Закон про мобілізацію. Друга версія краще?

У вівторок Кабмін нарешті затвердив нову версію законопроєкту про мобілізацію та вніс її до парламенту. А ввечері на сайті Верховної Ради з’явився і текст законопроєкту. Для його підготовки уряду та Генштабу знадобилося майже три тижні.

Перший варіант законопроєкту, оприлюднений наприкінці минулого року, після бурхливої суспільної реакції та бунту народних депутатів був відкликаний самим же Кабміном 11 січня.

Водночас, при зовнішній схожості цих документів, їх не зовсім коректно називати різними версіями – свіжий законопроєкт має інший номер та назву. Це означає, що новий проєкт № 0449 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань проходження військової служби, мобілізації та військового обліку» має проходити всі парламентські процедури заново. Втім, ще кілька днів тому голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія спрогнозував, що розгляд у першому читанні відбудеться 6 лютого.

Посилаючись на те, що цього голосування дуже чекає армія, Арахамія волів би проголосувати одразу і у цілому, але вже передчуває, що проти цього виступатимуть опозиційні фракції «Європейська солідарність» та «Батьківщина», що затягне процедуру. Тож за попереднім планом буде проголосоване скорочення строків розгляду, потім – тижнева перерва і вже 13 чи 14 лютого відбудеться голосування у другому читанні.

«Підемо спецпроцедурою, якось там висидимо і зробимо це для того, щоби проголосувати», – резюмував Арахамія.

Зі слів головного парламентського переговорника випливає, що питання вже вирішене і такого вільнодумства, як із першим проєктом, більше не допустять. Тоді, нагадаємо, одним з перших обурився профільний парламентський комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки. Нардепи були, м’яко кажучи, здивовані, що після тривалих підготовчих обговорень на комітеті Кабмін з військовими спрямували у Раду абсолютно неузгоджений законопроєкт. Після появи аж чотирьох альтернативних законопроєктів та тривалих закритих дискусій уряд змушений був відкликати свої напрацювання та взяти час на підготовку нових. «Задню» дали, зокрема, через явну антиконституційність деяких норм навіть для умов воєнного часу і відмову частини депутатів монобільшості (не кажучи вже про опозицію) підтримувати «мобілізацію по-новому» у такому форматі. Депутати елементарно не захотіли ставати крайніми, ухвалюючи непопулярні рішення.

Новий законопроєкт на тлі чуток про звільнення Залужного

Свіжий законопроєкт вийшов більш збалансованим, хоча наявність у ньому таких відверто контроверсійних норм як електронні повістки має вигляд запрошення депутатів поторгуватися.

Депутат від «Голосу» Ярослав Железняк вже поставив під сумнів «турборежим», анонсований Арахамією. Железняк вважає, що навіть за умов пришвидшеної процедури раніше 22 лютого березня цей законопроєкт на друге читання не винесуть. Плюс, у перехідних положеннях передбачено, що він набирає чинності через один місяць з дня його опублікування.

З іншого боку, відомо, як Офіс президента може йти напролом і закривати очі на процедури, коли це конче необхідно. Але питання щодо його конкретної зацікавленості саме у цьому випадку відкрите.

«Перша серія» із законопроєктом про мобілізацію продемонструвала, що Банкова хотіла прив’язати це непопулярне питання до персони головнокомандувача ЗСУ Валерія Залужного. Звідти й згадка Володимира Зеленського на великій пресконференції про 500 тис. осіб, мобілізації яких вимагають від нього військові, і несподіваний брифінг самого Залужного, який фактично відхрестився від підготовки відповідного законопроєкту.

А безпосередньо напередодні реєстрації нового проєкту, у понеділок, піднялося справжнє цунамі чуток навколо нібито вже вирішеного звільнення Залужного. Хвилі цього цунамі дісталися й закордонної преси, яка прогнозує, що «розлучення» Верховного головнокомандувача та Головнокомандувача ЗСУ – справа найближчого часу. Чи це просто збіг? Принаймні, джерела The Washington post стверджують, що Зеленський із Залужним розійшлися, зокрема, у мобілізаційному питанні. Зеленський нібито вважає цифру у 500 тис. рекрутів «непрактичною» з огляду на зменшення військової допомоги від партнерів, дефіцит форми, зброї та тренувальних центрів. Мовляв, на думку глави держави, ситуацію міг би змінити новий головнокомандувач. До речі, хиткі позиції наразі, за чутками, й у іншого відповідального за законопроєкт – міністра оборони Рустема Умєрова, який донедавна був президентським фаворитом.

Розгляд нового законопроєкту у Верховній Раді цілком може стати важливим клаптиком цього пазлу. Так, співрозмовники у «Слузі народу» припускають, що провести нові правила через парламент можна буде вже під нового головкома. Тобто не тільки «мобілізація по-новому», а й втілювати ці плани у життя буде вже нова людина.

Повістки у кабінетах, камери для ТЦК та заморозка коштів

У нещодавньому інтерв’ю німецькому телеканалу ARD Володимир Зеленський наголошував, що очікує від військових та Міноборони «комплексного справедливого законопроєкту» про мобілізацію, що дозволив би змінити військових, які вже 700 днів перебувають на полі бою. Водночас президент назвав неправильними ситуації, коли представники ТЦК виловлюють людей на вулицях, і зазначив, що новий законопроєкт мав би унеможливити такі випадки. 

«Сьогодні є можливості застосування діджитал-формату, ми живемо у час цифровізації, – нагадав Зеленський про «цифрову країну», яку будує його команда. – Ми налагодили цей процес – і під час «ковіду», і під час війни».

Тож які сучасні методи діджитал-мобілізації пропонують автори проєкту № 10449? 

Другий варіант урядового законопроєкту щодо проходження військової служби, мобілізації та військового обліку, на відміну від першого, чітко фіксує: відповідальність за посилення фронту лягає одразу на двох осіб. Це – міністр оборони Рустем Умєров (він у Раді представлятиме законопроєкт) і головнокомандувач Збройних сил Валерій Залужний (буде співдоповідачем). Раніше Кабмін усе хотів замкнути на очільнику Міноборони.

Унизу за мобілізаційні процеси відповідатимуть військові адміністрації, у координації з силами оборони. У цьому питанні президентській вертикалі повинні підкоритися виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних, у містах, рад. Крім цього, на місцеве самоврядування Кабмін покладає підготовку та направлення молоді для проходження базової військової служби; забезпечення на території відповідних населених пунктів ведення персонально-первинного військового обліку призовників, військовозобов’язаних та резервістів, забезпечення бронювання військовозобов’язаних на період мобілізації та на воєнний час.

Як і у першому варіанті законопроєкту, так і тепер, влада робить ставку на електронний кабінет призовника, військовозобов’язаного, резервіста. Сюди буде надходити повістка із вимогою прибути до територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки (ТЦК та СП). Урядовці придумали новацію: якщо повістку про виклик надіслано до електронного кабінету призовника пізніше 17 години, така повістка вважається врученою у робочий день, наступний за днем її відправлення.

Для військовозобов’язаного передбачається кілька обставин, які дозволять відтермінувати зустріч із військкомами та медкомісією: перешкода стихійного характеру; його хвороба; дії країни-агресора або інші обставини, які позбавили його можливості особисто прибути у зазначені пункт і строк; смерть близького родича (батьків, дружини (чоловіка), дитини, рідних брата, сестри, діда, баби) або близького родича дружини (чоловіка). При цьому військовозобов’язаний заздалегідь (за три доби) повинен попередити ТЦК про неможливість вчасно прибути.

Разом із тим, нікуди не зникне звична процедура перевірки документів на вулиці. У законопроєкті прописано, що тепер не обов’язково представникам ТЦК пересуватися разом із поліцію. Адже у закон про мобілізаційну підготовку та мобілізацію вмонтовується норма: «Громадяни України віком від 18 до 60 років зобов’язані мати при собі військово-обліковий документ та пред’являти його за вимогою уповноваженого представника територіального центру комплектування та соціальної підтримки або поліцейського». Процес перевірки документів урядовці хочуть дозволити фільмувати та фотографувати представникам ТЦК або поліцейським.

Кого не мобілізовуватимуть, а кому доведеться йти на фронт? У попередніх напрацюваннях Кабмін наполягав на мобілізації інвалідів III групи. Ця ініціатива викликала жваву дискусію у суспільстві. Тепер же влада відмовилася від мобілізації всіх осіб з інвалідністю і тих, кого, відповідно до висновку військово-лікарської комісії, визнано тимчасово непридатними до військової служби за станом здоров’я на термін шість-дванадцять місяців (з наступним проходженням військово-лікарської комісії).

Кого не мобілізовуватимуть:

• керівників міністерств та їхніх заступників, керівників державних органів, органів державного управління, юрисдикція яких поширюється на всю територію України (нова норма);
• народних депутатів України (у першому варіанті законопроєкту імунітет хотіли залишити лише діючим нардепам);
• суддів, суддів Конституційного суду, членів Вищої ради правосуддя, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, голову Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступників, дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя (нова норма);
• військовозобов’язаних із числа громадян, які проходили військову службу та були звільнені зі служби у запас у зв’язку зі звільненням з полону. Такі особи можуть бути призвані на військову службу за їхньою згодою.

Не підлягають призову на військову службу під час мобілізації протягом двох років з дня звільнення з військової служби військовозобов’язані, які проходили військову службу під час дії воєнного стану та були звільненні зі служби у запас у зв’язку із закінченням строку служби. Такі особи у зазначений період можуть бути призвані на військову службу за їхньою згодою.

А от деякі багатодітні батьки, схоже, можуть втратити імунітет від мобілізації. Кабмін пропонує мобілізувати чоловіків, на утриманні яких перебувають троє і більше дітей віком до 18 років і які мають заборгованість зі сплати елементів, сукупний розмір якої перевищує суму платежів за три місяці.

Згідно із законопроєктом, планується розширення повноважень територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки. Зокрема, військовим додали паперової роботи: на несумлінних військовозобов’язаних, котрі вчасно не стануть на облік або не пройдуть звірку даних у ТЦК, направлятимуться заяви до місцевих судів. Представники ТЦК клопотатимуть про запровадження тимчасового обмеження права керування автомобілем, виїзду за кордон. Ця норма дивна, оскільки під час воєнного стану чоловіки призовного віку і так не можуть вільно виїжджати. До речі, Кабмін пропонує у законі про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну закріпити нову норму: під час введення воєнного стану чоловіки віком 18-60 років, які перебувають на військовому обліку або виключені з нього і мають намір виїхати з країни, зобов’язані додатково пред’явити військово-обліковий документ з відміткою про взяття на військовий облік або виключення з нього. Ця норма не буде поширюватися на працівників системи органів дипломатичної служби, членів їх сімей.

Також суди, на прохання ТЦК, зможуть арештувати кошти та інші цінності ухилянта, які він зберігає у фінустановах чи небанківських надавачах платіжних послуг, у тому числі це розповсюджуватиметься на гроші в електронних гаманцях. Судам відводиться не більше 15 днів, щоби задовольнити або відмовити у клопотанні ТЦК. Якщо ж тимчасові обмеження щодо конкретної особи суд таки запровадить, то їх можна буде анулювати, виконавши вимоги ТЦК щодо обліку військовозобов’язаних та резервістів. Судове блокування активів стосуватиметься й військовозобов’язаних, котрі виїхали за кордон. У разі застосування вказаних санкцій чоловікам призовного віку за межами держави доведеться звертатися до закордонної дипломатичної установи України.

Загалом, у запропонованих змінах влада вказала, що вестиме військовий облік громадян України, які постійно або тимчасово перебувають за кордоном. Власне, сам алгоритм має виписати Кабмін.

Також посилюється контроль за переміщенням переселенців із числа військовозобов’язаних. Зокрема, чоловіки, які покинули своє місце проживання, зобов’язані у семиденний термін з дати взяття на облік внутрішньо переміщеної особи стати на військовий облік у територіальному центрі комплектування та соціальної підтримки за місцем перебування.

Ще важливий момент. Якщо військовозобов’язані та резервісти самостійно не прибули до ТЦК і їх протягом 15 днів не затримала і примусово не доставила поліція, керівник ТЦК надсилає громадянину вимогу поштою або через електронний кабінет. Ця вимога про виконання обов’язку буде вважатися врученою навіть за умови, якщо працівники пошти поставлять відмітки про неможливість вручення вимоги особі з причини того, наприклад, що ця особа не була знайдена за вказаною адресою. Після цього може бути запущений судовий процес із тимчасового блокування, про який йшлося вище.

Іще змін може зазнати пенсійне забезпечення тих, хто виявить бажання звільнитися з військової служби. Військові, котрі йдуть зі служби за станом здоров’я або у зв’язку зі звільненням з полону, матимуть 50% місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби; звільненим військовим офіцерського складу буде виплачуватися одноразова грошова допомога у розмірі 50% місячного грошового забезпечення. Без одноразової грошової допомоги держава хоче лишити військовослужбовців, які станом на 16 березня 2014 року проходили службу на території Криму та міста Севастополя і не виїхали на материкову Україну.

Коментарі юристів

«Главком» звернувся до профільних юристів, аби вони оцінили новий законопроєкт про мобілізацію.

Адвокат Роман Кичко зазначив: найперше, що кидається в очі, це чергове обмеження права на освіту. Аспірантам на контрактній формі навчання відстрочку від мобілізації не передбачено. Те саме стосується фактично осіб, які бажають здобути другу вищу освіту.

«Деякий час назад, коли законопроєктом розглядали можливість обмежити вік перебування на навчанні, один з комітетів чітко вказав, що це дискримінація і обмеження права на освіту. Для чого законотворець знову вдається до цього – незрозуміло. Це пряма дискримінація та фактично позбавлення певної категорії громадян права на освіту», – наголосив правознавець.

Також адвокат Кичко побачив у новому законопроєкті обмеження прав людей з інвалідністю. Попередній законопроєкт надавав можливість особі з інвалідністю самій обирати, кому (з родичів) буде надана відстрочка. Наразі норма передбачає лише можливість відстрочки для родичів першого ступеня спорідненості особи з інвалідністю ІІ групи, якщо така особа за медичним висновком потребує постійного стороннього догляду.

«З власної практики за майже два роки роботи з військовими та військовозобов’язаними скажу: потреба саме у постійному догляді при ІІ групі інвалідності – це на грані фантастики. Особі з інвалідністю потрібно буде додатково шукати медичні висновки, жодного права обрати, хто буде за нею доглядати, не надали. Також відстрочка наразі передбачається лише на догляд за своїми батьками, за батьками дружини у проєкті її не передбачено. Скасували відстрочку для чоловіків, у яких дружина має ІІІ групу інвалідності. Це чергове обмеження прав інвалідів», – вважає юрист.

Змінено норму щодо тих, хто самостійно виховує дитину – тепер такими вважаються жінки та чоловіки, які мають дитину (дітей) віком до 18 років, якщо другий з батьків такої дитини (дітей) помер, позбавлений батьківських прав, визнаний зниклим безвісти або безвісно відсутнім, оголошений померлим.

«Уявіть життєву ситуацію, за якої матір в Україні дійсно можуть позбавити батьківських прав. Я на практиці таких ситуацій не зустрічав. Але дійсно зустрічав самостійне виховання дитини батьком, коли мати зникла у невідомому напрямку. Тепер такому батькові відстрочка непередбачена», – дивується адвокат.

Щодо ризиків. За словами Романа Кичка, додаються так звані «вимоги» з’явитися до ТЦК. Після надсилання такої вимоги поштою або в електронний кабінет військовозобов’язаний має  прибути у ТЦК. Якщо без поважної причини він не з’явився  протягом 15 днів, застосовуються обмеження через суд. Тобто, затримка доставки листа, неотримання такого листа, повернення такого листа без вручення, поштарка не захотіла нести його додому, або сама розписалася за його отримання – ціле поле для подальших зловживань, зазначає адвокат. Особа листа не отримала, однак ТЦК все одно направляє відповідні матеріали до суду для застосування обмежень.

Щодо самих обмежень, на кшталт арешту грошей на рахунках, заборони керувати транспортним засобом, адвокат стверджує: навіть у кримінальному провадженні за підозрою у вчиненні тяжкого злочину не завжди накладається арешт на банківські рахунки. Роман Кичко зауважує, що місцеві суди, у яких не вистачає кадрів, будуть завалені справами. «Це буде колапс судової системи», – прогнозує адвокат.

Ще ризик: Кабмін має затвердити порядок оповіщення та прибуття військовозобов’язаних до ТЦК, порядок взаємодії між органами влади та місцевого самоврядування, процедуру перевірки військово-облікових документів, порядок уточнення облікових даних, порядок надання відстрочки від призову, організацію медичного огляду, відправлення військовозобов’язаних до місць проходження військової служби.

«Що це означає? Цей законопроєкт фактично перекладає будь-яку відповідальність за неналежну правову процедуру, непрацюючий механізм або ж відсутність чіткого механізму на Кабмін. Від якості порядків, затверджених Кабміном, буде залежати якість виконання нових змін про мобілізацію. Якщо такі порядки будуть з прогалинами, неточностями, – чекайте нових зловживань, корупційних ризиків, порушень», – наголосив Кичко.

Військова адвокатка Дар’я Соларьова теж знайшла низку нестиковок та ризиків. Зокрема йдеться про заборону керувати транспортним засобом та арешт майна військовозобов’язаного, який проігнорує виклик до ТЦК. За законом заборонити особі керувати транспортним засобом можна за вчинення кримінального або адміністративного правопорушення, зазначає експертка. Арешт майна застосовується у рамках виконавчого провадження або як забезпечення позову, але без жодного звʼязку з військовим обліком.

«Те, що пропонується впровадження «заходів впливу», є фактично притягненням до відповідальності, яка непередбачена. Бо знову ж таки, такі заходи мають бути передбачені хоча б Кодексом про адміністративні правопорушення для застосування їх як санкцій за відповідні порушення. А так фактично виходить: є процедура притягнення до адміністративної відповідальності, яка передбачена Кодексом про адміністративні правопорушення, але паралельно з тим хочуть впровадити провадження за Кодексом адміністративного судочинства, що є також фактично притягненням до відповідальності. Це вже суперечить завданням адміністративного судочинства», – зауважила адвокатка.

Окремо Соларьова звернула увагу на ще одну проблему. Виявляється, більшість ТЦК та СП не зареєстровані належним чином. Наприклад ще у грудні 2022 року зʼявилася ухвала Верховного суду у справі № 344/6751/22, де вказано, що «у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відсутні відомості щодо юридичної особи – Івано-Франківський міський територіальний центр комплектування та соціальної підтримки». Наразі у цій справі немає остаточного рішення.

«З того часу ситуація майже не змінилася, тому суто через технічні питання ми отримаємо збільшення навантаження на адміністративні суди, що жодним чином позитивно на процес мобілізації не вплине», – вважає співрозмовниця «Главкома».

Водночас позитивним Дар’я Соларьова назвала запровадження уточнення даних без відвідування ТЦК (електронний кабінет або через Центри надання адміністративних послуг). Також доречною, на думку експертки, є норма про мобілізацію багатодітних чоловіків, котрі мають борги за аліментами. «Деякі багатодітні чоловіки не беруть участі у вихованні та утриманні своїх дітей, але користуються правом на відстрочку, прикриваючись дітьми», – додала правознавиця.

Позитивним зрушенням є можливість для військовослужбовців звільнятися у зв’язку з інвалідністю. Не всіх осіб з інвалідністю раніше визнавали непридатними до військової служби.

«Загалом можу зауважити, що цей законопроєкт містить більш адекватні шляхи вдосконалення законодавства, однак є і категорично неприйнятні недоліки, зокрема «заходи впливу» та провадження справ у порядку Кодексу адміністративного судочинства. Тому вбачається можливість взяття цього законопроєкту за основу, треба додати у нього певні положення із законопроєкту №10378 (наприклад, про відстрочку терміном два роки для тих, хто звільнений з військової служби), прибрати норми, які є протиправними», – радить адвокатка.

Що каже опозиція

Нардеп від «Батьківщини» Михайло Цимбалюк називає законопроєкт «кращим, ніж попередній, але гіршим, ніж міг би бути». З позитивів він виділяє визначеність з термінами демобілізації у 37 місяців, вирішення питання зі строковиками, хоча й вважає термін відстрочки їхньої демобілізації у шість місяців завеликим, заборону мобілізації людей з інвалідністю та втрату «броні» силовиками. Також Цимбалюк відзначає, що ТЦК  не матимуть права одноосібно блокувати рахунки ухилянтів, а муситимуть звертатися до суду, що більше схоже на законні методи.

Надсилання повісток в електронний кабінет призовника нардеп вважає більш логічним механізмом, (ніж електронною поштою), але поки незрозуміло, як саме цей механізм має працювати. «Кажуть, що електронна повістка вважатиметься такою, що вручена, коли її відкриють, але тут треба ще уточнювати», – зауважує представник «Батьківщини» і обіцяє, що за деякий час свою позицію щодо нового законопроєкту озвучить Юлія Тимошенко. Вона була категорично проти прийняття попереднього і деякі її зауваження на кшталт мобілізації силовиків у новій редакції враховані.     

Інша опозиційна фракція – «Європейська солідарність» – також виступала проти попереднього законопроєкту і ще офіційно не визначилася щодо нового. Але вже має до нього низку зауважень. Членкиня комітету з нацбезпеки та оборони Ірина Фріз визнає, що нова редакція відрізняється у кращий бік від антиконституційної попередньої, але так само містить контроверсійні та суперечливі норми.

«Зокрема це стосується формату, коли представники ТЦК, звертаючись до суду, будуть накладати певні обмеження на військовозобов'язаних, які не з'явилися у визначений термін, – перераховує перші претензії соратниця Петра Порошенка. – Ми вважаємо, що у запропонованій редакції є механізми запровадження тимчасових обмежень, але немає чіткого розуміння, у який спосіб ці обмеження будуть застосовуватися, як вони будуть зніматися і чи діятимуть виключно на період воєнного стану, чи взагалі. Друге суперечливе питання, яке потребує ретельного доопрацювання – демобілізація. У цій редакції зазначена норма у 36 місяців, хоча ми вважаємо, що це задовгий термін. Разом із тим, нема алгоритму завершення питання демобілізації, бо є норма, що це ухвалюється за рішенням Ставки верховного головнокомандувача. Хочу наголосити, що таких повноважень та функціоналу у Ставки немає, а отже, фактично питання демобілізації може бути заблоковано. Тому потрібно закладати зрозумілі алгоритми демобілізації, а не намагатися займатися шахрайством у законодавстві. Крім того, надаються повноваження Нацполіції щодо перевірки військово-облікових документів. Разом із цим не вносяться зміни до законодавства про Нацполіцію. Але спочатку потрібно надати їй ці функціональні повноваження, хай навіть на період воєнного часу, а потім вже вносити як обов'язкову норму. Є питання до надсилання повісток до електронного кабінету. У який спосіб буде здійснюватися перевірка, що повістка надійшла? І як громадянину, що не встигне вкластися у стислі терміни, вказані у законопроєкті, не потрапити під адміністративну, а потім і кримінальну відповідальність? Не можна запроваджувати електронний кабінет, відповідальність і не давати чітких механізмів, у який спосіб громадянин має все це здійснювати».

Тобто працювати є над чим, і робота вже кипить. Так, Олексій Гончаренко з «ЄС» вже назвав законопроєкт «на*обкою» і оголосив про підготовку свого альтернативного.

І навряд чи Гончаренко виявиться єдиним таким «рятівником» мобілізації. Тому ініціатори законопроєкту мають тепер добре думати, як долати цей спротив.

Віталій Тараненко, Павло Вуєць, «Главком»