Собери основной закон

Известный американский социолог Франк Маньюэл предположил, что «в каждом творце конституции прячется утопист». Возможно, ознакомившись с персональным составом украинской Конституционной ассамблеи, он изменил бы свою точку зрения. Утописты там далеко не все. Они даже не в большинстве. Но они там точно есть. И это обстоятельство несколько «напрягает» Виктора Януковича, которого весьма трудно заподозрить в утопизме. Поэтому, чем бы ни завершилась работа ассамблеистов, призванных (согласно президентскому указу годичной давности) разработать проект изменений Основного закона, Виктор Федорович плодами их деятельности может и не воспользоваться. Человек, намеренный долго оставаться на плаву, простите за каламбур, предпочитает сторониться утопистов.

Виктор Мусияка, еще в прошлом году заявивший о своем выходе из КА, недвусмысленно заметил: «Когда я соглашался принять участие в работе Ассамблеи, то полагал, что появилась хотя бы минимальная возможность исправить сложившуюся ситуацию, как-то выйти из конституционного кризиса. Но уже первое заседание показало, что там все настроено для того, чтобы использовать Ассамблею как определенную ширму, за которой уже четко определены задачи и цели действующей власти».

Целый ряд событий убеждает в правоте одного из создателей отечественной Конституции. В сентябре 2012-го КА фактически навязали законопроект об изменении полномочий Счетной палаты, усиливающий контроль СП за поступлениями в бюджет. К разработке этого документа Ассамблея, по сути, не имела никакого отношения, но, тем не менее, освятила его своим решением. В декабре история повторилась. Спецы из Ассамблеи подготовили проект изменений в сфере судебной власти, но от наработок уважаемых экспертов Банковая с легкостью отмахнулась, подсунув собственную версию. Координационное бюро КА рекомендовало главе ассамблеи Леониду Кравчуку направить в Венецианскую комиссию разработку ассамблеистов, но позже на суд европейских экспертов в области права почему-то представили вариант, написанный президентскими лойерами.

Реакция «венецианцев» была симптоматичной: 15 июня с. г. авторитетная европейская структура публично усомнилась в реальном участии Конституционной ассамблеи в процессе модернизации Основного закона Украины. Что отечественная власть с завидной быстротой подтвердила. 21 июня КА приняла за основу разработанную в ее недрах концепцию внесения изменений в Конституцию. Но уже 4 июля от имени Януковича в парламент был внесен законопроект «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей». Документ, предложенный вниманию депутатского корпуса, мягко говоря, не вполне согласовывался с идеями, одобренными Ассамблеей двумя неделями ранее. Стоит вспомнить и о том, что председатель КА, ссылаясь на мнение своих коллег по ассамблее, называл неконституционным скандальный закон о референдуме. Однако Банковая это замечание пропустила мимо ушей…

Пытаясь разобраться в причинах неравнодушия к процессу реформирования главного закона страны, ZN.UA пришло к выводу: Янукович еще не знает, какая именно Конституция ему нужна для сохранения и укрепления власти. Советчики убедили его в том, что пока важен сам процесс: для начала необходимо перехватить инициативу и создать инструмент. Именно этими соображениями, похоже, руководствовалась власть, создавая Конституционную ассамблею, где нашлось место и вдохновенным утопистам, и гибким конформистам, и дисциплинированным посредственностям. В свое время, изучая персональный состав КА, автор эти строк невольно припомнил откровения одного дельца из окружения Леонида Кучмы. Много лет назад тот весьма точно охарактеризовал принципы отработки решений власти: умный идеалист формулирует проблему, хитрый циник сообразует ее с целями хозяина, напористый исполнитель дисциплинированно реализует окончательно сформулированную задачу.

Если это предположение верно, то, привлекая юристов-утопистов к участию в работе декоративной, по сути своей, ассамблеи, власть не только стремилась отвлечь их от возможной работы на оппозицию. Она намеревалась провести переучет конституционных проблем и ревизию конституционных приоритетов. Дабы точно понять, что ей в перспективе следует изменять, а чего не следует трогать ни в коем случае.

Именно с этой точки зрения, по нашему мнению, следует анализировать концепцию конституционных изменений, три недели назад подготовленную КА. Документ (который за истекшее время отчего-то никто, по сути, и не разобрал по полочкам) не стоит воспринимать как прообраз конституционных планов Януковича. Но то, что потенциальные разработчики ясновельможных пожеланий способны использовать эскизы ассамблеистов, как говорится, для «привязки к местности», весьма вероятно. Комбинациям хитрых циников и атаке напористых исполнителей должно предшествовать творчество умных идеалистов.

Итак, что, с точки зрения сообщества экспертов в области права, не так в отечественном «законе законов»?

Прежде всего, обращает внимание, сколь часто составители 45-страничной концепции изменений в Конституцию Украины сетуют на «абстрактность конституционных формулировок», «политико-декларативное изложение», «несистемность» и «логическую некорректность» статей.

Международные знатоки в области права утверждают: при разработке конституций необходимо соотносить мировой опыт с национальными особенностями. С этой точки зрения, упреки по поводу абстрактности отечественных конституционных формулировок можно считать обоснованными. Несколько раз был свидетелем, как наши политики терпеливо поясняли иностранным коллегам, почему украинское законодательство столь часто и столь подробно расписывает казалось бы очевидные вещи. А как иначе? Здесь каждый волен трактовать каждый проставленный (либо пропущенный) знак препинания по своему усмотрению. Запятая в этой статье соединяет термины или разделяет? Президент должен или может? Данная норма носит императивный характер или дискреционный? Арбитром в этих спорах призван быть Конституционный суд, но он имеет скверную привычку ситуацию еще больше запутывать.

Многие страны успешно обходятся без подобной формализации. Конституционные обычаи (т.е. официально не закрепленная практика деятельности государственных органов) соблюдаются так же свято, как и буква закона. Великобритания вообще умудряется жить без писаной конституции — и ничего. Наши люди так не могут. Древний совет Бонапарта, адресованный составителям французской конституции, — «Пишите коротко и неясно» — нам явно не подходит.

Еще в 2005-м Владимир Шаповал (тогда уже не судья Конституционного суда и еще не глава ЦИК) обращал внимание на то, что Основной закон формализует только две формы непосредственной демократии — выборы и референдум. Но при этом напоминал, что 69-я статья Конституции в одном ряду с выборами и референдумом упоминает «и другие формы непосредственной демократии». Что понимать под ними? И кто будет определять это? Если с точки зрения оппозиции митинг под Киеврадой является формой непосредственной демократии, то власть по этому поводу может иметь совершенно иное мнение. Другое дело, что расписать в Конституции абсолютно все невозможно в принципе.

Покойному Леониду Юзькову, первому главе отечественного Конституционного суда, приписывают афоризм: «Конституции могут простить лишнее, но не могут простить непонятного».

Что непонятно маститым юристам в тексте Конституции? Прежде всего, они обращают внимание на неопределенность понятия «конституционный строй» — «определение основ конституционного строя в действующей Конституции Украины не является системным, оно не дает представления о характере общественного устройства и государственного устройства». Заметим, что ранее на отсутствие четкого конституционного определения этого термина обращал внимание и Конституционный суд.

Далее. Авторы концепции напоминают, что (согласно духу и букве Основного закона) право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит только народу. Но для составителей концепции непонятно не только то, что следует понимать под словосочетанием «конституционный строй». Но и то, как именно народ может его определять и изменять. «Действующая Конституция Украины не предусматривает юридического механизма принятия Конституции Украины… Ввиду недостаточности предмета правового регулирования существует проблема определения субъекта, условий и порядка принятия Конституции Украины».

В тексте концепции содержится и намек на то, кто и как должен принимать Основной закон. Речь идет о так называемом комбинированном способе — предварительном одобрении парламентом с последующим утверждением на референдуме.

Вопреки прогнозам некоторых скептиков, возможность прямого принятия Конституции на референдуме (в обход Верховной Рады) в тексте концепции не упоминается. Зато говорится о:

— конституционном закреплении положения, согласно которому принятое на референдуме решение не требует дополнительного утверждения органами власти либо должностными лицами;

— невозможности применения референдума для прекращения деятельности сформированных на выборах государственных органов;

— запрещении «за счет референдума не проводить предусмотренные законом выборы»;

— четком определении вопросов, которые обязательно выносятся на референдум и которые не могут быть на него вынесены никогда;

— определении частоты проведения референдумов и количества вопросов, на них выносимых;

— уточнении предмета всеукраинского референдума, проводимого по народной инициативе.

Авторы документа предлагают делегировать народу право так называемого народного вето, т.е. предоставить возможность на референдуме отменять принятые Радой законы. А также предусмотреть возможность проведения референдумов по вопросам прав и свобод человека, важнейшим вопросам общественной и государственной жизни. Одновременно предлагается очертить круг тем, которые на референдуме по народной инициативе обсуждаться не могут.

По мнению автора этой публикации, составители концепции мало места и внимания уделили такому важному механизму народовластия как местный референдум. Стоит напомнить, что во многих странах именно эта форма волеизъявления является приоритетной, а общенациональные вече редки либо исключены вовсе.

Возвращаясь к теме «референдумного» закрепления конституции, заметим: многие правоведы считают, что сам по себе референдум еще не является гарантией полноценной «народности» принятого Основного закона. Конституция Франции 1958 г. (одобренная в период острого политического кризиса, способного обернуться гражданской войной), конституция Чили 1980 г. (принятая во времена режима Пиночета), конституция Кубы 1976 г. разрабатывались либо без участия, либо при минимальном участии законодательных собраний. И хотя соответствующие акты были легитимизированы при помощи всенародного одобрения, были основания ставить под сомнение свободу выбора избирателей. В условиях политических кризисов и авторитарных режимов конституционные референдумы, по сути, превращаются в плебисциты (не всегда демократичные и не вполне прозрачные) о вотуме доверия действующей власти. Что не вполне соответствует самой сути конституционного процесса.

Оптимальной выглядит обстановка, когда планомерной разработкой будущей конституции занимаются не структуры правящего режима, а парламент либо специальный выборный орган — конституанта. После чего текст основного закона выносится на референдум. Именно так принимались конституции Франции в 1946-м, Италии — в 1947-м, Португалии — в 1976-м, Испании — в 1978-м, Румынии — в 1991-м.

Привел этот список намеренно. Желание спецов из КА предусмотреть возможность принятия (здесь и далее выделено автором) новой Конституции в общем объяснимо. Вопрос — в потребности принятия новой Конституции. Франция после Петена, Италия после Муссолини, Португалия после Салазара, Испания после Франко, Румыния после Чаушеску такую потребность испытывали. Потребность начать государственную жизнь с чистого листа. Насколько актуальна такая потребность для нынешней Украины? Разве мы «уже после» или пока еще «во время»?

Одной из целей модернизации Конституции авторы концепции называют «снижение уровня конфликтности, ограждение от авторитаризма». Если автор этих строк верно понял замыслы творцов документа, одним из механизмов достижения этих целей они считают четкое определение «реального смысла института Президента Украины, его места и роли в системе государственной власти, его общего статуса». В рекомендациях ассамблеистов, к сожалению, много той самой абстрактности, которой они попрекают действующую Конституцию. Предлагается внедрить в будущую Конституцию положения, позволяющие президенту «реализовывать функции политического арбитража». Предусматривается согласие Верховной Рады на процесс назначения и увольнения президентом руководителей ГПУ, СБУ, АМК и ФГИ. Обозначено, что местные администрации (глав которых назначает президент) исполняют контрольно-надзорные функции. Сказано о необходимости четкого разделения полномочий президента на три группы:

— осуществляемые самостоятельно;

— осуществляемые по представлению правительства;

— вступающие в силу при условии контрассигнации.

Заявлено, что «одно и то же лицо не может быть Президентом Украины более двух сроков подряд (…) независимо от факта внесения в период его президентства изменений в Конституцию». Так отреагировали в КА на слухи о плане «третий срок»?

Целый ряд потенциальных новелл (появления которых ожидали любители политической конспирологии) в тексте концепции не появился. Зафиксирован принцип унитарности государства (при этом важнейшая тема территориально-административной, на мой неискушенный взгляд, толком не раскрыта), сохранены пятилетняя каденция и прямые выборы президента, и ни слова о сокращении численности парламента. Депутатская неприкосновенность, вопреки слухам, не отменена, но поставлен вопрос об уточнении ее объема, что абсолютно логично. Много лет обоснованно ставили вопрос о замене иммунитета индемнитетом. То есть народный избранник будет защищен от преследования за любые действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей, но «освобожден» от узаконенной вседозволенности. Сказано и о необходимости повышения ответственности парламентариев за принимаемые решения, и о дополнительном урегулировании вопроса о депутатском совместительстве.

По умолчанию сохранена смешанная форма правления. При этом заявлено о модернизации системы сдерживания и противовесов. Предложено уточнить полномочия ВР в сфере формирования правительства, обеспечить Раду правом ставить вопрос о вотуме доверия (недоверия) Кабинету, итогом чего может стать его отставка. Предусмотрены возможности заслушивания отчетов отдельных членов КМ и выражения им недоверия по результатам таких слушаний. Рекомендовано внедрение процедуры интерпелляции (официального запроса депутата правительству), предполагающей дополнительную возможность выражения недоверия Кабмину в целом либо некоему министру персонально. Отмечено, что процедура назначения и увольнения премьера и членов КМ «требует пересмотра». И что «решающая роль в процессе формирования Кабинета Министров будет принадлежать Верховной Раде».

Дать более или менее внятную оценку замыслам ассамблеистов мешает отсутствие цельной картины задуманных преобразований. Одни идеи четко расписаны, другие — обозначены пунктиром, некоторые — скрыты за невнятным намеком. Системность, которой так не хватает членам Ассамблеи в действующей Конституции, остро ощущается и в их сводном плане действий. Чувствуется, что разделы готовились разными группами авторов, которым не хватало то ли времени пообщаться, то ли точек соприкосновения.

Меньше всего романтиков-утопистов собралось, по-видимому, в группе, готовившей раздел о прокуратуре. Который больше похож на панегирик ГПУ, чем на план ее реформирования. Одна цитата: «Ныне ни одна государственная институция не способна в полной мере заменить исполнение прокуратурой правозащитной функции». Напоследок авторы этого раздела предложили лишить Раду права высказывать недоверие главе ГПУ… При таком подходе не потребуется и реализация идеи Рената Кузьмина о создании аналогичного российскому следственного комитета, структуры, подчиняемой напрямую главе государства.

О том, какие изменения претерпит указанный план, и какую толику наработанного использует формальный заказчик, сиречь Янукович, время покажет.

Лет шесть назад во Львове Виктор Федорович позволил себе процитировать Достоевского. В произвольной форме, и не вспомнив фамилии классика. «Я не помню, кто это сказал — что «всегда побеждает красота»... Кто сказал эти слова? А? Достоевский? Красота спасет мир?». Спешим пополнить цитатник гаранта. Автору «Преступления и наказания» принадлежит еще и такая цитата: «Наша конституция есть взаимная любовь монарха к народу и народа к монарху»…

Хотелось бы, чтобы наша Конституция олицетворяла взаимное уважение власти к народу и народа к власти. И содержала гарантии этого уважения.

В Конституции Германии (где, кстати, общенациональный референдум не предусмотрен, «в память» о Гитлере, превратившем его в эффективный инструмент упрочения своей власти) содержится прямой запрет вносить в Основной закон изменения, затрагивающие обязательство государства уважать и защищать достоинство и права человека. А также право граждан на сопротивление попыткам устранить конституционный строй.