Знесення садиби Зеленських. Мінкульт Карандєєва повернув правила часів Януковича?

У столиці на вихідних спалахнув скандал. Знесли садибу Зеленських. Мер Києва Віталій Кличко вже встиг назвати те, що відбулося «цинічною провокацією» і зазначив, що профільний департамент КМДА за кілька днів до того відправив до Мінкульту документи, аби захистити будівлю і надати статус пам’ятки: «Активісти приходять під будівлю мерії. Мовляв, «Кличко зніс памʼятку». Але чому обурені демонстранти не йдуть і не ставлять питань парламенту, який вже понад 5 років так і не ухвалив поданий містом законопроєкт, щоб столиця мала важелі впливу на недобросовісних власників старовинних будівель? Чому не звертаються до уряду, від якого місто вже стільки років вимагає повернути у власність громади будинок Сікорського, який перебуває на балансі Міноборони. Той же Кабмін заблокував передачу громаді Гостинного двора, який місто разом з активістами повернуло з приватної власності в державну. А памʼятка теж стоїть без реконструкції і руйнується».

Відповідь від в.о. міністра культури Ростислава Карандєєва не забарилася. Він назвав це неправдивими закидами, звинуватив у всьому столичну владу, яка неналежно працює на цьому напрямку.

Насправді знесення садиби Зеленських – це привід подивитися на проблему захисту культурної спадщини ширше.

Ворог намагається знищити історію України і культурну спадщину. Тому захист пам’яток – один зі стовпів захисту національної безпеки і збереження національної ідентичності. Коли забудовник, у якого знайшли російський шлейф, нищив у центрі Києва будівлю «Квіти України», то кияни змогли захистити її. Вони домоглися того, щоб будівлі оперативно дали статус пам’ятки. Тоді допоміг Мінкульт, діяли інші правила. 

Ключову роль у процесі захисту пам’яток завжди відігравала громадськість. Так от цієї весни з’явився наказ, який позбавив права громадян захищати культурну спадщину. І Мінкульту таку політику дозволив ухвалити Мін’юст та Державна регуляторна служба.

Остання, нагадаємо, прикривала постанову-клон містобудівної «реформи» 5655. А це теж було потрібно забудовникам, яким, до речі, культурна спадщина часто заважає робити свої бізнес-проєкти і тому прокуратура роками у судах захищає Пирогів, Китаїв, Музей видатних діячів України, Літературний сквер. (У цих справах є серйозні питання і депутатів Київради, та до того, яку позицію влада міста займає у судах).

Нові процедури несуть корупційні ризики. Тут урядовці проігнорували Державну антикорупційну програму та вимоги щодо проведення публічних консультацій під час створення таких документів. На це має реагувати НАЗК. 

Громадська ініціатива «Голка» вивчила нові урядові політики щодо культурної спадщини і з’ясувала, що влада повернула правила гри, які затверджували в часи Януковича. 

Статус пам’ятки і роль громадян

Коли будівля внесена у Державний реєстр нерухомих пам’яток України, то якщо хтось її руйнуватиме – це кримінал. Більше того, власник має таку будівлю берегти. Це передбачено законом «Про охорону культурної спадщини».

Як тільки забудовник дізнається про те, що будівлі можуть надати статус пам’ятки – її можуть швидко знести. Тоді не буде чого вносити у Реєстр і замість історичної будівлі буде якась комерційно вигідна нерухомість. Саме це і сталося з «Квітами України» у центрі Києва. Незадовго до того, як будівля потрапила у Реєстр – фасад встигли знищити.

Для того, щоб подібне не відбувалося, є спеціальний статус «щойно виявлений об’єкт культурної спадщини». Він дозволяє будівлі «дожити» до того часу, як пройдуть необхідні процедури і будівлю внесуть у Держреєстр пам’яток. У цей проміжний період споруда потрапляє до спеціального переліку. І за її руйнування тоді теж передбачена кримінальна відповідальність. 

Процедура у таких випадках дійсно мала б бути максимально простою та швидкою. Але далеко не кожна історична будівля має значну культурну цінність, щоб отримати статус пам’ятки. Тому є ризики зловживань банального здирництва з власників рядових історичних будівель.

Через це треба встановити жорсткі строки до органів охорони культурної спадщини, які готують документи для розгляду питання внесення об'єкта до Реєстру.

Мінкульт, коли 11 років тому вирішив змінити радянські правила, затвердив новий Порядок, який не передбачав участі громадськості у таких процесах. При цьому громадськість мала можливість… добитися прямо протилежного – зняти з будівлі охоронного статусу. Можемо припустити, що цю лазівку залишили в інтересах забудовників, які могли знайти «правильну громадськість», яка ініціює зняття статусу пам’ятки з потрібного об’єкту.

Справжня революція відбулася після президентських виборів 2019 року, коли Мінкульт ще за прем’єра Володимира Гройсмана, затвердив нову редакцію Порядку. І ось тут нарешті з’явилася громадськість, коли мова йде про внесення об'єкта до Переліку і надання статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини. Список документів, які для цього треба було подати, зменшили до мінімуму. Варто було мати лише фотофіксацію об’єкта та історичну довідку, яку мала підписати людина з науковим ступенем з відповідною спеціальністю (мистецтвознавство, архітектура, історія тощо).

Відмовити можна було тільки за відсутності документів або відсутності в історичній довідці обґрунтувань автентичності об’єкта або його цінності.

Але тут був дуже суттєвий недолік. Строки розгляду звернення громадян не встановили. А затягування з розглядом документів – це шанс власнику знищити або реконструювати об’єкт так, як він того і хотів. 

Але навіть за таких умов вихід був. Громадськість могла подавати документи до Мінкультури на присвоєння статусу пам’ятки місцевого значення без розгляду питання на рівні державних адміністрацій. 

Це потребувало додаткового виготовлення облікової картки та акту стану збереження об'єкта. Але зробити це – цілком реально. Наприклад, саме у такий спосіб було зупинено руйнування модерністської будівлі павільйону «Квіти України» у Києві.

Колишній міністр культури Олександр Ткаченко пішов у відставку рік тому. З того часу міністерство очолює виконуючий обов’язків Ростислав Карандєєв. Навесні Мінкульт змінив Порядок. 

Як Мінкульт заблокував участь громадян?

Відтепер профільні громадські організації не можуть за власної ініціативи готувати документацію для внесення об’єкта до Переліку. Вони мають звернутися до відповідного органу охорони культурної спадщини, подавши Картку виявлення об’єкта культурної спадщини.

Тут вже з’явилися строки для розгляду – 10 робочих днів є, аби орган прийняв рішення щодо віднесення чи невіднесення об’єкта до нерухомих об’єктів культурної спадщини і необхідності складання на нього облікової картки. Але як саме це рішення має прийматися і які підстави «невіднесення» – новим Порядком не врегульовано.

Уже на цьому етапі чиновники в інтересах власника потенційно цінного об’єкту можуть повністю заблокувати ініціативу громадськості – без зареєстрованої Картки неможливо здійснити подальші процедурні кроки.

І головне, за те, що об’єкт не потрапив вчасно до Переліку, індивідуальної відповідальності більше немає. Знову все ховається за колективною безвідповідальністю. Чиновник мав би просто перевірити правильність підготовки документів, як це було з 2019 року, а тепер ці документи має розглядати Консультаційна раді при органі охорони культурної спадщини. По суті, якщо дивитися на процедуру, то ми повернулися до редакції, затвердженої у часи Януковича.

І така рада має перевірити наявності в об’єкту цінності та відповідність його критеріям для пам’яток. І якщо рада приймає колегіально рішення, що об’єкт не відповідає вимогам до пам’яток, то орган охорони культурної спадщини відмовляє у внесенні будівлі до Переліку.

Такі ради діють на підставі типового положення, яке затверджене Мінкультом в епоху Леоніда Кучми. Тому ніякого впливу громадськості на формування Консультативної ради не передбачено – її склад на власний розсуд затверджує керівник органу охорони культурної спадщини, який одночасно і є головою цієї ради. Ніякої прозорості і відкритості її роботи також не передбачено.

Тобто, маємо колегіальний орган, що за закритими дверима може прийняти будь-яке рішення шляхом голосування, тим самим знявши відповідальність з чиновників за їх наступні дії. Ризик значно посилюють затверджені Кабміном критерії до пам’яток, що являють собою набір суб’єктивних понять та неконкретних вимог.

Наприклад, об’єкт повинен «значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування». «Значною мірою», це на скільки? Для когось вистачить і 10%, а для когось потрібно 90%. Чим «значний вплив» на розвиток культури відрізняється від просто «впливу»? Як переконатися, що певні люди чи події зробили саме «значний внесок» у розвиток культури, а не просто «внесок»?

Все це дозволяє легко маніпулювати цінністю об’єкта і не нести за це відповідальності. Єдине, що може тут врятувати – це відбір в експертні та консультативні органи відомих незалежних спеціалістів та повну відкритість у їхній роботі.

Підхід з обов’язковою перевіркою відповідності об’єкта критеріям для пам’яток на стадії внесення у Перелік є доречним у наших реаліях, бо це може стати потужним запобіжником від побудови корупційних схем для здирництва з власників будівель.

Але перевірка має бути побудована без зазначених вище корупційних ризиків. Запропонований Мінкультом варіант точно не мінімалізує цих ризиків і разом з цим дозволить знищувати культурну спадщину.

Якщо на рівні державних адміністрацій хтось буде блокувати внесення споруди до Переліку, то до Мінкульту вже звертатися не можна, як це було раніше.

Залишилися лише окремі відголоски старих можливостей, на кшталт права Мінкультури направити облікову документацію із відповідним протоколом Експертної комісії до уповноваженого органу для прийняття рішення про занесення об’єкта культурної спадщини до Переліку.

При цьому розглядаються виключно питання про внесення до Реєстру щойно виявлених об’єктів культурної спадщини та об’єктів, що набули статус пам’ятки за старим законодавством. Тож регулювання повертається до того стану, яким було у часи Януковича.

Як протягували потайки нові зміни?

Громадськість не знала про наміри Міністерства. Все відбувалося під виглядом виконання Державної антикорупційної програми (захід 2.5.2.1.4), що передбачала лише внесення змін в існуючий Порядок. І не будь-яких змін, а цілком конкретних: моніторингу та контролю у разі затримок понад три роки з розглядом питань про внесення до Реєстру об’єктів з Переліку, і приведення Порядку у відповідність до законів про заборону пропаганди тоталітарних режимів та російської імперської політики.

При цьому, згідно з Державною антикорупційною програмою, проєкт такого наказу Мінкульту мав пройти громадські обговорення (захід 2.5.2.1.5). Міністерство навіть це передбачило в Орієнтовному плані консультацій на 2023 рік, а потім і у плані на цей рік, коли підготовка проєкту наказу затягнулася (пункти 5 та 3 відповідно).

НАЗК поки на запит «Голки» не надало відповідь. Щойно вона надійде – вона буде оприлюднена.

Слід додати, що Порядок є регуляторним актом. У 2019 році, коли чинний в.о. міністра культури Карандєєв був держсекретарем у Мінкультури, проєкт попередньої редакції Порядку проходив всі процедури, як регуляторний акт, подавався на погодження у Державну регуляторну службу, та був нею погоджений.

Але обов’язкові консультації з громадськістю Мінкульт перед виданням наказу цього разу не проводив.

Такі порушення Мінкульт пояснив НАЗК наявністю листа Державної регуляторної служби, що «проєкт акту не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребує проведення процедур передбачених законом України «Про засади державної регуляторної політики…».

Виходить цікава ситуація. У 2019 році Державна регуляторна служба під керівництвом Ксенії Ляпіної встановила, що Порядок є регуляторним актом. А зараз чомусь ситуація змінилася.

Тут варто нагадати, що Державна регуляторна служба так чинить не вперше. Громадська ініціатива «Голка» писала, що для того, аби в інтересах забудовників провести урядовий «експеримент» і протягнути постанову-клон скандальної містобудівної реформи 5655, теж в аналогічний спосіб оминули громадськість.

У своїй відповіді на запит громадської ініціативи Державна регуляторна служба зазначила, що проаналізувала документ Мінкульту повторно, але й далі заперечує, що документ містить зміни, які регулюють господарські відносини та відносини між органами влади та суб’єктами господарювання.

При цьому, розділ ІІІ нового Порядку встановлює вимоги до суб'єктів господарювання, що мають право розробляти облікову документацію на пам’ятки (п. 3.3), вимоги до оформлення суб’єктами господарювання відповідної документації (п. 3.2, 3.4-3.6) та порядок її передачі Замовнику (п. 3.7).

Але наказ Мінкульту ніколи б не вступив у дію з усіма описаними вище корупціогенними нормами і порушеннями процедури консультацій з громадськістю, якби його не погодив Мін’юст під керівництвом Дениса Малюськи. Мін’юст ознайомився з документом і виявив понад 100 (!) різних помилок в формулюваннях, які виправлялися окремим наказом. Але зауваження були лише до форми, а не до змісту чи процедури підготовки.

Цей випадок у роботі Мін’юсту цікавий тим, що є можливість порівняти принципи роботи Мін’юсту зараз і влітку 2019 року, коли погоджували попередню редакцію Порядку. 5 років тому Мін’юст повернув все Мінкультури і зобов’язав пройти процедуру консультацій з громадськістю, як для регуляторного акту. І проєкт наказу вимушено подали у Державній регуляторній службі на погодження вже після видання самого наказу. Завдяки цьому було враховано пропозиції, що надіслали Реанімаційний Пакет Реформ та ГО «Разом проти корупції». 

Тому, якщо говорити про те, як державні інституції працюють за тими ж законами під час війни, – висновки невтішні. Є систематичні спроби протягувати через уряд нормативні акти з порушенням законодавства і зі свідомим приховуванням їх проєктів від громадськості. Ключові державні органи, що мають забезпечувати контроль за дотриманням законодавства при нормотворчості, діють прямо протилежно і забезпечують дах нормативним оборудкам низки міністерств.

Начальниця управління погоджувально-дозвільної документації Мінкульту Наталія Войцещук у коментарі зазначає: «Нові зміни до порядку обліку навпаки зробили процедуру більш послідовною, публічною та більш відкритою для залучення фахівців у сфері охорони культурної спадщини. Так, можливо, що не всі можливі випадки і ситуації були при цьому враховані. Тому ми уважно розглянемо і промоделюємо висловлені зауваження та ризики аналітиків. Також зауваження та пропозиції з’являться (і вони вже є) від органів охорони та розробників облікової документації, ініціаторів подання об’єктів у процесі практичної реалізації цієї версії Порядку обліку, особливо у зв’язку з тестуванням Інформаційно-комунікаційної системи обліку нерухомих об’єктів культурної спадщини України «Державний реєстр нерухомих пам’яток України».