Антикорупційний переворот в Україні. Хто головні «стейкхолдери»?

5 квітня в київському готелі Radisson відбулася урочиста презентація Державної антикорупційної програми на 2023-2025 рр. Документ було затверджено рішенням Кабінету міністрів ще місяць тому. На захід під назвою «Шлях до майбутнього без корупції: покрокова інструкція» завітали представники уряду, Офісу президента, Верховної ради, антикорупційних органів.

Хоча нещодавно група держав Ради Європи проти корупції (GRECO) визнала прогрес у запобіганні корупції та викреслила Україну з чорного списку особливо корупційних держав, для самих українців корупція залишається найгострішою з проблем. Вона перебуває в трійці найбільш серйозних національних бід після війни та високої вартості життя. В останньому соцдослідженні компанії Info Sapiens на корупцію поскаржилися 64% українців. Для представників бізнесу корупція – на другому місці серед тривог, вона хвилює 55% опитаних.

«Покрокову інструкцію» позбавлення від цього зла склало Національне агентство з запобігання корупції, яке власне і підготувало Антикорупційну програму. НАЗК буквально зубами вигризло її прийняття та тепер слідкуватиме за впровадженням.

«Останні пів року уряд блокував акти, підготовлені Національним агентством, які стосуються антикорупційної політики, – констатував голова НАЗК Олександр Новіков у недавньому інтерв’ю «Главкому». – Дуже сподіваюсь, що після ухвалення Державної антикорупційної програми ця політика зміниться».

Але вже очевидно, що спротив, який передував затвердженню програми, триватиме і після того, як вона запрацювала. Зокрема, перепони виконанню тільки-но прийнятого документу вже ставлять навіть деякі почесні гості заходів НАЗК, хоча на словах вони декларують відданість антикорупційній справі.

Наразі уряд і парламент об’єднали зусилля в намаганні зробити Антикорупційну програму чисто декларативним документом, який просто не здійснюватиме своїх функцій. Що ж саме намагаються провернути креативні можновладці та що з цього в них може вийти, розбирався «Главком».

Заходьте, відкрито!

Кабмін ухвалив довгоочікувану Антикорупційну програму на 2023-2025 рр. на своєму засіданні 4 березня. Такій його «рішучості» не в останню чергу посприяв тиск міжнародних партнерів, зокрема держав Великої сімки. Але одразу після цієї оптимістичної звістки почалися дивні ігри. Аби оприлюднити фінальну версію документа, уряду знадобилось майже десять днів. Прогресивна громадськість поставилась до такої затримки дуже насторожено і не дарма.

Після офіційного оприлюднення програми 13 березня виявилось, що Кабмін просто прибрав з неї кілька норм, які йому не сподобалися. Так, з програми було вилучено норму про застосування показника питомої ваги кожного антикорупційного заходу для досягнення стратегічного результату. НАЗК наполягало на тому, аби різні показники мали різну вагу та відповідно оцінювалися по-різному. Наприклад, виконання одного ключового показника могло оцінюватись у 50% виконання всієї задачі, а не таких важливих – менше. Зараз така диференціація відсутня, і аби зрозуміти стан справ з виконання тієї чи іншої задачі, треба очікувати, доки її виконають повністю.

Інша норма стосується підготовки передбачених Антикорупційною програмою законопроєктів. Із цього процесу Кабміном були виключені етапи громадського обговорення, погодження з зацікавленими органами та проведення правової експертизи. Вилучення цих механізмів може серйозно ускладнити подальше виконання антикорупційних заходів.

Але це не єдині сюрпризи від уряду. Деякі міни закладені на пізніше. Так, під час прийняття програми прем’єр-міністр Денис Шмигаль зробив цікаву ремарку: він зауважив, що такий важливий документ має бути відкритим для пропозицій і доповнень, які можуть надавати як керівники антикорупційних органів, так і парламентарі та «інші стейкхолдери». Враховуючи, що якраз зв’язка уряду та «стейкхолдерів», за словами голови НАЗК, до останнього гальмувала прийняття Антикорупційної програми, можна уявити, до чого призведе вал цих пропозицій та доповнень.

Анонсовані капості

«Слова прем’єра про те, що Державна антикорупційна програма є живим, відкритим документом, нас одразу насторожили й ми почали очікувати якоїсь капості, – зізнається в розмові з «Главкомі» заступник голови НАЗК Андрій Вишневський. – Ми здогадувались, чого саме ця капость може стосуватися, так воно і сталося».

Вишневський згадує: незрозумілі рухи з боку уряду почалися ще у лютому – на етапі, коли проєкт Антикорупційної програми був остаточно схвалений урядовим комітетом для передачі на розгляд Кабміну.  Тоді прем’єр звернувся з особистим листом до голови Верховної Ради з проханням, аби парламент висловив свої пропозиції до проєкту постанови Кабінету міністрів по затвердженню програми.

«Але Верховна Рада вже висловилася з цього питання, затвердивши законом Антикорупційну стратегію на 2021–2025 рр., – зауважує Вишневський. – Тим самим вона не тільки доручила Кабінету міністрів забезпечити її виконання, а й надала чітку інструкцію, як само це робити. У законі сказано, що за розроблення Антикорупційної програми відповідає НАЗК, за затвердження – Кабмін, а після затвердження за координацію, моніторинг і оцінювання теж відповідає НАЗК. Що ще ясніше?».

Далі цей лист Шмигаля передали у всі комітети та структурні підрозділи апарату Ради, які долучили до збору пропозицій. Згодом стало зрозуміло, для чого була проявлена така ініціатива. 14 березня Кабінет міністрів затвердив план пріоритетних дій уряду на 2023 рік. У ньому з’явилося доручення НАЗК розробити проєкт змін до Державної антикорупційної програми з урахуванням пропозицій та зауважень комітетів Верховної Ради.

З пропозиціями парламент не забарився – до агентства вже надійшов лист, підписаний першим віцеспікером Олександром Корнієнком, до якого додається 26 сторінок з тими самими зведеними пропозиціями та зауваженнями від різних комітетів та структурних підрозділів апарату парламенту.

Хоча через одруки та помилки вже самі ці правки своєю чергою потребують правок: так, в направленому в НАЗК документі депутати вперто називають Національне антикорупційне бюро «корупційним».

За логікою Кабміну, до травня НАЗК має розробити проєкт змін до програми та потім погодити його з усіма органами, з якими був погоджений первинний проєкт. А їх – більше сотні!

У НАЗК таку самодіяльність Кабміну та нардепів сприймають як сплановану перешкоду ефективній імплементації Антикорупційної програми. «Тепер нам ніколи буде займатися власне організацією виконання програми, а це й створення спеціальної інформаційної системи задля моніторингу її реалізації, затвердження порядків надання статистичної інформації, координації, моніторингу та оцінювання, й безпосередня комунікація з понад 90 виконавцями програми, яким треба роз’яснити, як її виконувати, – обурюється Вишневський. – Замість цього, на думку урядовців, ми маємо зайнятися вивченням пропозицій парламентських комітетів та розробити проєкт якихось змін. Тобто Кабмін імперативно вказує, що далі ми маємо рухатися з урахуванням думки депутатів».

Велосипед не зупинити?

Те, що Верховна Рада після прийняття програми не має повноважень щось в ній виправляти, парламентарів не дуже бентежить. Але в Агентства є достатньо важелів для демонстрації власної незалежності.

«Зараз випробовується тактика – взяти НАЗК «на слабо», – так оцінює ситуацію перший заступник голови парламентського антикорупційного комітету Ярослав Юрчишин. – Кабмін розраховує, що НАЗК візьме ці пропозиції, і спробує знову переписати Антикорупційну програму, аби потім її окремим рішенням вдосконалити. Хоча Кабмін в цьому випадку є органом, який має тільки рекомендаційні функції. НАЗК, звісно, може проглянути рішення комітетів на предмет адекватності та взяти якісь речі в роботу, не зупиняючи дії програми. Але обов’язку вносити ці зміни в Агентства нема. Не прийняти програму Кабмін не міг і зараз шукає можливості менше звітувати, та тут все залежить від позиції НАЗК й активності суспільства».

Директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ Микола Хавронюк пояснює гру навколо Антикорупційної програми небажанням обережного уряду сваритися з депутатами, яким кинуто цукерку з подачею пропозицій. Але експерт порівнює ці підступи з марними спробами зупинити велосипед, встромивши йому в колесо невелику паличку.

«В Антикорупційної програми є великий імунітет від скасування, бо за її виконанням слідкують суспільство та міжнародні партнери, – вважає Хавронюк. – Попри поширену думку, що донори підтримують лише громадські організації, насправді величезні донорські кошти йдуть саме в державні органи. Звісно, кожен шукає свій інтерес і хоче щось собі виторгувати: судді думають про одне, прокурори – про інше, МВС – про третє. Але на етапі, коли програма вже прийнята, багато хто зрозумів, що торги не вдаються, і спробують її саботувати. Це зробити також не дуже вдасться, бо триватиме постійний моніторинг і видаватимуться оцінки. Звісно, можуть виникнути якісь підводні камені та складнощі, які не були враховані при підготовці Державної антикорупційної програми, – зокрема, пов’язані з воєнним станом та бойовими діями. Але треба буде окремо доводити неможливість виконання того чи іншого заходу».

Голова Громадської ради при Національному агентстві Катерина Бутко впевнена, що навіть тієї обрізаної версії Антикорупційної програми, яка прийнята, цілком вистачить на три роки роботи. А її виконання може заблокувати одне – відмова органів, що підлягають моніторингу, її виконувати.

«Наприклад, міністерства можуть боротися з НАЗК та казати, що почнуть з виконання тих заходів, які вважають найважливішими, – припускає Бутко. – Тут складно прогнозувати, як воно буде, бо така чітка антикорпрограма у нас з’явилася вперше. Є міністерства, які прийняли її повністю – МОЗ, Мінінфраструктури, але є й такі, що пручаються, – судові органи, Офіс генпрокурора, Антимонопольний комітет, який взагалі сказав, що його це не стосується, у Міністерства цифрової трансформації були зауваження».

Покарання приписом. Можна чи ні?

Окрім паралічу виконання Антикорупційної програми постійними «удосконаленнями», є й ризик іншого штибу – фактична відсутність у НАЗК інструментів покарання за її невиконання та саботаж. Юридичний радник Transparency International Ukraine Олександр Калітенко нагадує про такий звичний для НАЗК механізм як припис: він закладений в законі про запобігання корупції і є обов’язковим для виконання. Припис виноситься керівнику відповідного державного органу щодо усунення порушень законодавства або притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності. НАЗК досить активно використовувало такий інструмент, зокрема, і щодо топчиновників – про результати його виконання ті мали звітувати протягом десяти робочих днів з дня одержання. Штрафи за ігнорування приписів невеликі – до 5100 грн за повторне порушення. Але невиконання заходів Антикорстратегії не передбачає навіть такого покарання.

«Ще коли приймалася Антикорупційна стратегія минулого року, на профільному комітеті Ради була подана гарна правка. Вона стосувалася можливості внесення НАЗК припису відповідному керівнику органу щодо необхідності забезпечення реалізації заходів Антикорупційної програми та Антикорупційної стратегії, – згадує Калітенко. – Бо зараз цей механізм поширюється лише на порушення етичної поведінки, конфлікту інтересів або інших порушень закону про запобігання корупції. Та депутати відхилили правку нібито через те, що НАЗК буде зловживати цим правом. У законі залишилось лише розмите положення про те, що керівник органу несе персональну відповідальність за виконання та реалізацію ДАП. І що це за персональна відповідальність – кожен трактує як хоче».

Юрист наводить приклад попередньої Антикорупційної програми на 2021–2022 роки, що містила майже таке саме положення про відповідальність. І констатує, що той документ так і не був виконаний на 100%, а персонально за це ніхто не відповів.

Втім, заступник голови НАЗК Андрій Вишневський вважає, що Агентство все ж може виносити приписи та складати адміністративні протоколи у разі невиконання Антикорупційної програми. Він посилається на те, що закон про запобігання корупції містить норму про те, що заходи програми є обов’язковими до виконання державними органами. Відповідно невиконання програми дорівнює невиконанню закону. Хоча простір для трактування та фантазій юристів, якщо справи дійдуть до суду, тут лишається.

Окрім інструментів примусу для виконання програми, в Агентстві розраховують по-доброму переконувати порушників. А розроблена публічна система ІТ-моніторингу, яка слідкуватиме в режимі реального часу за виконанням заходів кожним органом, дозволить впливати на них через тиск громадянського суспільства.

У будь-якому разі в НАЗК категорично відмовляються розглядати депутатські пропозиції, бо вважають урядове рішення, яким доручено вносити зміни до програми, нікчемним і таким, що не підлягає виконанню.

«Закон чітко визначає порядок внесення змін до Державної антикорупційної програми і не дарма, – підсумовує Вишневський. –  Програма захищена законом, і цей захист полягає в тому, що існує єдиний механізм і підстава для внесення змін в Антикорупційну програму – за результатами моніторингу та оцінки, що проводить НАЗК. Аби зрозуміти, як працює програма та що в ній, можливо, треба врахувати чи виправити, має минути хоча б якийсь період. Тому, на превеликий жаль, все це не має такий вигляд, що прем’єр-міністр особисто і Кабмін загалом мають справжню політичну волю для впровадження програми».

Звісно, НАЗК з його автономними повноваженнями може показово ігнорувати депутатські побажання. Але тоді є небезпека клінчу: парламент просто саботуватиме прийняття низки законопроєктів, а Кабмін – нормативно-правових актів, необхідних для реалізації Антикорупційної програми. Навіть попри те, що ці проєкти спрямовані на виконання стратегії та програми, яку затверджували відповідно парламент та Кабмін. Та якщо треба забалакати та затягнути якесь питання – в цьому українським політикам нема рівних. Тим більше, що їм треба лише дочекатися, коли НАЗК увійде в період турбулентності. Строк повноважень нинішнього очільника Агентства Олександра Новікова закінчується 10 січня наступного року.

Павло Вуєць, «Главком»