Военные администрации Зеленского. Почему местное самоуправление встает на дыбы?

В число важнейших документов, экстренно подписанных президентом Владимиром Зеленским утром 24 февраля 2022 года, попал указ об образовании военных администраций. Это означало, что все областные государственные администрации превращались в военные с существенно более широкими полномочиями, чем в мирное время. Такую же трансформацию прошли районные госадминистрации. Таким образом, центральная власть в связи с полномасштабной войной пыталась создать единый управленческий кулак: Генштаб ВСУ, Кабмин и военные администрации.

Параллельно произошло усиление военными кадрами некоторых областных администраций. Пользуясь такой возможностью, Банковая сразу же поквиталась с главой столицы Виталием Кличко. Продолжавшийся три года конфликт Офиса президента и мэра Киева неожиданно получил решение: у Кличко забрали кресло начальника Киевской городской военной администрации. Его место занял опытный генерал-майор Николай Жернов, который отвечал за оборону Киева.

В прошлом году военные администрации все чаще вводились на территориях, контроль за которыми временно потеряла Украина. А также в населенных пунктах, которые наша армия очистила от оккупантов и коллаборантов.

«Ситуация достаточно контроверсионная, – констатирует в разговоре с Главкомом директор по науке и развитию Института гражданского общества, эксперт по децентрализации Анатолий Ткачук. – С одной стороны, часть территорий Украины попала под оккупацию. Там не работает ни местное самоуправление, ни органы исполнительной власти. В этих условиях формально можно создать военную администрацию в изгнании. Она будет заниматься финансированием коммунальных предприятий, оставшихся на неподконтрольной территории. Такая модель работала в начале оккупации, но по состоянию на начало марта 2023 года, она себя исчерпала. Кроме того, есть территории, примыкающие к зоне боевых действий. Очевидно, там тяжело собирать местных депутатов, а потому отсутствует кворум для принятия скорых решений. Поэтому появление военных администраций в таких местах оправдано».

Так и было сделано. Ряд сельских, поселковых и городских общин Херсонской области попали под опеку военных администраций.

Впрочем, как обычно, даже в правильных начинаниях власть может передать углу меда. Точкой кипения в отношениях между центром и местными элитами стала ситуация в Чернигове. 7 февраля 2023 года президент решил создать Черниговскую городскую военную администрацию. А десять дней спустя назначил ее начальником Дмитрия Брижинского, экс-комбата 93-й механизированной бригады.

Следует отметить: появление военного в Черниговском городском совете предшествовала судебная война Киева с городским головой Владиславом Атрошенко. Напомним, 1 февраля Львовский апелляционный суд подтвердил решение Яворивского районного суда Львовской области, которым черниговский градоначальник признан виновным в админправонарушении. Суды назначили ему 6,8 тыс. грн штрафа с лишением права на год занимать должности, связанные с выполнением функции государства или местного самоуправления. Несмотря на то, что функции городского головы принялся выполнять секретарь совета Александра Ломако, военно-политическое руководство государства имело свои планы.

Мяч на поле парламента

Ранее президенту удалось безболезненно вводить военные администрации на территории, где отсутствовало местное самоуправление или сельские и городские головы переместились на сторону оккупантов. В случае с Черниговом главе государства придется заручиться поддержкой Верховной Рады и собрать не менее 226 голосов, чтобы завести своего представителя. Как это было, например, в случае введения военных администраций в общинах Херсонщины. В ноябре 2022 года Верховная Рада дала свое одобрение.

По инициативе Зеленского в парламенте зарегистрирован проект постановления, предусматривающий расширение полномочий начальника военной администрации. Видение таково: военный Дмитрий Брижинский, кроме полномочий, отведенных законом о правовом режиме военного положения, должен взять на себя обязанности городского головы, руководить Черниговским городским советом и исполнительным комитетом. А также увольнять и назначать работников городского совета.

Комитет по вопросам национальной безопасности, обороны и разведки Верховной Рады рекомендовал парламенту включить проект постановления в повестку сессии. Вполне прогнозировано, это вызвало возмущение среди руководства Черниговского городского совета.

В разговоре с «Главкомом» исполняющий обязанности городского головы Чернигова, секретарь совета Александр Ломако говорит: Дмитрий Брижинский – человек из обоймы главы военной областной администрации Вячеслава Чауса (последние полгода Брижинский возглавлял группу советников Чауса – «Главком»). Более того, именно Чаус делал представление о создании городской военной администрации.

«Сейчас ситуацию в городе нельзя сравнивать с тем, что было год назад. С конца февраля и до начала апреля 2022 года город Чернигов находился в частичном оперативном окружении врага. Областной центр подвергался ежедневной бомбардировке со стороны армии России. Вместо этого мы, как местные власти, помогали военным, возводили блокпосты, поддерживали волонтерские центры, обеспечили работу медицинской отрасли, чинили сети, вывозили мусор и т.д. Люди делали это под обстрелами. Ситуация была, мягко говоря, специфическая, но полностью управляемая. Справились же однажды без городской военной администрации», – заверил чиновник. Он добавляет, что после снятия блокады в городе городской совет собирался на сессии 13 раз.

Мэрия Чернигова выделила несколько своих кабинетов для обустройства городской военной администрации. Также их содержание ляжет на плечи местного бюджета.

В сложившейся ситуации, поскольку есть решение президента об образовании военной администрации, Александр Ломако предложил формулу сотрудничества. В частности, законоизбранная местная власть, которая на предыдущих выборах получила высокую поддержку избирателей, продолжает выполнять свои функции и заниматься всеми вопросами жизнеобеспечения Чернигова.

«Лучше нас этого никто не сделает. Плюс местное самоуправление занимается стратегическим развитием и коммуникацией с международными партнерами. А городская военная администрация занимается возложенными на нее функциями по усилению обороны города. При такой модели управления не будут нарушаться права черниговцев. Мы годами отлаживали систему работы городских коммунальных служб и учреждений, Чернигов из аутсайдера вошел в тройку самых комфортных городов страны. Потому что при жизни города должны отвечать избранные власти. Кроме того, международные партнеры не будут сотрудничать с военной администрацией по стратегическим вопросам. Для них это просто непонятный формат», – считает секретарь совета.

Ломако добавил: если парламент поддержит постановление, предложенное президентом, откроется ящик Пандоры. Военные администрации так же, как в Чернигове, могут создать в любом населенном пункте страны, где городской голова «не нравится» руководству ОВА или центральной власти. Это точно не те ценности, которые декларирует наша страна, стремясь стать членом Европейского Союза, а не те ценности, за которые воюет Украина.

В то же время, поводов для оптимизма черниговской элиты не наблюдается. Как пояснил «Главкому» представитель президента в Верховной Раде и член парламентского комитета по национальной безопасности, обороне и разведке Федор Вениславский, руководитель областной военной администрации Черниговской области обратился к президенту с просьбой ввести военную администрацию в Чернигове. Дело в том, что Черниговская область и Чернигов – прифронтовая территория, которая находится в постоянной зоне риска. От черниговской границы до России примерно 60-70 км, до Беларуси – 40-50 км.

«Судя по информации, предоставленной СБУ и главой военной администрации Черниговщины, за год войны Черниговский городской совет практически ничего не сделал в вопросе безопасности собственных жителей. В первую очередь, это касается обустройства мест укрытия и бомбоубежищ и налаживания системы оповещения населения», – убежден Вениславский.

По мнению нардепа, очень правильным шагом было бы введение военных администраций во всех населенных пунктах, где продолжаются боевые действия. Имеются в виду Донецкая, Луганская, Запорожская, Днепропетровская и Херсонская области. Вениславский настаивает, что это необходимо для оперативного принятия решений по отражению агрессии и безопасности граждан.

В этом контексте эксперт по децентрализации Анатолий Ткачук задался вопросом: насколько военные администрации могут заменить органы местного самоуправления на территориях, где не ведутся активные бои? И ответил «Главкому»: «Я убежден, что не могут. Кто-то из известных сказал: «Власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно». И то, что сейчас происходит вокруг Черниговского городского совета, является тревожным звоночком. Ведь когда Чернигов был в осаде, вблизи города продолжались ожесточенные бои, не было возможности созвать сессии городского совета, тогда же центральные власти не ввели военную администрацию. Вдруг почти через год президент решил создать Черниговскую городскую военную администрацию», – подчеркнул он.

Осудила действия центральной власти и Ассоциация городов Украины, включающая большинство представителей органов местного самоуправления. В письме главы Ассоциации и мэра Киева Виталия Кличко в профильный комитет Рады сказано: «Передача полномочий местного самоуправления военной администрации остановит восстановление и восстановление города Чернигова… Военные администрации не рассматриваются международными партнерами стороной в восстановлении общин, следовательно, соответствующие ресурсные возможности на восстановление могут быть потеряны».

Такое уже было при Порошенко

Президент Зеленский не является первопроходцем во введении военных администраций. Во времена его предшественника Петра Порошенко парламентарии VIII созыва наработали ряд законов, позволивших центральным властям реагировать на опасные вызовы. Это происходило в реалиях гибридной войны, которая началась с Крыма и перекинулась на Донбасс весной 2014 года.

В разговоре с «Главкомом» народный депутат трех созывов и бывший первый вице-премьер-министр Степан Кубив вспоминает: когда в 2015 году писался закон о военно-гражданских администрациях, никто и не подозревал, что когда-то наступит жестокая кровопролитная война с россиянами. Закон о военно-гражданских администрациях больше касался восстановления контроля за территориями так называемого ОРДЛО, где местное самоуправление не выполняло полномочия. Причины могли быть разными: или мэр или депутаты пошли на сотрудничество с врагом, попали в плен или их расстреляли.

«В нынешних условиях власти применяют механизмы закона о правовом режиме военного положения, который частично апробировался в отдельных областях в 2018 году. Тогдашний президент Петр Порошенко ввел военное положение в десяти областях (решение главы государства стало реакцией на захват Россией кораблей ВМС Украины у Керченского пролива – «Главком»). Этот бесценный опыт позволил в 2022-м центральным властям удержать управляемость и оперативно перевести страну на военные рельсы», – отметил Кубив.

По его словам, сейчас следует руководствоваться тремя непоколебимыми принципами: безопасность государства, внутреннее единство и консенсус. Консенсус должен реализовываться через статью 10 закона о правовом режиме военного положения, говорящую: «Недопустимость прекращения полномочий органов государственной власти, других государственных органов в условиях военного положения».

«Если есть видение наделить военную администрацию дополнительными полномочиями на той или иной территории, то, прежде всего, представители Офиса президента должны выехать на места и разобраться, насколько эффективно работают сельские или городские председатели и исполнительные комитеты. Речь идет о контролируемых Украиной территориях. Если подтвердится, что во время войны орган местного самоуправления выполняет свою работу, его должностные лица не сбежали, а наоборот – зарекомендовали себя как патриоты и государственники, тогда военные администрации будут излишними. Или его можно применить исключительно в целях безопасности», – считает политик.

Эксперт Института политического образования Александр Солонтай подтвердил «Главкому»: до войны в Украине действовало 18 военно-гражданских администраций на территории Донецкой и Луганской областей. После 24 февраля 2022 года областные госадминистрации превратили военные для укрепления устойчивости в борьбе с врагом. Что касается территориальных общин, то в некоторые из них вошли военные администрации с целью возобновления работы местных властей.

Вместе с тем, собеседник также выразил обеспокоенность: повсеместное введение военных администраций в общинах может угрожать самой природе местного самоуправления. Поэтому нужно разработать законодательно критерии и четко прописать механизм введения военной администрации в сельской или городской местности.

«Есть два случая, когда работает самоуправление, а военная администрация вводится как заменяющий орган или как параллельный, выполняющий функции безопасности. Например, в Херсоне военная администрация наделена всей полнотой власти, выполняя функции местного самоуправления (так было до 2 марта 2023 года. В этот день президент заменил начальника военной Херсонской городской военной администрации: вместо Галины Луговой пришел Роман Мрочко – «Главком»). Это, возможно, было оправдано, потому что сейчас тамошнего городского головы (распространялась информация, что мэр Игорь Колыхаев в плену россиян – «Главком»), была заблокирована работа горсовета и исполкома. Что касается истории с Черниговом, то здесь нужно основательно проанализировать целесообразность уже принятого решения о военной администрации в целом. В Чернигове сохранен орган местного самоуправления и его структурные подразделения, выполняющие соответствующую работу. Следовательно, заменять самоуправление в Чернигове нет смысла. А вот параллельная работа в сфере безопасности нуждается в изучении, поскольку есть города, где таких параллельных органов нет, а есть такие, где они есть», – убежден Солонтай.

Общины противостоят нашествию врага

Ярким подтверждением того, что институт местного самоуправления оказался устойчив и противодействует российской военной агрессии, свидетельствуют результаты опроса Киевского международного института социологии по заказу Совета Европы. Исследование прошло в октябре-ноябре 2022 года на всей территории Украины, кроме временно оккупированных районов.

Большинство респондентов ответили, что децентрализация сыграла положительную роль в сопротивлении широкомасштабному российскому вторжению. Так, 49% считали, что реформа в целом положительно повлияла на возможности сопротивления. 53,5% видели, что именно формирование новых укрупненных общин способствовало возможностям сопротивления.

Кроме того, 71% опрошенных отметили, что государство и общества должны сотрудничать в определении и реализации дальнейших шагов по восстановлению Украины от последствий войны.

В целом же, 76,5% украинцев стояли на позиции, что реформу местного самоуправления и территориальной организации власти нужно продолжать и что реформа сыграла положительную роль в сопротивлении широкомасштабному российскому вторжению.

«Мы видим взаимопонимание, уважение и сплоченность в Украине. Также заметно, что население Украины готово к чрезвычайным мерам во время войны – таким, как создание военных администрации на некоторых территориях. Но эти меры воспринимаются ими как краткосрочные, а не как возвращение к централизации, потому что украинцы и украинки остаются верными идее сильного местного самоуправления и ожидают продолжения реформы», – заявил руководитель одного из департаментов Генерального секретариата Совета Европы Даниэль Попеску.

«До полномасштабной войны Украина звучала на разных мировых площадках как страна, успешно реализующая децентрализацию. А социологическое исследование лишний раз доказало – благодаря передаче полномочий на места большинство общин успешно противостояли нашествию россияне. Такую оценку дали люди», – констатирует директор науки и развития Института гражданского общества Анатолий Ткачук.

При этом эксперт предостерег: Европейский союз, в свое время выделявший немалые гранты на децентрализацию в Украине, может отрицательно воспринять определенное сворачивание полномочий местного самоуправления во время войны.

***

4 марта впервые за год войны состоялось выездное заседание Конгресса местных и региональных властей во Львове. Запад посетил президент, который заверил, что уже в марте Кабмин подготовит решение для бюджетной устойчивости общин.

Среди других приоритетных вопросов Зеленский назвал вызовы безопасности и обороны, социальную защиту граждан, восстановление институтов на деоккупированных территориях, восстановление в освобожденных районах, усиление энергетической способности общин.

Значит ли это, что центральные власти пытаются успокоить местное самоуправление? Ждем сигналов от Верховной Рады…

Виталий Тараненко, «Главком»