Ліквідація Держекоінспекції: які перспективи наймасштабнішої реформи екологічного контролю?

В Україні може відбутись одна із ключових реформ в екологічній сфері, яка роками була на паузі, але у 2024-му нарешті зрушила з мертвої точки. Реформа екоконтролю є однією з умов вступу України до ЄС, відтак її пріоритетність і шанси на реалізацію досить високі. Водночас проєкт реформи критикує низка зацікавлених сторін – через значне розширення повноважень екоінспекторів, що несе корупційні ризики та потенційні зловживання.

Чому Україні роками не вдавалось ухвалити важливу реформу у сфері екології, які проблеми були у розгляді ключового законопроєкту, що саме він передбачає та які є ризики – в аналізі «Чесно».

Державна екологічна інспекція – ключовий орган, який контролює виконання природоохоронного законодавства в Україні, стан довкілля та екобезпеки. Однак він досі працює за застарілою й неефективною системою та вважається одним із найбільш корумпованих у природоохоронній системі.

Саме цю проблему має вирішити довгоочікувана реформа, яку запускає законопроєкт №3091 «Про державний екологічний контроль». Вона роками була на паузі, однак у 2024 році нарешті зрушила з мертвої точки. Реформа також є однією з умов вступу України до ЄС.

Законопроєкт ухвалили у першому читанні більш як два роки тому, і автори обіцяли повний перезапуск Держекоінспекції. Та з кожним місяцем надії на реальну реформу танули. Нещодавно стало відомо, що наразі вся реформа може звестися лише до перейменування Держекоінспекції на Державну природоохоронну інспекцію. Крім того, ліквідація Інспекції призупинить фіксацію екологічних злочинів Росії, що вплине на стягнення репарацій.

Проте у грудні минулого року законопроєкт став ключовим питанням зустрічі представників міжнародних організацій (ОЕСР, ІМПЕЛ, ОБСЄ та ПРООН) із членами профільного екокомітету Верховної Ради. Тоді відбулося засідання робочої групи з імплементації в українське законодавство екологічних норм і рекомендацій ЄС.

Законопроєкт про реформу екоконтролю зареєстрували у Раді ще у лютому 2020 року. Його розробляв тодішній заступник голови екокомітету Олександр Маріковський, і у липні 2021 року Рада ухвалила його у повторному першому читанні за основу. Майже одноголосно документ підтримали нардепи від «Слуги народу» та «Голосу». Натомість представники забороненої проросійської фракції ОПЗЖ повним складом не зʼявилися на засідання. Також, за певними винятками, його не підтримали члени фракцій ЄС, «Батьківщини» та групи «Довіра».

А вже у жовтні 2021 року голова громадської ради при Міндовкіллі Світлана Берзіна заявила, що до документа внесли низку правок від експертів та громадськості. У лютому 2022 року команда тодішнього заступника міністра захисту довкілля Романа Шахматенка, який займався реформою Держекоінспекції, підготувала версію законопроєкту до другого читання. Однак через повномасштабне вторгнення Росії в Україну роботу поставили на паузу.

Законопроєкт №3091 передбачає старт наймасштабнішої реформи у сфері екологічного контролю, а саме ліквідацію Держекоінспекції та створення замість неї нової структури з більш широкими повноваженнями.

Станом на кінець березня на сайті Ради оновленого варіанту законопроєкту до другого читання не опубліковано. Однак версія, що пройшла перше читання, передбачає:

• штраф за недопуск екоінспектора до перевірок збільшать з нинішніх 760 грн до 1,8 млн грн для найбільших підприємств-забруднювачів та до 600 тис. грн для підприємств із незначним ступенем ризику для довкілля;
• базовий рівень зарплати інспекторів складатиме 13 134 грн (зараз – 5 500 грн), що має знизити ризики хабарництва;
• проведення перевірок у будь-який час доби та у вихідні дні, якщо підприємство в цей час працює, навіть без участі керівників, якщо вони не з’явилися протягом чотирьох годин;
  екоінспектори зможуть перевіряти не тільки підприємства, але й органи державної та місцевої влади;
• екоінспектори матимуть нагрудні камери для відео- та аудіофіксації перевірки;
• інспектори отримають додаткові інструменти для контролю (зокрема можливість робити запити до підприємств);
• контрольні функції усіх державних природоохоронних органів будуть об’єднані в одному органі;
• врегулювання наявних колізій і правових невизначеностей у законодавстві, усунення прогалин щодо нарахування збитків.

Крім того, вводиться низка інших новацій, зокрема ризик-орієнтований принцип контролю та встановлення 4-ї категорії підприємств. Тривалість перевірок складатиме до п’яти днів для компаній із середнім та незначним ступенем ризику, а для підприємств зі значним ступенем ризику – до 15 днів.

Законопроєкт потрапив під шквал критики після реєстрації, найбільше – з боку представників промисловості та профільних асоціацій. Зокрема через значне розширення повноважень екоінспекторів, що потенційно містить корупційні ризики, а також створює тиск на бізнес і не сприяє покращенню стану довкілля.

Часто критику озвучували у ЗМІ у формі категоричних тверджень на кшталт «законопроєкт зупинить промисловість» чи «Міндовкілля створює монстра, який зможе без суду закрити будь-яке підприємство, навіть металургійний комбінат».

Зокрема, на думку Європейської бізнес асоціації, Держекоінспекція не повинна бути важелем тиску. Адже запропонована реформа дозволяє вказувати у наказі про перевірку лише адресу підприємств, тобто перевіряти всі компанії, що там розташовані. Крім того, законопроєкт не посилює боротьбу із браконьєрством, незаконними рубками та видобутком корисних копалин.

Натомість в Українській асоціації бізнесу і торгівлі заявили, що законопроєкт не відповідає базовому нормативному акту у сфері контролю господарської діяльності та грубо суперечить йому.

Проте головним опонентом законопроєкту від самого початку стала Професійна асоціація екологів України (ПАЕУ, пізніше Асоціація професіоналів довкілля PAEW).

За словами президентки PAEW Людмили Циганок, законопроєкт не відповідає задекларованим принципам зниження регуляторного тиску на бізнес та відкриває широке поле для корупції. Зокрема він передбачає зупинку роботи на три дні на час перевірки, хоча на деяких підприємствах процес безперервний і взаємопов’язаний з іншими.

У Професійній асоціації екологів зазначали, що законопроєкт монополізує контрольні функції в руках одного органу влади та наділяє його надто широкими правами на втручання у діяльність бізнесу. Організація також звинувачувала Міндовкілля у неспроможності виправити кризу екоконтролю та підозрювала, що міністерство лише імітує реформу. Це поглиблює проблему, а на попередні невдалі спроби реформ із 2018 року витратили близько 2 млрд грн із бюджету.

Також у Всеукраїнській асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» у 2021 році розкритикували законопроєкт за звуження повноважень громад та створення нових виконавчих органів.

В екоспільноті законопроєкт № 3091 підтримують лише деякі організації. Одна з них — «Екологія-Право-Людина», що брала участь у його розробці. Там наголошують на його євроінтеграційній цінності та потребі якнайшвидшого розгляду й ухвалення.

Голова цієї структури Олена Кравченко зазначила, що наразі Держекоінспекція не може запобігти нищенню природи. Реформа дозволить створити дієвий орган, що працюватиме на попередження забруднення, а не на покарання, та співпрацюватиме з громадами й бізнесом.

Також законопроєкт підтримують у ГО «Екодія», зокрема через можливість перевірки без директора та у будь-який час, що усуває можливість зриву перевірки.

«Цей законопроєкт – гарний шлях і гарний крок. Але треба, щоб не було такого, що приходить корумпований інспектор, який не захищає права людей і в якого завдання не провести чесну або законну перевірку, а вимагати хабар, наприклад. Депутати мають зробити певні запобіжники у законі», – зауважив колишній т.в.о. голови Держекоінспекції Єгор Фірсов. 

На думку Фірсова, такими запобіжниками мають стати оновлення кадрового складу та встановлення гідних зарплат.

Також реформу екоконтролю до повномасштабної війни підтримували у Держекоінспекції, зокрема за колосальні штрафи за недопуск до перевірки. Проте у 2023 році її концепцію не підтримали за формальну ліквідацію Держекоінспекції, адже це потребуватиме:

• значного фінансування, що недоцільно під час війни;
• низки нових законів та актів, які ще не починали розробляти.

Також таке «переродження» призведе до затримки розрахунку екологічних збитків від війни та може ускладнити виплату репарацій.

У травні 2022 року автор законопроєкту Олександр Маріковський заявив, що Держекоінспекцію необхідно ліквідувати та передати деякі її функції в МВС, адже через війну реформа «не на часі». Однак ініціативу не підтримали.

Вже у жовтні 2022 року Маріковський покинув посаду в екокомітеті, а законопроєкт передали заступниці голови комітету Олені Криворучкіній. Згодом депутатка заявила, що «розганяти» Інспекцію категорично не можна, бо це єдиний орган, який зараз фіксує збитки довкілля від війни: «Розрахувати збитки ми можемо і потім, але ключове – їх зафіксувати».

Повний перезапуск Держекоінспекції, за її словами, зупинить на певний час процес фіксації й зіграє на руку агресору, але не наблизить Україну до вимог екоконтролю ЄС. А той варіант законопроєкту, який пройшов перше читання, вже не відповідає українським реаліям через війну і його необхідно переробити.

Зокрема 27 березня на засіданні робочої групи з імплементації в українське законодавство екологічних норм ЄС її члени погодилися з необхідністю доопрацювати законопроєкт.

Голова екокомітету Олег Бондаренко також наголосив на нагальній потребі оновлення природоохоронного законодавства і створенні єдиного органу екоконтролю з максимальними повноваженнями. Адже відповідальність за порушення має бути такою, щоб наступне не відбулося, тобто щоб економічна вигода від порушення була меншою за розмір штрафу. Для цього потрібен рамковий закон.

Варто зазначити, що міністр захисту довкілля Руслан Стрілець заявив: реформа Держекоінспекції – один із пріоритетів на 2024 рік. Крім того, у березні Держекоінспекція розробила проєкт розпорядження Кабінету міністрів щодо Стратегії реформування системи державного екоконтролю та плану її реалізації на 2024–2026 роки, яка має:

• створити умови для захисту довкілля та запобігати погіршенню його стану;
• забезпечити фіксацію та визначення екошкоди (зокрема внаслідок збройної агресії Росії) і притягнення за це до відповідальності.

Отже, вкрай важлива реформа екоконтролю нарешті зрушила з мертвої точки і повернулася до порядку денного парламенту. Її підтримують міжнародні експерти, за її реалізацією стежать європейські партнери. Однак чи міститиме нова версія законопроєкту компромісні положення без корупційних ризиків та інструментів тиску на бізнес, наразі невідомо.

Катерина Бєлоусова, рух «Чесно»