Як Зеленський «підвішує» закони. Чи дотримується президент Конституції?

30 законодавчих ініціатив очікують на підпис чи вето Президента. Один з законів очікує з 2019 року. Це при тому, що Конституція дає на роздуми главі держави 15 днів. Деякі проєкти вже навіть втратили актуальність, а деякі просто «підвісили» через гучні скандали. Наприклад, містобудівну «реформу» голови партії «Слуга народу» Олени Шуляк (№5655). Тут питання до якості законотворчого процесу.

Але є й дуже потрібні для країни проєкти, зокрема ті, що стосуються військовослужбовців, а саме можливості звільнитися з армії тимчасово непридатним особам. Цей проєкт ініціював прем’єр Денис Шмигаль (№8169). І в таких випадках зволікання може негативно впливати на моральний дух і обороноздатність країни.

Більше того, без підпису наразі перебуває й два закони, які на розгляд Верховної Ради подав сам Володимир Зеленський. Один з них прийняли 22 лютого 2022 року.

Рух «Чесно» дослідив, що це за закони і чому їх підписання відкладається. 

Щоб закон набув чинності треба підпис президента. Просто рішення Верховної Ради недостатньо. Але президент має право не лише підписати, а й ветувати проєкт і повернути на доопрацювання парламенту зі своїми зауваженнями. На це є 15 днів.

Якщо він це не зробить упродовж 15 днів, закон вважається автоматично схваленим. Закон мають підписати і офіційно оприлюднити. Це закріплено в Основному законі. І навіть воєнний стан ніяк не може вплинути на цей строк. 

Проте, на практиці закони залишаються в «підвішеному» стані, а тому не реалізуються. І це може тривати роками. Для прикладу, з грудня 2019 року на підпис очікує законопроєкт №2260. Він мав визначити єдині підходи у сфері держслужби та впровадити електронні форми комунікації громадян з державою.

«Змінилися підходи. Це були не перші зміни до законодавства про держслужбу в 2019-му. Деякі проєкти були ухвалені. Тоді разом з комітетом щільно в цих питаннях працювали Олександр Стародубцев та Максим Нефьодов (Стародубцев на той момент був головою Національного агентства України з питань держслужби, а Нефьодов – головою Державної митної служби – ред.). Але, як ми знаємо, на початку 2020-го відбулося чимало кадрових змін, в тому числі і в НАДС, відповідно сама політика щодо публічної служби зазнала змін, а проєкт втратив актуальність», – повідомив «Чесно» Віталій Безгін, який є одним із співавторів ініціативи.

Також Безгін зазначає, що наразі президент використовує весь інструментарій реагування, що є в його розпорядженні. Більше того, законодавче регулювання ухвалення рішень є недосконалим, наявні колізії, проте жодне скликання парламенту поки не покращило ситуацію. 

Із 30 законів, що очікують на підпис, 12 належать до компетенції комітетів нацбезпеки та правоохоронної діяльності. Деякі з них стосуються нагальних питань армії та прав військовослужбовців. 

Так, впродовж останніх двох місяців на підпис очікує урядовий законопроєкт №8169. Його підписання змінить життя військовослужбовців, які наразі не мають права на звільнення зі служби, якщо ВЛК визнало їх тимчасово непридатними з переоглядом через 6-12 місяців. Найчастіше такі військові не можуть виконувати обовʼязки служби, проте перебувають при частинах, що може перешкоджати повноцінній реабілітації. Лише два місяці вони отримують таку ж саму зарплату, як раніше, а далі – від 530 до 2640 гривень, зазначають в Управлінні зв'язків з громадськістю ЗСУ. 

«Такі військовослужбовці, по суті, залишаються найбільшими заручниками воєнного стану. Випадки непоодинокі, на гарячій лінії маємо близько 800 звернень щодо непридатності. Якщо їх не звільняють, то мають хоча б залучати до виконання інших небойових завдань, а не просто тримати при частині майже без грошового забезпечення. Проєкт передбачає і інші зміни, а такі комплексні тексти часто затримуються на стадії підписання президентом, адже можуть містити дискусійні положення. Хоча ці дискусії мали би бути вирішені на стадіях розгляду парламентом, а не після прийняття», – зазначає Юлія Морій, керівниця ГО «Юридична сотня».

Також Морій додала, що з березня минулого року на підпис очікує ще один важливий для військових законопроєкт №7180. Він дозволить за бажанням людини продовжувати службу до 65 замість 60 років. Що саме зупиняє президента від підписання цих проєктів в організації не знають.

Виправдати таку затримку відрядженнями або зайнятістю глави держави складно, адже, наприклад, 26 травня, Зеленський підписав низку законів, які довгий час очікували на підпис. Проте відбулось це вибірково. Для прикладу, підписано було законопроєкти №9154 та №9158, які вдосконалюють процедури ВЛК та лікування військовослужбовців, на підписання яких також очікували військові. 

А от згадані важливі для військових проєкти, до цього переліку не потрапили, хоч очікують на підпис значно довше. Про причини затримки з підписанням/ветуванням таких ініціатив суспільство не інформують. 

Окрім законів на військову тематику на підпис очікують й інші ініціативи. Так, вже майже рік на свою долю очікує законопроєкт, який встановлює обмеження на ввезення та розповсюдження видавничої продукції, що стосується держави-агресора, Республіки Білорусь та тимчасово окупованої території України (№7459). Петиція з вимогою підписати цей закон швидко набрала необхідні голоси та перебуває на розгляді з кінця весни.

У коментарі «Чесно» автор проєкту та голова Комітету Верховної Ради з питань гуманітарної та інформаційної політики Микита Потураєв зазначив, що наразі ведеться робота над виправленням прогалин у законопроєкті: «Цей законопроєкт ми напрацьовували і приймали минулого року під час найскладнішої фази відбиття російської агресії, тому до прийнятого тексту є цілком справедливі питання. Поки проєкт очікував на підпис ми розробили необхідні зміни до тих положень, які викликали обґрунтовані зауваження з боку європейських інституцій, і готові їх погодити з юристами Мін’юсту і Офісу президента. Сам президент, наскільки мені відомо, підтримує цей закон, і чекає від нас відповідних опрацьованих пропозицій», – коментує Потураєв.​​

У деяких випадках непідписання закону є реакцією на суспільний спротив проти нововведень. Найвідомішим прикладом є скандальна містобудівна «реформа», законопроєкт №5655. Без підпису цей проєкт залишається вже понад п’ять місяців. З того ж часу на розгляд очікує петиція з вимогою ветувати цей законопроєкт. У грудні минулого року ця петиція набрала необхідні 25 тис. голосів одразу в день голосування за «реформу», а до моменту закриття доступу до голосування петиція набрала понад 42 тис. голосів. Тоді проти закону виступили представники органів місцевого самоврядування, архітектори та громадські активісти. 

Для президента ветувати цей проєкт – це вказати на неякісне законотворення голові партії «Слуга народу» Шуляк. Ймовірно, саме тому вибрана тактика не підписувати і «підвісити» таку «реформу». 

Відсутність підпису президента жодним чином не зупиняє авторів «реформи» і вони активно намагаються «імплементувати» свою ініціативу. Для цього проводяться «імплементаційні» заходи, на які запрошують не усіх стейкхолдерів. Органи місцевого самоврядування, архітектори та інші сторони, на яких в разі підписання пошириться дія «реформи», як правило, залишаються поза процесом. Про відкритість та якісний парламентаризм за таких умов мова не йде.

Просування цього проєкту, який підтримують забудовники, відбувається не лише в Україні, а й на міжнародному рівні. Так, Олена Шуляк на заході Європейського Комітету Регіонів за участю міжнародних партнерів Strengthening the Role of Local and Regional Governments in Ukraine's Recovery and Reconstruction Process, and on the Road to EU Membership, яка не була присвячена цій «реформі», продовжила її лобіювати. Вона запевнила міжнародних партнерів, що всі підтримують законодавчу ініціативу і не згадала про те, що президент її не підписує, а громадський сектор, ЗМІ, експерти вбачають ризики для прозорої відбудови.

Більше того, «Чесно» фіксує непоодинокі випадки публікації рекламних постів з інформацією про те, що «містобудівна реформа скоро буде підписана Зеленським».

Хоча ніяких змін у картці законопроєкту наразі не відбулось, а петиція досі перебуває на розгляді. Фактично, відсутність рішення президента стає способом маніпуляції суспільною думкою.

Для тривалого очікування рішення президента може бути багато причин. Найчастіше без підпису залишаються дискусійні законопроєкти. І виправити прогалини в тексті після прийняття набагато складніше, аніж під час обговорення до голосування в сесійній залі. Для цього необхідно застосувати право вето та повернути текст з пропозиціями для доопрацювання. Це складний процес, який значною мірою покладає відповідальність за фінальний текст на президента. 

Поки такі проєкти залишаються без підпису, парламент може напрацьовувати альтернативні законопроєкти. Якщо говорити про містобудівну «реформу», то наразі профільний комітет працює над розробкою містобудівного кодексу. Але навіть у членів комітету виникає питання, чи зможуть вони пройти комітет з ініціативою, яка, по суті, нівелює проєкт голови комітету Олени Шуляк.

Схожа ситуація з непідписаним проєктом №7153, який стосується процедур прийняття кадрових рішень під час воєнного стану. Пізніше парламент проголосував більш комплексний законопроєкт і президент його підписав. Попередній підписувати вже не просто немає сенсу, а дуже ризиковано, оскільки це спричинить законодавчі колізії. Як зробити так, щоб визначені Конституцієї строки дотримувались – питання відкрите.

Звісно, повномасштабна війна внесла корективи у перелік завдань глави держави. Тепер він має значну кількість відряджень як в межах України, так і закордоном. І у 2023 році кількість таких поїздок значно збільшилась. Ця діяльність є надзвичайно важливою для посилення оборонних спроможностей та міжнародної підтримки України.

Та все ж як гарант додержання Конституції президент зобов'язаний неухильно дотримуватися її норм. За статтею 106, він зобов'язаний підписувати закони, прийняті Верховною Радою або застосовувати право вето щодо них. Через визначений для цього строк у 15 днів відкладення рішення може мати ризики для визначеності українського законодавства.

Рух «Чесно» направив звернення до президента з запитаннями про можливі причини затримки підписання та коли буде вирішено що робити з законами, які очікують на підпис. Відповідь на це звернення опублікуємо одразу після її отримання.

Рух «Чесно» вже писав, що війна, як і пандемія, для політиків, чиновників, судів стала нагодою закрити дані та блокувати громадський контроль за своєю роботою. Виникають питання і до відкритості роботи комітетів парламенту, які є майданчиком для обговорення проєктів і доопрацювання текстів перед винесенням на голосування. Засідання Верховної Ради також є закритими через загрози.

За таких умов, громадяни можуть дізнатися про ухвалені закони лише на етапі передання їх на підпис президенту. Тому суспільний розголос та петиції стають інструментами висловлення позиції громадськості. Відповідальність за закон стає персональною.

Важливо, аби на етапі підготовки законопроєктів до голосування у сесійній залі текст був якісно опрацьований, погоджений зі стейкхолдерами та громадськістю. Покращити стан справ може проєкт №4254, який зараз очікує на розгляд у другому читанні. Він пропонує зробити публічні консультації для Кабміну обов'язковими. Важливо, аби такий обов'язок поширювався і на депутатів. Тоді рішення про підпис президенту буде прийняти значно легше. 

Вікторія Олійник, рух «Чесно»