«Комп’ютер хабаря не бере»? Що підсовує уряд під виглядом цифровізації у будівельній галузі

Уряд днями може розглянути проєкт постанови, який клонує непідписану президентом містобудівну реформу. Цей документ оприлюднено 13 грудня і автором значиться тезка особи, яка наближена до нардепа з ексОПЗЖ Дмитра Ісаєнка. 

Проєкт постанови з’явився офіційно після гучного скандалу, коли ЗМІ стало відомо, що його можуть розглянути з голосу напередодні засідання Єроради в Брюсселі. Там зрештою був погоджений початок перемовин щодо вступу України до ЄС. Голосування за згадану постанову могло б дати опонентам євроінтеграції України додаткові аргументи і негативно вплинути на ситуацію у вирішальний момент. 

Містобудівна реформа – це законопроєкт голови партії «Слуга народу» Олени Шуляк (5655), який рік як підтримала Верховна Рада і щодо якого свої зауваження критикували наші міжнародні партнери, зокрема Європарламент та Єврокомісія. 

Віцепрем’єри Олександр Кубраков та Михайло Федоров, який на додачу є міністром з цифрової трансформації, постійно наголошували західним партнерам на тому, що завдяки цифровізації та автоматизації, яка закладена у проєкті 5655, нібито вдасться побороти корупцію.

З огляду на те, що уряд може піти у відверте порушення закону і, по суті, ввести в дію скандальні норми через вже згаданий проєкт урядової постанови, варто з’ясувати, яку насправді «цифровізацію» та «автоматизацію» передбачили автори «реформи».  

Цифровізація VS спроба вбити інструменти демократії?

Коли рік тому проєкт готували до другого читання, то у Zoom на засідання профільного комітету, який нині очолює Олена Шуляк, громадськість не допустили і її пропозиції не врахували. Стенограм цих секретних засідань досі не оприлюднили. Так проповідники «цифровізації» не збираються її використовувати для того, аби громадяни мали доступ до інформації та впливу на формування політик щодо відбудови.

Щоправда, одну із двох стенограм отримала від джерел партія «Народовладдя». І стало зрозуміло, що парламентарям пропонували підтримати, по суті, кота в мішку, через що обурилися навіть «слуги народу».

«Як мені голосувати?.. Як ви можете прокоментувати те, що о 19-й годині ви надіслали тільки ці таблиці, а сьогодні у нас понеділок, 16:00, і коли нам треба було це зробити – дві тисячі сторінок? Тобто я не знаю, я не володію скорочтєніем, як кажуть», – заявив під час обговорення Олександр Качура («Слуга народу»). 

Але ініціативу у парламенті підтримали, вирішальними стали голоси ОПЗЖ.

У той же день громадяни зібрали достатньо голосів під петицією до президента, аби ветувати 5655. На той час це була рекордно швидкий збір. Але лобісти скандального проєкту були налаштовані рішуче: вони не лише створили унікальний сайт pro5655.gov.ua на урядовому домені, а й провели серію імплементаційних зустрічей з громадським сектором. Тільки от на цих зустрічах прихильники 5655 сиділи у залі з Кубрковим, а громадськість була як «контакьний зоопарк» у Zoom. Цифровізація в дії.

І в уряді Кубарков разом із своєю заступницею Наталією Козловською – не єдині, хто підтримував цю реформу. Окрім них активно виступав за законопроєкт міністр цифрової трансформації Михайло Федоров. І при цьому він згадував проєкт TAPAS USAID, який теж підтримав публічно діджиталізацію у 5655.

Більше того, для того, щоб переконати західних партнерів, залучили навіть спікера Верховної Ради Руслана Стефанчука.

«Ми запускаємо нові сервіси, які знищуватимуть корупцію. Крім того, голова Верховної Ради та профільні міністерства звернулися до Європарламенту. Мета – разом обговорити проєкт 5655 та визначити дорожню карту змін, які зроблять сферу будівництва прозорішою», – написав Федоров.

Дійсно, як і писав Федоров, TAPAS на офіційній сторінці повідомляв, що підтримує діджиталізацію у цьому законопроєкті. 

На питання щодо законопроєкту 5655 у TAPAS поки не відповіли. Лише уточнили, навіщо нам потрібні імена експертів, які готували публічну позицію організації та чи можна ознайомитися із текстом до того, як він буде опублікований, що суперечить стандартам журналістики. Якщо коментар надійде – позиція організації обов’язково буде оприлюднена.

Позитивні відгуки TAPAS про 5655 і Кубраков, і Шуляк активно використовували для формування медіаполя: мовляв міжнародні партнери дають зелене світло цій реформі.

Сам Кубраков зазначив: «Ми працювали над цим разом з USAID/UKaid проєктом Прозорість та підзвітність у державному управлінні TAPAS». 

Зрештою після листа Стефанчука і урядових комунікацій, відбулася зустріч міжнародними партнерами. Коли ж громадський сектор намагався потрапили на зустріч із європейськими колегами, аби пояснити ризики 5655, то на одному з таких заходів через кілька хвилин представників громадських організацій і навіть народну депутатку Ганну Бондар «Слуга народу» просто відключили із Zoom. Так використовують цифровізацію для блокування опонентів.

Зате проблем із доступом до цієї зустрічі у Zoom не було у міністра з питань цифровізації Федорова, який наголосив, що підтримує 5655.

Окрім цифровізації і діджиталізації лобісти реформи неодноразово нахвалювали і автоматизацію, мовляв, незаконного будівництва не буде.

«Знаєте, комп'ютер хабарів не бере», – наголошувала Шуляк.

Але чи дійсно те, про що розповідає головна авторка та урядовці, є у законопроєкті? За цей рік вдалося проаналізувати ці дві тисячі сторінок законопроєкту і зрозуміти, які міни заклали під «цифровізацією» та «діджиталізацією» ті, хто подавали це, як один з ключових здобутків.

Комп’ютер замість корупціонерів?

Коли ми говоримо про будівництво, то основою основ для корупції є містобудівні умови та обмеження. Їх видають органи місцевого самоврядування в ручному режимі і чиновники на місцях спокійно пишуть туди все, чого душа забудовника бажає.

Звісно, що цю проблему треба вирішувати, бо корупція на місцях завдає таку ж шкоду, як і корупція на центральному рівні. Олена Шуляк наголошувала не раз, що відбудеться автоматизація та боротьба з корупцією в місцевих органах влади. Але насправді проголосований у другому читанні законопроєкт і далі передбачає видачу таких документів в ручному режимі на місцях (ст. 29, тут і далі статті – Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

В Україні три роки тому запустили систему, яка вже повністю цифровізувала та зробила публічним весь процес надання дозволів у будівництві. Ця система називається Єдина державна електронна система в сфері будівництва.

В ініціативі Шуляк №5655 дуже багато разів вжито слово «автоматизація» чи його спільнокореневі замінники. Але насправді про автоматизацію тут не йдеться. І тому гасло «комп’ютер хабарів не бере», – це не про прості перевірки комп’ютером, а про прийняття ним рішень. То що далі відбувається з даними автоматичної перевірки? 

До прикладу, ось теза, яку вписали у законопроєкт: «автоматично програмними засобами електронної системи формується протокол автоматичної перевірки». Тут двічі зустрічається слово «автоматично», але у вже згадану електронну систему треба внести: документи на землю, сертифікат архітектора та ін. Скільки б не було закладено в проєкт будівництва порушень система їх всі автоматично має виявити, але заблокує подачу такого проєкту тільки в єдиному випадку – коли порушена висотність будівлі. Всі інші порушення будуть зафіксовані, але жодної реакції не буде.

Які це можуть бути порушення? Це може бути порушення пам’яткоохоронних вимог, які загрожують культурній спадщині, або порушення містобудівної документації, яку має відображати інтереси громади. Якщо це невелике будівництво (СС1 — офіційний клас відповідальності для невеликих будівництв) і комп’ютер виявив перелічені вище порушення, то архітектор, який вносить цю документацію, може власноруч поставити галочку, що порушень немає і комп’ютер помилився. 

Що стосується великих об’єктів (СС2, СС3 – класи відповідпальності для великих будівництв), то проєкт далі йде на перевірку до експертів, яких наймає сам забудовник. І ця експертиза може бути приватною. Як буде відбуватися ця експертиза визначають норми статті, які пропонує містобудівна реформа (ст. 31-3). Тут слів «автоматизація» ще більше: «автоматично програмними засобами електронної системи формується протокол автоматичної перевірки, що включає відомості, які зазначені у протоколі автоматичної перевірки проектної документації на будівництво».

Якщо під час автоматичної перевірки були виявлені порушення, то реєстрація експертизи в системі блокується лише у двох випадках: коли відсутній пакет документів з відповідними погодженнями або якщо передбачений демонтаж пам’ятки чи щойно виявленого об’єкта культурної спадщини. Але не факт, що у цій електронній системі будуть відомості про всі об’єкти культурної спадщини. Принаймні, зараз їх там всіх нема, а пройшов вже рік з моменту, як Верховна Рада підтримала у другому читанні 5655.

Для всіх інших порушень експерт, якого найняв забудовник для великих об’єктів, робить те ж саме, що архітектор для малих – ставить позначку, що всіма зауваженнями можна знехтувати. І ніхто не перевіряє написане. 

Ну а далі замовник будівництва подає заявку на державну реєстрацію права на виконання будівельних робіт, вказуючи номери проєкту та експертизи, які раніше вже «автоматично перевірили» (ст. ст. 35 та 36 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Як легко здогадатися, заявка автоматично обробляється шляхом автоматичного аналізу для прийняття автоматичного рішення про що автоматично формується протокол автоматичної перевірки.

Але підстави автоматичної відмови ті самі – аби пам’ятку не зносили та був наявний повний пакет необхідних документів.

Ось така куртуазна автоматизація в 5655 – «славнозвісний» комп’ютер автоматично перевіряє кипу параметрів будівництва, автоматично виявляє різноманітні порушення, а потім автоматично реєструє право на будівництво з автоматично виявленими порушеннями, бо будь-який архітектор чи експерт має право в ручному режимі поставити галочку, що комп’ютер помиляється і порушень немає.

Не менш цікава «автоматизація» передбачена і при прийнятті об’єктів в експлуатацію. Під час введення в експлуатацію будівель дуже важливо, щоб були дотримані всі норми. Аби не вийшло так, як із будинками під час землетрусу у Туреччині, де держава зняла з себе функцію контролю і провела серію будівельних амністій. 

В Україні лобісти містобудівної «реформи» дають право забудовнику найняти приватний контроль. Тобто держава у нас теж погоджується віддати у приватні руки питання безпеки під час будівництва.

Якщо зараз забудовник, який порушив проєкт, не зможе ввести в експлуатацію будинок, поки новий проект не пройде експертизу, то 5655 пропонує проходити експертизу, тільки коли порушена висотність. І навіть тоді авторський нагляд може поставити галочку, що й так порушувати проєкт можна. (ст. 371)

Зрозуміло, що ніяка «автоматизація» не перевірить якість побудованого. 

Термін «автоматизація» підмінили і у самому фіналі. Тоді, коли забудовник має отримати держреєстрацію про те, що об’єкт прийнятий в експлуатацію. І тут насправді нічого не змінюється. До цього інспектор підписував теж все у електронній системі. 

Хтось заперечить, що завдяки 5655 все одно з’являється автоматизація і нехай замало, але частину порушень буде блокувати автоматично.

Проте, це не так. Автоматичні перевірки і блокування документів з порушеннями вже передбачені чинним законодавством з літа 2021 року, але вони деталізовані не на рівні Закону, а Порядком ведення електронної системи, що затверджений постановою Кабміну № 681, зокрема п. 28-36. І перелік порушень, які дозволяють автоматично блокувати порушення забудовників значно ширший, ніж це передбачає 5655.

Тобто, містобудівна реформа авторства депутатки Шуляк, у порівнянні з чинним законодавством, передбачає зменшення кількості порушень, при автоматичному виявленні яких відбувається автоматичне блокування реєстрації прав. А це означає збільшення ролі ручних перевірок і зростання впливу людського фактора. Це якась від’ємна «автоматизація».

І тому є питання у першу чергу до профільного віцепрем’єра Федорова та TAPAS, які мали забезпечити автоматизацію цих процесів і переконували рік суспільство, що вони впоралися з цією задачею. До Федорова є питання не лише в частині «автоматизації» чи «цифровізації», а й тому, чому він особисто лобіював законопроєкт, який, як вже нам вказали і наші міжнародні партнери, неприйнятний через корупційні ризики.

Мінкульт пропонував створити робочу групу, коли розглядали 5655, але цього не сталося. В.о. міністра культури Ростислав Карандєєв наголошує, що і урядова постанова розроблялася без залучення фахового середовища пам’яткоохоронців та профільного міністерства: «Саме тому проєкт містить невідповідності чинному пам’яткоохоронному законодавству та норм, які несуть ризики для збереження української культурної спадщини. Мінкульт виступає за мінімізацію суб’єктивного людського фактора при прийнятті управлінських рішень. Проте «автоматизація» процесів у сфері культурної спадщини не повинна позбавляти об’єкти культурної спадщини їх особливої історії. Проєкт постанови оприлюднено для публічного обговорення, тобто зараз фахівці і громадськість мають можливість подати свої пропозиції. Після завершення громадського обговорення проєкт постанови надійде до Мінкульту для погодження. Ми невідкладно надамо свій фаховий висновок, адже вже зараз маємо конкретні пропозиції та зауваження».

А якщо уряд піде на те, щоб провести через постанову норми непідписаного президентом законопроєкту, то це буде порушенням закону, про це говорить народна депутатка Ганна Бондар («Слуга народу»): «Не можна знижувати роль місцевого самоврядування і громадськості. Видається, що Міністерство інфраструктури грає в наперстки: чи закриє Єврокомісія на урядову постанову очі? Законодавчі вади також серйозні. Тут є порушення як мінімум трьох пунктів статті 92 Конституції, де йдеться про те, що такі норми мають бути визначені законом, а не урядовою постановою. Також цей документ суперечить «Порядку проведення експериментального проекту щодо підвищення ефективності організації процесів планування діяльності Кабінету Міністрів України», на який посилається закон, що встановив можливість реалізації експериментальних порядків».

Саме тому найближчі засідання уряду треба моніторити і стежити за тим, чи винесе прем’єр Денис Шмигаль проєкт постанови.