомом» директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, експерт із децентралізації Анатолій Ткачук. – З одного боку, частина територій України потрапила під окупацію. Там не функціонує ані місцеве самоврядування, ані органи виконавчої влади. У цих умовах формально можна створити військову адміністрацію в екзилі. Вона опікуватиметься фінансуванням комунальних підприємств, які залишилися на непідконтрольній території. Така модель працювала на початку окупації, але станом початок березня 2023 року, вона себе вичерпала. З іншого боку, є території, які примикають до зони бойових дій. Очевидно, там важко збирати місцевих депутатів, а тому відсутній кворум для ухваленнях швидких рішень. Тому поява військових адміністрацій у таких місцях виправдана».

Так і було зроблено. Низка сільських, селищних і міських громад Херсонської області потрапили під опіку військових адміністрацій.

Втім, як завжди, навіть у правильних починаннях влада може передати куті меду. Точкою кипіння у відносинах між центром та місцевими елітами стала ситуація у місті Чернігів. 7 лютого 2023 року президент вирішив утворити Чернігівську міську військову адміністрацію. А через десять днів призначив її начальником Дмитра Брижинського, екскомбата 93-ї механізованої бригади.

Варто наголосити: поява військового у Чернігівській міській раді передувала судова війна Києва із міським головою Владиславом Атрошенком. Нагадаємо, 1 лютого Львівський апеляційний суд підтвердив рішення Яворівського районного суду Львівської області, яким чернігівського градоначальника визнано винним в адмінправопорушенні. Суди призначили йому 6,8 тис. грн штрафу з позбавленням права на рік обіймати посади, пов’язані з виконанням функції держави або місцевого самоврядування.  Попри те, що функції міського голови взявся виконувати секретар ради Олександра Ломако, військово-політичне керівництво держави мало свої плани.

М’яч на полі парламенту

Раніше президенту вдалося безболісно запроваджувати військові адміністрації на території, де було відсутнє місцеве самоврядування або сільські і міські голови переметнулися на бік окупантів. У випадку з Черніговом главі держави доведеться заручитися підтримкою Верховної Ради і зібрати не менше 226 голосів, аби завести свого представника. Як це було, наприклад, у випадку з введенням військових адміністрацій у громадах Херсонщини. У листопаді 2022-го Верховна Рада дала своє схвалення.

Наразі за ініціативою Зеленського у парламенті зареєстровано проєкт постанови, який передбачає розширення повноважень начальника військової адміністрації. Бачення таке: військовий Дмитро Брижинський, окрім повноважень, відведених законом про правовий режим воєнного стану, має взяти на себе обов’язки міського голови, керувати Чернігівською міською радою і виконавчим комітетом. А також звільняти і призначати працівників міської ради.

Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки Верховної Ради рекомендував парламенту включити проєкт постанови до порядку денного сесії. Цілком прогнозовано, це спричинило обурення серед керівництва Чернігівської міської ради.

У розмові з «Главкомом» виконувач обов’язків міського голови Чернігова, секретар ради Олександр Ломако говорить: Дмитро Брижинський – людина з обойми голови військової обласної адміністрації В’ячеслава Чауса (останні пів року Брижинський очолював групу радників Чауса – «Главком»). Більше того, саме Чаус робив подання на створення міської військової адміністрації.

«Нині ситуацію в місті не можна порівнювати з тим, що було рік тому. З кінця лютого і до початку квітня 2022 року місто Чернігів перебувало у частковому оперативному оточенні ворога. Обласний центр піддавався щоденному бомбардуванню з боку армії Росії. Натомість ми, як місцева влада, допомагали військовим, зводили блокпости, підтримували волонтерські центри, забезпечили роботу медичної галузі, лагодили мережі, вивозили сміття тощо. Люди робили це під обстрілами. Ситуація була, м’яко кажучи, специфічна, але повністю керована. Справилися ж якось без міської військової адміністрації», – запевнив посадовець. Він додає, що після зняття блокади в місті міська рада збиралася на сесії 13 разів, це мабуть, найбільший показник серед міст, що були в оточенні та зазнали серйозних руйнувань.

Наразі мерія Чернігова виділила кілька своїх кабінетів для облаштування міської військової адміністрації. Також їхнє утримання ляже на плечі місцевого бюджету.

У ситуації, що склалася, оскільки є рішення президента про утворення військової адміністрації, Олександр Ломако запропонував формулу співпраці. Зокрема, законообрана місцева влада, яка на попередніх виборах одержала високу підтримку виборців, продовжує виконувати свої функції та опікуватися всіма питаннями життєзабезпечення Чернігова.

«Краще нас цього ніхто не зробить. Плюс місцеве самоврядування займається стратегічним розвитком і комунікацією з міжнародними партнерами. А міська військова адміністрація займається покладеними на неї функціями із посилення оборони міста. При такій моделі управління не порушуватимуться права чернігівців. Ми роками налагоджували систему роботи міських комунальних служб і установ, Чернігів із аутсайдера увійшов у трійку найкомфортніших міст країни. Тому що за життя міста має відповідати обрана влада. Крім того, міжнародні партнери не будуть співпрацювати з військовою адміністрацією з стратегічних питань. Для них це просто незрозумілий формат», – вважає секретар ради.

Ломако додав: якщо парламент підтримає постанову, запропоновану президентом, відкриється скринька Пандори. Військові адміністрації так само, як в Чернігові можуть створити в будь-якому населеному пункті країни, де міський голова «не подобається» керівництву ОВА чи центральній владі.  Це точно не ті цінності, які декларує наша країна прагнучи стати членом Європейського Союзу, та не ті цінності, за які воює Україна.

Водночас приводів для оптимізму чернігівської еліти не спостерігається. Як пояснив «Главкому» представник президента у Верховній Раді і член парламентського комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки Федір Веніславський, керівник обласної військової адміністрації Чернігівської області звернувся до президента з проханням ввести військову адміністрацію у Чернігові. Річ утім, що Чернігівська область та місто Чернігів – прифронтова територія, яка перебуває у постійній зоні ризику. Від чернігівського кордону до Росії приблизно 60-70 км, до Білорусії – 40-50 км.

«Судячи з інформації, наданої СБУ і головою військової адміністрації Чернігівщини, за рік війни Чернігівська міська рада практично нічого не зробила у питанні безпеки власних мешканців. Насамперед це стосується облаштування місць укриття та бомбосховищ і налагодження системи оповіщення населення», – переконаний Веніславський.

На думку нардепа,  дуже правильним кроком було би введення військових адміністрацій в усіх населених пунктах, де тривають бойові дії. Маються на увазі, Донецька, Луганська, Запорізька, Дніпропетровська і Херсонська області. Веніславський наполягає, що це необхідно для оперативного прийняття рішень із відсічі агресії та безпеки громадян.

У цьому контексті експерт із децентралізації Анатолій Ткачук задався питанням: наскільки військові адміністрації можуть замінити органи місцевого самоврядування на територіях, де не тривають активні бої? І дав відповідь «Главкому»: «Я переконаний, що не можуть. Хтось із відомих сказав: «Влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно». І те, що нині відбувається довкола Чернігівської міської ради, є тривожним дзвіночком. Адже коли Чернігів був в облозі, поблизу міста тривали запеклі бої, не було можливості скликати сесії міської ради, тоді ж центральна влада не ввела військову адміністрацію. Аж раптом майже через рік президент вирішив створити Чернігівську міську військову адміністрацію», – наголосив він.

Засудила дії центральної влади й Асоціація міст України, куди входять більшість представників органів місцевого самоврядування. У листі голови Асоціації і мера Києва Віталія Кличка до профільного комітету Ради сказано: «Передача повноважень місцевого самоврядування військовій адміністрації зупинить відбудову та відновлення міста Чернігова… Військові адміністрації не розглядаються міжнародними партнерами стороною у відбудові громад, отже, відповідні ресурсні можливості на відновлення можуть бути втрачені».

Таке вже було при Порошенку

Президент Зеленський не є першопроходцем у запровадженні військових адміністрацій. У часи його попередника Петра Порошенка парламентарі VIII скликання напрацювали ряд законів, що дали змогу центральній владі реагувати на небезпечні виклики. Це відбувалося в реаліях гібридної війни, яка почалася з Криму і перекинулася на Донбас навесні 2014 року.

У розмові з «Главкомом» народний депутат трьох скликань і колишній перший віцепрем’єр-міністр Степан Кубів згадує: коли у 2015 році писався закон про військово-цивільні адміністрації, ніхто й гадки не мав, що колись настане жорстока кровопролитна війна з росіянами. Закон про військово-цивільні адміністрації більше стосувався відновлення контролю за територіями так званого ОРДЛО, де місцеве самоврядування не виконувало повноваження. Причини могли бути різними: або міський голова чи депутати пішли на співпрацю з ворогом, потрапили до полону або їх розстріляли.

«У нинішніх умовах влада застосовує механізми закону про правовий режим воєнного стану, який частково апробувався в окремих областях у 2018 році. Тодішній президент Петро Порошенко ввів воєнний стан у десяти областях (рішення глава держави стало реакцією на захоплення Росією кораблів ВМС України біля Керченської протоки – «Главком»). Цей безцінний досвід дозволив у 2022-му центральній владі втримати керованість та оперативно перевести країну на воєнні рейки», – зауважив Кубів.

За його словами, зараз варто керуватися трьома непохитними принципами: безпека держави, внутрішня єдність і консенсус. Консенсус має реалізовуватися через статтю 10 закону про правовий режим воєнного стану, яка гласить: «Неприпустимість припинення повноважень органів державної влади, інших державних органів в умовах воєнного стану».

«Якщо є бачення наділити військову адміністрацію додатковими повноваженнями на тій чи іншій території, то передовсім представники Офісу президента мають виїхати на місця і розібратися, наскільки ефективно працюють сільські або міські голови та виконавчі комітети. Йдеться про контрольовані Україною території. Якщо підтвердиться, що під час війни орган місцевого самоврядування виконує свою роботу, його посадові особи не втекли, а навпаки – зарекомендували себе як патріоти та державники, тоді військові адміністрації будуть зайвими. Або ж його можна застосувати винятково у цілях безпеки», – вважає політик.

Експерт Інституту політичної освіти Олександр Солонтай підтвердив «Главкому»: до великої війни в Україні діяло 18 військово-цивільних адміністрацій на території Донецької і Луганської областей. Після 24 лютого 2022 року обласні держадміністрації перетворили на військові задля зміцнення стійкості в боротьбі з ворогом. Що стосується територіальних громад, то в окремі з них зайшли військові адміністрації з метою відновлення роботи місцевої влади.

Разом з тим співбесідник також висловив занепокоєння: повсюдне запровадження військових адміністрацій в громадах може загрожувати самій природі місцевого самоврядування. Тому слід розробити законодавчо критерії і чітко прописати механізм введення військової адміністрації в сільській або міській місцевості.

«Є два випадки, коли працює самоврядування, а військова адміністрація вводиться як замінний орган або як паралельний, що виконує безпекові функції. Наприклад, у Херсоні військова адміністрація наділена усією повнотою влади, виконуючи функції місцевого самоврядування (так було до 2 березня 2023 року. Цього дня президент замінив начальника військової Херсонської міської військової адміністрації: замість Галини Лугової прийшов Роман Мрочко – «Главком»). Це, можливо, було виправдано, бо зараз немає тамтешнього міського голови (поширювалася інформація, що мер Ігор Колихаєв у полоні росіян – «Главком»), було заблоковано роботу міськради та виконкому. Щодо історії з Черніговом, то тут треба ґрунтовно проаналізувати доцільність вже ухваленого рішення про військову адміністрацію загалом. У Чернігові збережений орган місцевого самоврядування та його структурні підрозділи, які виконують відповідну роботу. Отже, заміняти самоврядування у Чернігові сенсу немає. А от паралельна робота в сфері безпеки потребує довивчення, оскільки є міста, де таких паралельних органів немає, а є такі, де вони є», – переконаний Солонтай.

Громади протистоять навалі ворога

Яскравим підтвердженням того, що інститут місцевого самоврядування виявився стійким і протидіє російській військовій агресії, свідчать результати опитування Київського міжнародного інституту соціології на замовлення Ради Європи. Дослідження відбулося  у жовтні-листопаді 2022 року на усій території України, окрім тимчасово окупованих районів.

Більшість респондентів відповіли, що децентралізація відіграла позитивну роль у спротиві широкомасштабному російському вторгненню. Так, 49% вважали, що реформа загалом позитивно вплинула на можливості спротиву. 53,5% вбачали, що саме формування нових укрупнених громад сприяло можливостям спротиву.

Крім того, 71% опитаних наголосили, що держава і громади мають співпрацювати у визначенні та реалізації подальших кроків з відновлення України від наслідків війни.

У цілому ж, 76,5% українців стояли на позиції, що реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, потрібно продовжувати і що реформа відіграла позитивну роль у спротиві широкомасштабному російському вторгненню.

«Ми бачимо взаєморозуміння, повагу та згуртованість в Україні. Також помітно, що населення України готове до надзвичайних заходів під час війни – таких як створення військових адміністрації на деяких територіях. Але ці заходи сприймаються ними як короткострокові, а не як повернення до централізації, бо українці і українки залишаються вірними ідеї сильного місцевого самоврядування і очікують на продовження реформи», – заявив керівник одного з департаментів Генерального секретаріату Ради Європи Даніель Попеску.

«До повномасштабної війни Україна звучала на різних світових майданчиках як країна, що успішно реалізовує децентралізацію. А соціологічне дослідження зайвий раз довело – завдяки передачі повноважень на місця, більшість громад успішно протистояли навалі русні. Таку оцінку дали люди», – констатує директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.

При цьому експерт застеріг: Європейський союз, який свого часу виділяв чималі гранти на децентралізацію в Україні, може негативно сприйняти певне згортання повноважень місцевого самоврядування під час війни.

***

4 березня, вперше за рік війни відбулося виїзне засіданні Конгресу місцевих та регіональних влад у Львові. Захід відвідав президент, який запевнив, що вже в березні Кабмін підготує рішення для бюджетної стійкості громад.

Серед інших пріоритетних питань Зеленський назвав безпекові й оборонні виклики, соціальний захист громадян, відновлення інституцій на деокупованих територіях, відбудову у звільнених районах, посилення енергетичної спроможності громад.

Чи це означає, що центральна влада намагається заспокоїти місцеве самоврядування? Чекаємо сигналів від Верховної Ради…

Віталій Тараненко, «Главком»