Пустилися берега. Хто відкриє вікно можливостей для охочих мати землю біля води

Комітет з питань держвлади та місцевого самоврядування найближчим часом розгляне законопроєкт авторства депутатки Олени Шуляк, який стосується прибережних смуг морів та річок (№9664). 31 жовтня його рекомендував до розгляду підкомітет. Висновків НАЗК щодо цього документу ще немає.

Зараз увесь водний фонд – державна та комунальна власність. Всі намиті ділянки вздовж прибережних смуг морів і річок не підлягають приватизації. Навіть якщо якась місцева рада погоджує приватизацію та приймає рішення про передачу земельної ділянки у приватну власність, цю ділянку держава або громада завжди можуть повернути собі. 

Про це свідчать численні постанови Великої палати Верховного суду щодо прибережних захисних смуг Григорівського та Бузького лиманів, Чорного моря (курорт Коблеве), Ягорлицької затоки, водоохоронної зони вздовж річки Стугни тощо. Звісно, що така ситуація не влаштовує тих, хто хотів би захопити землі водного фонду назавжди. Тому якщо не можна впливати на рішення судів, є інший шлях – змінювати закони. 

Нинішня спроба добратися до водного фонду держави у парламенті – не перша. Колись щось схоже намагалися провернути регіонали за рік до Революції Гідності. Чинний мер Одеси Геннадій Труханов, який був тоді нардепом, подав законопроєкт (№2968). Його, як і нинішню ініціативу голови партії «Слуга народу», гостро розкритикувало Головне науково-експертне управління парламенту. Але проєкт Шуляк містить значно більше ризиків, ніж той, який пропонував Труханов, і це випливає з висновків того ж Головного науково-експертного управління.

Як нова ініціатива може зашкодити водному фонду, з’ясовував «Главком».

Що буде із намитими ділянками?

У результаті намиву піску створюються штучні ділянки. Іноді пісок намивають для продажу. Про те, як легально і нелегально працює цей бізнес, відомо із численних розслідувань. Іноді намив робиться для того, щоб створити нову ділянку, наприклад, приватний пляж. І тоді виходить, що людина, взявши в оренду умовно 10 соток біля берега річки, додатково може собі «намити» ще з десяток соток і ними користуватися. За це користування, звісно, бюджет не отримує жодних коштів.

Більше того такий намив піску може завдати серйозної шкоди навколишньому середовищу: є загроза обвалу берегів річок, змінюється русло річки і може виникнути загроза підтоплення будинків, які розташовані поблизу берегової лінії.

«Намив не лише завдає шкоди екосистемам річок. Це величезна корупційна схема. Якщо на додачу ще й узаконять приватизацію намитих ділянок, що цілком можливо, то масштаби розчисток з подальшим намивом виростуть на порядок. І береги цілком легально перетворяться на суцільну забудову. Наразі у низці випадків завдяки позовам прокуратури Верховний суд напрацював – юридичну практику, що такі ділянки повертають у державну або комунальну власність. Прийняття цього законопроекту просто заблокує таку роботу», – переконує Петро Тєстов, керівник експертного відділу ГО «Українська природоохоронна група». 

Один із найбільш скандальних епізодів, де слідчі вбачали протиправний штучний намив на Дніпрі, – це створення пляжної зони біля бази відпочинку MacPaw.

«Згідно із проведеною в рамках досудового розслідування екологічною експертизою, розмір збитків, заподіяних державі внаслідок незаконного проведення днопоглиблювальних робіт – намиву піщаної суміші, становить понад 12 млн 548 грн», – повідомляв тоді Офіс генпрокурора.

Намив – це земля без кадастрового номера. Взагалі в такому випадку ця діяльність підпадає під оцінку впливу на довкілля та має відбуватися виключно після отримання такого висновку. Але цього, як правило не відбувається. І от коли на намиту ділянку з’являються документи, місцева влада може спробувати віддати таку землю під приватизацію. Це незаконно. Під забудову віддають протиправно не лише намиви, але й прибережні смуги. Зокрема через договори оренди. Так сталося з ділянкою в Ягорлицькій затоці на Кінбурнській косі. Але останнє слово тут сказала Велика палата Верховного суду. Загалом судова практика свідчить: таку землю заберуть у того, хто уявив, що може мати її у приватній власності.

Але землі водного фонду захищати не квапляться ні місцеві ради, ні сама держава. До суду, як видно із судової хроніки, звертаються хіба прокурори.

«Доступ до річок, морів і озер – це доступ до народного багатства, який гарантований законом громадянам України. Тому Велика палата повернула у власність народу тисячі гектарів земель і лісів, припинила незаконний видобуток копалин у Коларівському кар’єрі, повернула у держвласність і громадам землі на узбережжі Чорного моря, а також у Григорівському та Бузькому лиманах, у регіональному ландшафтному парку «Кінбурнська коса», біля Голубого озера на Київщині. Подібних рішень десятки», – наголошує суддя Великої палати Олег Ткачук.

«І ці рішення не лише захищають права людей. Верховний Суд вказав, що незаконне набуття права на об’єкти загальнонародного права ніколи судами не буде визнаватися правомірним, і скільки часу не пройде від моменту захоплення земель біля річок, озер чи берегів моря, вони будуть повернуті у власність держави чи відповідної громади. А втрати недобросовісних набувачів лягатимуть на них самих, оскільки кожна свідома людина розуміє, що не можна зазіхати на те, що належить до суспільної власності, і чим користуватися можуть усі», – резюмує суддя Ткачук.

Отже, сьогодні якщо приватизувати ділянку у водному фонді (крім замкнених природних водойм розміром до 3 га), то може бути позов від прокуратури. І це, звісно, комусь не подобається. І от законопроєкт Шуляк пропонує змінити термінологію у законі, щоб таких позовів не було: словосполучення «штучно створена земельна ділянка» у переліку земель, які не можна передавати з комунальної власності у приватну, пропонують замінити на «земля, на штучно створеній ділянці суші». На придбання «штучно створеної земельної ділянки» обмеження вже не буде діяти.

Варто наголосити, що такі штучні ділянки насправді можуть бути створені як у межах прибережної захисної смуги так і на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, розташованих у прибережній захисній смузі водних об’єктів. І статус цих ділянок належно не врегульований. У принципі саме цим би і мали займатися законотворці: врегулювати поводження з цими ділянками, а не просто створити «вікно можливостей» для місцевих рад, щоби ті могли передавати намиті ділянки у приватні руки. Більше того, законотворці могли б вивчити рішення Великої палати Верховного суду і чіткіше виписати законодавство, щоб на майбутнє в органів влади не виникало спокуси передавати береги водойм у власність чи в оренду під забудову.

А якщо просто дати можливість узаконити «намиви» та приватизувати їх, то місцеві ради можуть розпочати масовий намив ділянок. І це буде як на землях водного, так і природно-заповідного або лісового фондів, де є водойми. Підміна термінології у кодексі – це спроба запустити схему приватизації земель біля водойм, переконані і екологи, і правники.

Причому намивають землю не лише на річках, але і в морях, де розбудовується інфраструктура портів, водного транспорту. Тут держава дає можливість взяти землю в оренду і отримує з цього прибуток. Але станом на зараз така земля не те що не може бути приватною, вона не може бути навіть комунальною. Головне науково-експертне управління Верховної Ради вже вказало ризики ініціативи депутатів: без розроблення проєкту землеустрою та без прийняття рішень органами виконавчої влади і місцевого самоврядування – це зміна меж не просто громади, а й адміністративно-територіальної одиниці.

Народний депутат Олег Дунда ініціював звернення до НАЗК, аби отримати висновок щодо законопроєкту 9664 та альтернативного до нього проєкту. Станом на сьогодні Комітет з питань організації держвлади та місцевого самоврядування отримав проміжну відповідь від голови НАЗК Олександра Новікова: агентство ще здійснює моніторинг.

Як триває розгляд законопроєкту?

Наразі у парламенті комітети та підкомітети розглядають обидва законопроєкти. Один, вже згаданий проєкт Олени Шуляк, – головний. Другий – альтернативний проєкт членкині транспортного комітету і представниці «Голосу» Юлії Клименко (9664-1), який підтримала низка нардепів з її фракції.

Такі проєкти у частині, що стосується морських портів, насправді, мав би розглядати головно транспортний комітет. 10 років тому проєкт Труханова, який мав схожу тематику, потрапив саме на розгляд транспортного комітету. У частині ж, яка стосується змін до земельного та водного законодавства, мали би підключитися комітети з питань аграрної та земельної політики, екологічної політики та природокористування. Частину цих комітетів проєкти вже пройшли.

Але зараз ініціатива потрапила на розгляд непрофільного комітету із питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, де головує сама Шуляк. І саме він визначений як головний. Загалом назва та суть законопроєкту мають визначати, який комітет буде ключовим для розгляду законодавчої ініціативи. І народні депутати з різних фракцій твердять, що комітет Шуляк став у цьому випадку головним, бо його обрали в ручному режимі. Це цілком зрозуміло: авторці законопроєкту і голові партії «Слуга народу» легше пройти «свій» комітет, аніж обстоювати свою ініціативу в іншому. Сприяли такому розвитку подій, як твердять парламентарі з різних фракцій, віцепрем’єр Олександр Кубраков і заступник міністра розвитку громад Юрій Васьков.

Транспортний комітет теж розглянув цей законопроєкт, але у закритому режимі. І там, як повідомляє Юлія Клименко, голова партії «Слуга народу» попередила її особисто, щоб вона не думала подавати багато правок.

Але якщо засідання транспортного комітету було закритим, то засідання двох підкомітетів, яке провели на базі комітету Шуляк, транслювалося у zoom для обраного кола запрошених осіб. І авторці цього матеріалу вдалося отримати доступ до цієї трансляції. Головувала на засіданні підкомітетів Ганна Бондар («Слуга народу»), яка одразу запропонувала дочекатися висновків НАЗК і потім запросила до слова голову комітету Олену Шуляк, яка наполягала на тому, щоб проєкт розглядали і не чекали висновків про корупційні ризики.

Перед виступом Олени Шуляк стався також конфуз. Один з запрошених учасників засідання, коли надали слово депутатці, вважаючи, що в нього виключений мікрофон, запитав: а чи це та сама Шуляк, яка ходила у шпиталь до бійця Олега Симороза. Детально про цей скандал «Главком» повідомляв раніше. Тоді політикині не сподобалася позиція ветерана, який гостро розкритикував містобудівну «реформу».

Узявши слово, Олена Шуляк наголосила на тому, що питання із врегулюванням розбудови портів на законодавчому рівні не можуть вирішити протягом 10 останніх років: «Основний проєкт розроблявся командою Мінвідновлення з долученням нас як авторів, представників бізнесу та експертного середовища. З 2013 року були перші спроби регулювати це питання (згаданий законопроєкт Труханова – «Главком»). Зараз під час повномасштабного вторгнення і з експортом виклики трохи вже інші, на жаль. Нам потрібно не просто розвивати портову інфраструктуру, нам потрібно її відновлювати. Ми упорядковуємо будівництво у портах. Воно можливе буде лише, якщо воно передбачено планом розвитку морського порту…» 

По суті, Шуляк повторила все те, про що говорила раніше під час засідання екологічного комітету. Далі слово передали Юлії Клименко – членкині транспортного комітету з фракції «Голос», яка подала альтернативний законопроєкт: «Наш проєкт 9664-1 направлений виключно на те, щоб врегулювати питання морських портів, куди ми маємо залучити інвесторів, спростивши їм певні процедури. Але головний проєкт Шуляк зачіпає не лише море, а весь водний фонд, зокрема і річки. Тут є питання в екологів і правоохоронців щодо ділянок, які намиті штучно вздовж берегової смуги. Також є питання до незаконного видобутку піску. Є також питання до повноважень, які Кабмін передає обласним державним адміністраціям. Якщо хочемо змінити все будівництво на водних об'єктах і змінити норми в багатьох законах, то треба створювати робочу групу і серйозно доопрацьовувати. Громади мають свої питання, екологія має свої, транспортники – свої», – наголошує Клименко. 

Примітно, що Шуляк, яку ніхто не перебивав під час її виступу, вважала за необхідне зупиняти іншу доповідачку і неодноразово наголошувати, що аргументи Клименко – суто політичні. Авторка альтернативного законопроєкту відповіла, що мова не про політику, а про правила користування ресурсами держави, а це – значні кошти.

Аргументи Клименко підтримав і голова екологічного комітету Олег Бондаренко («Слуга народу»). Тут варто зауважити, що цей комітет не підтримав жоден із проєктів і порадив колегам із комітету Шуляк визначитися самостійно: «Ми наполягаємо на тому, щоб наші зауваження були враховані. Не можна допустити забудову берегових смуг всіх об’єктів водного фонду країни. Цю позицію підтримує Міндовкілля. Зміни, які пропонує проєкт 9664 дуже масштабні. Тому, проєкт спершу варто було б доопрацювати», – каже Бондаренко.

Шуляк пообіцяла врахувати зауваження, на яких наголосив Бондаренко. Але з огляду на те, що, наприклад, під час розгляду скандальної містобудівної реформи (5655), авторкою якої також була голова партії «Слуга народу», не були залучені всі стейкхолдери, а стенограм засідань комітету досі немає в публічному доступі, громадськість має стежити за розглядом і законопроєкту 9664.

Окрім іншого проєкт нівелює інтереси органів місцевого самоврядування та громад. Заступник виконавчого директора Асоціації міст України Ярослав Рабошук наголосив вказує на недоліки ініціативи: «Орган місцевого самоврядування не буде узгоджувати план розвитку порту. Тобто норма законопроекту про те, що план розвитку морського порту має узгоджуватися з містобудівною документацією, є фіктивною. Органи місцевої влади позбавлені повноважень у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою для Адміністрації морських портів. Більше того, у проєкті мова йде про обов’язок передавати землі комунальної власності виключно в постійне користування Адміністрації морських портів. А це обмежує право громад на залучення приватних інвестицій».

Фігурант низки антикорупційних розслідувань народний депутат Антон Яценко у відповідь пояснив, чому не варто давати право органам місцевого самоврядування впливати на рішення щодо розміщення портів, зокрема річкових: «У нас унітарна країна, а не феодальні князівства. Це перше. Річки, моря належать народу України. Ми маємо будувати єдиний підхід до портової структури. Це пов’язано з експортом, імпортом. Ми слухаємо, що обов’язково мають бути в матеріалі місцеві громади. Я думаю, нічого страшного, якщо в цьому питанні в них не буде повноважень».

Але головуюча Бондар нагадала обранцям, що в країні триває реформа децентралізації і тому не всі можуть погодитися з такою думкою Яценка.

За результатами спільного засідання двох підкомітетів семеро з дев’яти нардепів підтримали законопроєкт Шуляк. «За» проголосувала Шуляк, «Слуги народу» Андрій Клочко, Віктор Мялик, Андрій Стріхарський, Володимир Іванов та Віталій Войцехівський. Також свій голос за проєкт віддав і Яценко.

Утрималися лише двоє народних депутатів – Олег Дунда та Ганна Бондар. Головуюча зауважила, що питання, які охоплює законопроєкт, дійсно комплексні, мали б більш детально бути опрацьовані, і лише потім проєкт мав би бути відправлений колегам з комітету з питань державної влади та місцевого самоврядування на розгляд: «Проєкт 9664 охоплює не лише питання полегшення процедур будівництва в портах, що дійсно є проблемою, а й питання управління портами, планування побудови портів, зміни до екологічного, земельного та транспортного законодавства. Комітет отримав велику кількість пропозицій і зауважень до нього. Але в цілому законопроект має вигляд такого, що не дає консенсусних рішень у кожній із цих сфер, крім, звісно, введення процедур будівництва в портах до загальної Єдиної державної системи будівництва.Тому логічним було би створення робочої групи із представників всіх сторін, аби шукати хоча б компроміс». 

Альтернативний проєкт Клименко відхилили. Відповідно на одному із найближчих засідань комітету Шуляк поставить свій проєкт 9664 на розгляд і якщо буде підтримка членів усього комітету, законодавча ініціатива може потрапити до сесійної зали.