Реформа Рябошапки. Сім «заперечень» прокурора Горбатюка (Документи)

Сергій Горбатюк – тепер уже колишній начальник управління спецрозслідувань Генеральної прокуратури. Звільнення відбулось тому, що прокурор відмовився проходити переатестацію у порядку, запропонованому новим шефом Генпрокуратури Русланом Рябошапкою. На переконання Горбатюка, цей порядок не відповідає чинному законодавству і містить низку порушень.

Прокурор переконаний, що реалізація окремих положень реформи у багатьох випадках не узгоджується з Конституцією та нормами чинного законодавства, що може призвести до незворотних та згубних наслідків для прокуратури. Про це він відкрито заявив новому керівнику.

Горбатюк і ще понад 200 прокурорів Генеральної прокуратури не були допущені до переатестації, яка необхідна для переходу на посади в Офіс генпрокурора. Зокрема, для допуску необхідно було подати заяву зі згодою на те, що під час співбесіди може братися до уваги анонімна інформація про прокурора, яка не підлягає офіційному підтвердженню.

За твердженнями джерел у прокуратурі, на звільненні Горбатюка з самого початку нібито наполягав Офіс президента на чолі з Андрієм Богданом. Але генпрокурор Рябошапка, який намагається зберігати імідж реформатора з прозорими підходами, прислухався до керівників посольств західних держав і грантових організацій, які виступали проти такого рішення, і не став рубати з плеча. Проте несподівано сам Горбатюк пішов проти нового шефа. Прокурор відмовився заповнювати заяву за встановленою формою.

Як писав «Главком», Рябошапка проводить реформу прокуратури, яка викликала обурення прокурорів. Зокрема їх непокоять умови атестації, де прокурорам, «як вівцям» (так сказано у зверненні до президента, підписи під яким збирали прокурори), запропоновано погодитися зі звільненням, а також з тим, що при цьому стосовно них кадровими комісіями буде використана якась інформація з анонімних джерел, яка не потребує офіційного підтвердження.

Претензії є й до самих тестів, які начебто не враховують спеціалізацію юристів.

В ексклюзивному коментарі «Главкому» Горбатюк пояснив, що саме йому не сподобалось у реформі прокуратури, яку впроваджує Руслан Рябошапка. Звільнений прокурор надав «Главкому» документи, які він спрямував новому керівництву, де обґрунтував неправомірність запропонованих змін.

Щодо кадрових комісій Офісу Генерального прокурора

Пунктом 11 Прикінцевих і перехідних положень Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі – Закон) визначено, що атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Генеральним прокурором наказ про створення юридичної особи Офісу Генерального прокурора у складі якої функціонуватимуть кадрові комісії не видавався. 

Відповідно до пункту 4 статті 87 Цивільного кодексу юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації.

Таким чином, до початку формування кадрових комісій Офісу генпрокурора необхідно здійснити державну реєстрацію  юридичної особи – Офісу Генерального прокурора. 

Водночас, при цьому треба усвідомлювати, що втратять свої повноваження прокурори, згідно п. 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону, які функціонують до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, що становить загрозу для поточного щоденного виконання конституційних функцій прокуратури.

Проведення ж атестації без внесення змін в Закон та Порядок є зокрема порушенням Закону про запобігання корупції», так як створює велику кількість корупційних ризиків при проведенні атестації.

Щодо скорочення кількості прокурорів як підстави для звільнення з посади

Зміни до статті 14 Закону про прокуратуру, попередня редакція якої визначала загальну чисельність працівників органів прокуратури у кількості 15 тис. осіб, прямо не передбачають скорочення кількості прокурорів, а лише уточнюють їх кількість, яка наразі повинна складати не більше 10 тис. осіб. Гранична кількість прокурорів попередньою редакцією Закону про прокуратуру визначена не була.

Таким чином, наразі положення Закону про прокуратуру не передбачають скорочення кількості прокурорів. 

До того ж, наказ про встановлення структури та штатної чисельності у Генпрокуратурі, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах та наказ про скорочення кількості прокурорів генеральним прокурором не приймався.

Щодо правових підстав звільнення прокурорів

Пунктом 19 Прикінцевих і перехідних положень Закону передбачено перелік підстав для звільнення прокурорів, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах.

Зокрема, звільнення генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури може здійснюватися на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону про прокуратуру, а саме: у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Згідно з пунктом 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону до дня початку роботи Офісу генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура, регіональні та місцеві прокуратури.

Таким чином, положення, відповідного до Закону, фактично передбачають перетворення Генеральної прокуратури в Офіс генерального прокурора та зміну назви «Генеральна прокуратура України» на «Офіс Генерального прокурора».

Станом на 7 жовтня генпрокурор наказ про ліквідацію або реорганізацію Генеральної прокуратури України не видавав.

Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, розміщеному на офіційному сайті Міністерства юстиції, державну реєстрацію Генпрокуратури проведено 05 листопада 1991року . Організаційно-правова форма юридичної особи не змінювалася: «Державна організація (установа, заклад)». Наразі Генеральна прокуратура України в процесі припинення не перебуває.

Відповідно до вимог статті 104 Цивільного кодексу юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юросіб майно, права та обов’язки переходять до правонаступників. Установа не може бути перетворена.

Таким чином, процедура реорганізації, а саме - перетворення Генпрокуратури з урахуванням її організаційно-правової форми  «Державна організація (установа)» в Офіс генпрокурора, - прямо заборонено законодавством.

У такому разі для реалізації наведених положень Закону необхідно здійснити тільки повну ліквідацію Генеральної прокуратури і утворити новий орган державної влади – Офіс генерального прокурора. 

Вказаним Законом також внесено зміни до статтей 32 та 40 Кодексу законів про працю України (далі – Кодекс) якими обмежено трудові права та гарантії прокурорів у частині переведення їх на іншу роботу, зміни істотних умов праці, розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, переважного права на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, тощо.

Натомість поза межами регулювання дії цього Закону залишилися вимоги  положень частини 4 статті 36 Кодексу (які поширюються також на прокурорів) якими визначено, що у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується.

Таким чином, проведення реорганізації Генеральної прокуратури України, як юридичної особи, не може бути підставою для припинення трудових відносин з прокурорами.

Щодо оформлення заяви прокурорами на проходження атестації

Пунктом 10 Прикінцевих і перехідних положень Закону передбачено виключний перелік дій, на які прокурор може надати згоду у заяві прокурора про переведення на посаду прокурора в Офіс генерального прокурора та про намір пройти атестацію. Зокрема це намір пройти атестацію, надати згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. 

Додатком 2 Порядку проходження прокурорами атестації затвердженого наказом генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі – Порядок) передбачено форму типової заяви прокурора на переведення на посаду прокурора в Офіс генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

Разом з тим, вказаний документ містить окремі положення, зміст яких не передбачений Законом та не відповідає вимогам чинного законодавства.

Так, форма заяви передбачає необхідність прокурора погодитися із наслідками у вигляді звільнення у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації.

Крім того, частина четверта форми заяви передбачає надання згоди прокурором на використання кадровою комісією інформації отриманої від фізичних та юридичних осіб (в тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.

Відповідно до статті 8 Закону України «Про звернення громадян», письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.

Можливість використання анонімної інформації передбачена вимогами статті 53 Закону України «Про запобігання корупції», однак така інформація може бути обов’язково розглянута та перевірена.

Відповідно до статті 62 Конституції, ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину.

Передбачення у формі заяви на проходження прокурорами атестації тверджень, зміст яких грубо порушує базові права і свободи громадян гарантованих Конституцією України, може призвести до визнання процедури атестації протиправними в цілому. 

При проведенні співбесіди повинна враховуватися тільки інформація, навіть від анонімних джерел, але перевірена в установленому законодавством порядку.    

Щодо строків підготовки прокурорів до іспитів

Пунктом 2 Розділу І Порядку визначено, що перелік тестових питань затверджується генеральним прокурором та оприлюднюється на веб-сайті Генпрокуратури не пізніше ніж за сім календарних днів до дня складання іспиту. 

Досвід останніх років щодо організації проведення конкурсних відборів до Національного антикорупційного бюро України, Державного бюро розслідувань, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, місцевих прокуратур свідчить про оприлюднення тестових завдань заздалегідь (від одного до трьох місяців) до терміну проведення іспитів.

Для визначення достатнього часу, у тому числі часу на відпочинок та  виконання прокурорами своїх службових обов’язків, для підготовки прокурорів до іспитів необхідно збільшити термін оприлюднення тестових питань не менше одного місяця до дня складання іспиту. 

Водночас безпідставне безальтернативне проведення тестування, як підстава для продовження роботи в органах прокуратури є прихованим, але фактичним дозволом (наказом) генерального прокурора припинити поточне щоденне виконання конституційних функцій прокуратури.

На сьогоднішній день можна із впевненістю сказати, що процедура атестації за цими правилами вже суттєво негативно вплинула на поточну роботу органів прокуратури – у більшості працівники прокуратури переймаються атестацією, тестуваннями і іншими пов’язаними із цим моментами, а не поточною прокурорською діяльністю. І з продовженням атестації ситуації тільки погіршуватиметься. Врешті-решт постраждають права та інтереси громадян та держави, які не отримуватимуть належного прокурорського реагування.

Ті ж працівники, які сумлінно виконуватимуть свої службові обов’язки стають в явно нерівне становище порівняно з іншими і зазнають дискримінації саме за бажання чесно і якісно виконувати свою роботу.

Щодо проведення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички

Пунктом 5 Розділу ІІ Порядку визначено, що прохідний бал  (мінімально допустима кількості набраних балів) за результатами тестування у формі анонімного тестування на загальні здібності та навичок  визначається наказом генерального прокурора. 

Відповідна норма Порядку порушує принцип правової визначеності норм законодавства, носить дискримінаційний характер, а формування прохідного балу здійснюватиметься фактично в ручному режимі.

Щодо витребування та аналізу матеріалів та інформації, яка характеризує особу прокурора, який проходить атестацію

Пункт 9 Розділу IV Порядку передбачає можливість витребування інформації про прокурора, яка може свідчити про наявність дисциплінарних проступків прокурора, скарг, які надходили на дії прокурора, дотримання законодавства про запобігання корупції тобто даних які можуть характеризувати прокурора лише в негативному світлі.   

Проте Порядок не передбачає опрацювання комісією інформації, яка характеризує безпосередні результати роботи прокурора, ефективність його як працівника. 

Також, за словами Сергія Горбатюка, важливим є практично повна відсутність критеріїв визначення професійної компетентності та придатності працівників прокуратури під час атестацій.

«Хоч і зміни в закон містять такі терміни, але порядок проведення атестації не містить нічого спільного і визначення професійних вмінь прокурора у кримінальному провадженні чи за іншими напрямками прокурорської діяльності і є відвертим маніпулюванням», - наголосив він.

Колишній начальник управління спецрозслідування Генпрокуратури переконаний, що головним чинником очищення є не вибіркове проведення службових перевірок за усіма фактами правопорушень, допущених прокурорами і звільнення винних, що не тільки визначає червоні лінії допустимих дій в органах прокуратури, так і як не дозволяє цій особі повернутись в наступному. Зазначена в Законі та Порядку процедура атестації не передбачає проведення таких службових перевірок, а лише оцінку інформації.

«Водночас, пункт 5 Прикінцевих і перехідних положень Закону про прокуратуру визначає, що Офіс генпрокурора є правонаступником Генеральної прокуратури у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генпрокуратурою, що може свідчити про відсутність правонаступництва у інших питаннях. За таких обставин Офіс генпрокурора, прокуратури обласні і місцеві не матимуть правових підстав для проведення службових розслідувань правопорушень, вчинених в Генеральній прокуратурі України і, таким чином, велика кількість таких порушників виявляться не тільки не покараними, але й можливість для цього буде втрачена», - наголосив Горбатюк.

Він зазначив, що про такі ризики може свідчити реформа поліції, що в законодавстві також мала відсутність правонаступництва новоствореної поліції за органами внутрішніх справ і це призвело до відмов у проведенні службових розслідувань щодо працівників, котрі порушували закон під час Євромайдану.

«Крім того, невизначеність та відсутність зрозумілих та однозначних підходів до порядку формування кадрових комісій, призначення на посади в Офіс генерального прокурора, наявність можливого «карт-бланшу» для працівників, котрі призначатимуться на адміністративні посади в Офіс генпрокурора, що поєднується із проведенням в стислі терміни атестацій стосовно великої кількості прокурорів створює величезні корупційні ризики і порушує вимоги Закону про запобігання корупції, - підкреслив Сергій Горбатюк. Він додав, що такі ж корупційні ризики присутні і через відсутність інформації та чітких і зрозумілих критеріїв і гарантій безпеки роботи комп’ютерних систем та підприємств, які забезпечуватимуть проведення тестувань.

«І головне - як і Порядок, так і останні зміни до Закону про прокуратуру порушують щонайменше статті  8, 19, 22, 24 і 43  92 та статті 1311 Конституції, статтю 16 Закону про прокуратуру щодо гарантій незалежності прокурора, статті 2, 7, 9, 36, 37, 40 КПК України завдань та засад кримінального провадження, гарантій незалежності та незмінюваності прокурора та слідчого. В окремих випадках звільнення прокурорів чи слідчих, чи переведення їх, що призведе до безпідставної зміни прокурора у кримінальному провадженні, може бути втручанням у їх процесуальну діяльність, що є кримінально-караним, тобто містить ознаки злочину, передбаченого ст.343 КК України», - розказав Горбатюк. Він додав, що, крім безпосередньої шкоди для виконання конституційних функцій прокурорів, зокрема у кримінальному провадженні, зазначені порушення при проведенні атестації прокурорів, також будуть однозначною підставою для визнання незаконними будь-яких дій, котрі стосуватимуться звільнень працівників прокуратури. Тож, на думку Горбатюка, жодного реального очищення не відбудеться.

«Проведення атестації за цими змінами до Закону та Порядком з вищевказаними порушеннями Конституції та іншого законодавства призведе до безсумнівного відновлення більшості звільнених працівників з виплатою коштів за час вимушеного прогулу. Зазначені дії можуть містити ознаки складу злочину, передбаченого ст.ст.172, 364 КК України. Ви маєте це усвідомлювати», - резюмував ексначальник управління спецрозслідування Генпрокуратури. 

Аргументи, якими Горбатюк доводить неправомірність реформи Рябошапки

Тож Сергій Горбатюк має намір оскаржити своє звільнення і подати заяву до правоохоронних органів на генпрокурора Рябошапку. Горбатюк додав, що не має наміру переводитися на роботу до Державного бюро розслідувань, оскільки ніяких правових підстав для цього наразі не бачить.

Як повідомлялось, 23 жовтня Генеральна прокуратура звільнила начальника управління спецрозслідування Сергія Горбатюка.

Згодом у Генеральній прокуратурі України пояснили звільнення Горбатюка тим, що очолюване ним управління буде реорганізовано. «Горбатюка звільнено на підставі п.9 ч.1 ст.51 закону Про прокуратуру (прокурор звільняється з посади в разі: ліквідації або реорганізації органу прокуратури, в якому обіймає посаду, або в разі скорочення, – «Главком»).

19 вересня Рада створила Офіс генерального прокурора.

Всі прокурори Генпрокуратури для призначення до Офісу генпрокурора зобов'язані пройти переатестацію.

Світлана Несчетна, «Главком»