Придністровський конфлікт. Як з цим жити Україні?

Хоча Придністров’я є предметом особливої уваги головування України в ОБСЄ, процес врегулювання конфлікту заходить у глухий кут. Україна наполягає на прямому діалозі між Молдовою та придністровським керівництвом, Росія демонструє все більш ревізіоністські настрої, а США— все меншу зацікавленість у цьому регіоні. з іншого боку, ЄС докладає більше зусиль у врегулювання конфлікту, а Молдова сподівається, що асоціація з ЄС полегшить процес вирішення конфлікту.

Тим часом, навіть за відсутності сприятливих умов для вирішення конфлікту, учасники формату 5+2 повинні повернутися до сталого підходу у врегулюванні конфлікту і забезпечити добросовісне ведення переговорів. Всі учасники повинні запобігати будь-яким одностороннім діям та спробам збільшити військовий потенціал у регіоні. для уникнення нових ліній розколу необхідно розширити участь громадянського суспільства в переговорному процесі.

-- Головування України в ОБСЄ: зусиль багато, результату мало

Проблема затяжних конфліктів з самого початку розглядалась як один з ключових пріоритетів головування України в ОБСЄ. Однак, незважаючи на позитивну риторику і зусилля українських дипломатів, складається враження, що Україна поки що не здатна конвертувати свої зусилля в результати, в основному з не залежних від неї причин. Всі конфлікти на пострадянському просторі різні і мають свої особливості, однак є елемент, який їх об’єднує: Росія.

Придністровський конфлікт став предметом особливої уваги Києва, проте міжнародна ситуація була несприятливою для досягнення будь-якого прогресу чи навіть початку дискусій щодо важливих для врегулювання конфлікту питань. З самого першого раунду переговорів під українським головуванням було очевидно, що придністровська сторона не готова брати участь у переговорах, що призвело до безрезультатності першого раунду. Інші ініціативи, такі як ініціатива розпочати обговорення третього «кошика» переговорів, який включає питання політичного врегулювання і статусу придністровського регіону, також не знайшли підтримки, незважаючи на той факт, що під час першого візиту міністра Леоніда Кожари в Молдову, в Кишинів і Тирасполь, була досягнута попередня домовленість, яку згодом так званий президент

Придністров’я Євгеній Шевчук спростував. Раніше Україна вже демонструвала свою здатність зрушити процес врегулювання з мертвої точки. У 2006 році завдяки зусиллям України, Придністров’я примусили грати за правилами і зареєструвати свої компанії в Кишиневі, що навело лад у зовнішній торгівлі сепаратистського

утворення. Сьогодні інтерес України до цієї проблеми значно нижчий, ніж це було раніше, і Придністров`я навіть не входить в сотню пріоритетів зовнішньої політики України. МЗС України відіграє ключову роль у здійсненні Україною свого вкладу у процес врегулювання, однак, крім зусиль посла Андрія Дещиці, позиція і помітність МЗС, як і раніше, досить скромна. Крім участі МЗС, особливий інтерес продемонструвала Верховна Рада, яка створила міжфракційне об’єднання депутатів для допомоги у вирішенні конфлікту в Придністров’ї на чолі з народним депутатом від Комуністичної партії Сергієм Гордієнком. Члени міжфракційного об’єднання досить активні і були присутніми у 2013 році на так званому Дні незалежності Придністров’я,

де Сергій Гордієнко заявив, що «парламентарі обох країн чітко розуміють, що всі проблеми одразу вирішити неможливо, але те, що ми можемо зробити — так це привернути увагу громадськості до цих проблем і змусити наш уряд виконувати всі попередні угоди». Позиція глави міжфракційної групи входить у явний дисонанс із офіційною позицією України, згідно з якою Придністров’я є частиною Республіки Молдова, а не окремою державою.

Однак, незважаючи на сміливі заяви Гордієнка, ставлення різних зацікавлених сторін в Україні щодо Придністровського регіону змінюється. Більшість політичних акторів, які стежать за питанням придністровського конфлікту, не влаштовує поточна ситуація, і існує широка дискусія щодо того, які інструменти слід використати, щоб змусити придністровську сторону бути більш зговірливою у процесі врегулювання і доброзичливішою до України. Дехто стверджує, що реальних дій України по відношенню до Придністровської адміністрації слід очікувати в наступному році, коли Україна передасть головування в ОБСЄ Швейцарії. Але наразі немає чіткого рішення, і, як і раніше, багато що залежить від результатів переговорів у жовтні у Брюсселі та запланованої зустрічі Юріє Лянке і Євгена Шевчука.

До цього моменту переговори не принесли очікуваних результатів, таких як обговорення питань третього «кошика», відкриття моста в Гура Бикулуй і т.д., єдині протокольні рішення, які були прийняті у форматі 5+2, стосуються демонтажу занедбаної канатної дороги через Дністер і зусиль для уникнення ескалації напруження у безпековій зоні. Українські чиновники погоджуються, що зафіксованого прогресу не достатньо, але якщо подивитись на це у ширшому контексті, то востаннє сторони підписували документи в рамках переговорного процесу в липні минулого року.

Поза ОБСЄ: більш широка картина позицій учасників переговорного процесу

У порівнянні з ситуацією у 2005 році, на даний момент перспективи придністровського врегулювання виглядають примарними, і ситуація лише погіршується переважно через незацікавленість, самоусунення або депріоритизацію цього питання основними західними акторами,

що забезпечило Росії майже повну свободу дій у цьому конфлікті. Одним з конкретних аспектів цієї тенденції є зміна парадигми. Протягом років парадигма передбачала пошук шляхів розв’язання конфліктів. Міжнародні стейкхолдери більше не акцентують увагу на вирішенні конфлікту, а швидше на стабілізації ситуації, що склалась, попередженні спалаху бойових дій і зміцнення довіри між сторонами на місцях. Таким чином, всі почувають себе досить зручно у наявній ситуації, і поки немає відновлення вогню, міжнародні дипломати заявляють, що більш-менш задоволені. У зв'язку з цим більшість міжнародних акторів стали менш зацікавлені у вирішенні придністровського конфлікту.

Зосередження США на Близькому Сході, Іраку, Афганістані, Ірані та останнім часом на Сирії відволікло їхню увагу від пострадянського простору. Розширення ЄС на схід і зростання його впливу серед колишніх радянських республік підвищує відповідальність Брюсселя у врегулюванні придністровського конфлікту. Ось чому позиція США цілком зрозуміла: «Європа, це ваш конфлікт. Вирішіть його». Більше того, американці розуміють, що центр ваги у цьому питанні має залишатися в Європі, а участь США в Придністров’ї лише погіршить ситуацію.

Незважаючи на відсторонення США від процесу врегулювання, ЄС після російсько-грузинської війни у 2008 році почав приділяти більше уваги замороженим конфліктам, особливо придністровському, враховуючи його розташування на кордоні ЄС та його природу. У цьому контексті придністровське врегулювання є частиною більш широкого процесу взаємодії ЄС зі східними сусідами. Отже, участь ЄС у врегулюванні придністровського конфлікту більше не розглядається як можлива або бажана, конфлікт став реальною проблемою для ЄС. І Євросоюз не може самоусунутись від його розв’язання і відмовитись від своїх забов’язань. Незважаючи на повільний процес залучення, Брюссель сприймає свою роль серйозно і вкладає кошти, зусилля і увагу вищого рівня. Але проблема полягає в тому, що Європейський Союз не знає,

як діяти в цьому становищі. Виняткові зусилля, яких доклала Німеччина, щоб надати новий імпульс врегулюванню конфлікту, дали досить скромні результати з огляду на різне розуміння цього процесу Берліном і Москвою.

За останні кілька років позиція Кремля дещо змінилася, якщо взяти до уваги призначення Дмитрія Рогозіна спеціальним представником РФ «по Придністров’ю», а не «по врегулюванню конфлікту в Придністров’ї». Його призначення було одним з елементів частково-оборонної, частково-наступальної політики, спрямованої на підвищення ролі Росії в Придністров’ї. Крім того, з моменту призначення Рогозіна стала помітною ревізіоністська політика Росії в регіоні, що явно суперечить офіційній позиції МЗС Росії про визнання територіальної цілісності Молдови. Тому підхід Росії в регіоні слід розділяти на дві частини: прихильники «м’якої» лінії в особі МЗС, які виступають за збереження статусу-кво і імітують переговорний процес; і прихильники «жорсткої» лінії в особі Рогозіна, які виступають за застосування санкцій проти Молдови, блокування переговорного процесу і модернізацію військових сил в Придністров’ї.

Останній процес вже можна спостерігати, що є досить тривожним. Тактика, яку використовує Росія стосовно військової модернізації у Придністров’ї, є нічим іншим як поетапною мілітаризацією, що проводиться в невеликих обсягах, але постійно. Ще в 2012 році міністр оборони Молдови оголосив, що російські миротворці отримали гранати і снайперські гвинтівки — військове спорядження, яке не є необхідним у миротворчій місії. На додаток до цього Росія прощупує ґрунт для відправки 8 вертольотів нового покоління російським миротворчим силам, тому що «з повітря легше слідкувати, щоб кордон у 400 кілометрів не зайнявся полум’ям війни». Більше того, Росія в якості арбітра, посередника, миротворця і спонсора конфлікту фактично блокує будь-які можливості для досягнення прогресу.

Придністровська влада вітає позицію Росії, однак, не слід думати, що відносини між Москвою і Тирасполем набагато кращі, ніж відносини між Кишиневом і Москвою. Однією з цілей призначення Рогозіна був саме контроль над адміністрацією Шевчука, враховуючи те, що його обрання не було рішенням Москви. Наочною демонстрацією складних стосунки між Тирасполем і Москвою є те, що початковий план Рогозіна відвідати Тирасполь 2 вересня (у так званий День незалежності Придністров’я) був змінений на 3 вересня; крім того, як відзначають експерти, зустріч Путіна і Шевчука в Сочі, лобійована Рогозіним, була скасована російським президентом.

Лідери сепаратистського регіону заявили, що вони прагнуть стати незалежними протягом найближчих півтора року; це видається надзвичайно оптимістичним, якщо не сказати нереалістичним сценарієм. Сьогодні немає жодного політичного актора, який готовий визнати їхню незалежність. Україна розглядає Молдову як унітарну державу і боїться створити прецедент, який міг би породити декілька територіальних проблем для самого Києва. В той час як Росія не зацікавлена у визнанні Придністров’я, оскільки її метою є контролювати Молдову через нього і, можливо, генерувати проблеми для Україні. Більше того, на думку експертів, Росії не вигідно визнати незалежність Придністров’я, оскільки вона буде не в змозі його фінансувати.

На додаток, випадок Абхазії і Південної Осетії негативно відобразився на іміджі Росії не тільки тому, що вона діяла всупереч міжнародним правилам гри, але й тому, що найближчі союзники Кремля, такі як Білорусь чи Казахстан, не визнали їхньої незалежності. І останнє, але не менш важливе, незалежна оцінка результатів «незалежності» Абхазії і Південної Осетії не вселяє оптимізму придністровській владі.

Для Кишинева врегулювання придністровського конфлікту залишається другорядним питанням порівняно з процесом європейської інтеграції. У Молдові вважають, що інтеграція до Європейського Союзу є більш важливою, ніж реінтеграція країни. Згідно з цією логікою, Молдова прагне спершу забезпечити незворотність процесу європейської інтеграції через підписання та введення в дію Угоди про асоціацію з ЄС і лише потім почати серйозний діалог щодо перспектив реінтеграції. Наразі ця стратегія продемонструвала себе як надзвичайно неефективна, але в середньостроковій перспективі вона має шанс стати успішною, якщо уряд в Кишиневі реалізує реформи, передбачені порядком денним ЄС. Чимало з тих, хто має справу з придністровською проблемою в Кишиневі усвідомлюють, що можливе вирішення конфлікту в майбутньому включатиме певний процес розподілу повноважень між Кишиневом і Тирасполем. Для забезпечення ефективності цього процесу і недопущення «придністровізації» Молдови, Кишинів повинен мати реформовану бюрократію з консолідованими державними інституціями та консенсус між політичними елітами. Неготовність приступити до обговорення розподілу повноважень помітна, хоча б з того факту, що закон 2005 року про принципи придністровського врегулювання не був скасований, навіть коли Берлін пропонував зробити це для розблокування переговорів щодо статусу.

Підбиваючи підсумки, на сьогоднішній день всі актори фактично розділяють процес на дві частини: до Вільнюса (саміту Східного партнерства) і після Вільнюса. Стає все більш очевидним, що результат вільнюського саміту вплине на порядок денний щодо врегулювання. Ідеальним варіантом для всіх, окрім Росії та Придністров’я, буде, якщо Україна підпише Угоду про асоціацію, а Молдова її парафує.

Угода про асоціацію з ЄС, яка також передбачає створення глибокої та всеосяжної зони вільної торгівлі, забезпечує ЄС потужний важіль впливу в регіоні, але що більш важливо, включає придністровський регіон у межі європейського нормативного поля, що створить значні труднощі для режиму в Тирасполі. Неофіційна позиція Росії полягає в тому, що укладення Молдовою асоціації вже є доконаним фактом, адже російський уряд уже замовив дослідження щодо перспектив економічного розвитку придністровського регіону в разі входження Республіки Молдова до ЗВТ з ЄС з точки зору можливостей для російського бізнесу.

-- На шляху до нового формату 5+2?

Переговори у форматі 5+2 в значній мірі виявилися неефективними, адже приділять надмірну увагу технічним питанням, а серйозних питань торкаються лише поверхнево без досягнення будь-яких домовленостей. Незважаючи на дієву підтримку ОБСЄ переговорного процесу, сторони виявились не здатними розпочати переговори щодо третього «кошика» «у зв’язку з тим, що два учасники формату 5+2 — Росія та Придністров’я — не готові обговорювати питання цього «кошика». Однак, проблема полягає не тільки у питаннях третього «кошика». Сам переговорний процес у форматі 5+2 є фактично нефункціональним.

Робоча група по врегулюванню придністровського конфлікту, яка є другим форматом переговорного процесу на рівні експертів від усіх залучених сторін, у своєму висновку зробила загальні зауваження про те, що неефективність цього формату перш за все є результатом відсутності добросовісного ставлення до переговорів, односторонніх дій та провокацій вздовж адміністративної лінії. Більш того, формат 5+2 був свідомо перетворений в технічну групу, яка обговорює такі питання, як ліквідація канатної дороги або екологічні проблеми на певній ділянці Дністра, що є неприпустимим для такого формату. Важко собі уявити, що США, наприклад, не втратить інтересу, якщо високопоставленому американському чиновнику доведеться летіти 15 годин з Вашингтону для дводенних розмов про покинуту канатну дорогу. Отже, формат 5+2 фактично виробляє кілограми документів, які істотно не впливають на процес врегулювання. З іншого боку, на додаток до «блокування» можливостей формату 5+2, це виключає такі сюрпризи у процесі врегулювання як Меморандум Козака у 2003 році.

У багатьох випадках складається враження, що учасники формату 5+2 навмисно створюють проблеми перед новим раундом, які будуть обговорюватись на переговорах. Саме так було зі спробами придністровської сторони встановити в односторонньому порядку і без консультацій додаткові митні пункти на територіях (Варниця), контрольованих Кишиневом. Це також справедливо і щодо рішення Придністровської адміністрації прийняти так званий закон про державний кордон та рішення про перенесення так званої Верховної Ради (парламенту) з Тирасполя в Бендери. Всі ці рішення породжують напругу, шкодять переговорному процесу і змінюють порядок денний переговорного формату 5+2, який замість того, щоб зосередитися на питаннях, затверджених у плані переговорів, займається зниженням напруженності.

Не тільки Молдова, Україна, ЄС, США та ОБСЄ протестують проти односторонніх дій Тирасполя, але й Москва та Тирасполь звинувачують Кишинів в односторонніх діях. Рішення Кишинева встановити контрольно-пропускні пункти на адміністративній лінії для контролю за міграційними потоками іноземних громадян, які відвідують Молдову, викликали гостру реакцію в Тирасполі та Москві. Встановлення контрольно-пропускних пунктів є вимогою ЄС в рамках плану дій щодо лібералізації візового режиму, який реалізовує керівництво Молдови для того, щоб Європейська комісія змогла рекомендувати Європейській раді підписати угоду про лібералізацію візового режиму з Молдовою в листопаді на саміті Східного партнерства у Вільнюсі.

Україна також стурбована цією ситуацією, але головна проблема, здається, полягає у неправильному розумінні дій Молдови. Так, реєструватись на адміністративній лінії доведеться лише тим іноземним громадянам, які подорожують до Республіки Молдова через придністровську ділянку молдавсько-українського кордону, отже, ця норма не стосуватиметься громадян різних країн, у тому числі й України, які проживають у Придністров’ї. Єдина проблема, як розпізнати громадян інших країн, які проживають у Придністров’ї у разі, якщо вони не мають також громадянства Молдови. Це та інші питання будуть обговорюватись на початку жовтня у парламенті Молдови, який планує схвалити остаточний варіант цього закону і санкцій.

На додаток до проблем, пов’язаних з переговорами у форматі 5+2 і односторонніми діями, окрему проблему становить миротворча місія в безпековій зоні, до складу якої входять російські, «придністровські», молдовські миротворці та українські спостерігачі. Миротворча місія була розміщена згідно з Угодою про припинення вогню між Росією і Молдовою у 1992 році. Проблема з місією, як вважають у Молдові, полягає у тому, що вона більше не є актуальною, оскільки відсутня загроза ескалації військових дій, місія виконала свої завдання і є упередженою на користь Тирасполя. Зі свого боку, влада Придністров’я відзначає, що присутність миротворців необхідна для попередження можливої війни. Всі учасники переговорів 5+2, за винятком Росії і Тирасполя, виступають за реформування миротворчої місії в міжнародну цивільну місію спостереження. Тим не менш, питання залишається вкрай політизованим, оскіль-ки немає всебічної незалежної оцінки результатів поточної миротворчої місії та потреб у майбутній міжнародній цивільній місії спостереження.

-- Як з цим жити?

Головування України в ОБСЄ, швидше за все, не закінчиться з очікуваними результатами. Слід однак підкреслити, що неуспіх України в досягненні запланованих цілей — не найбільша проблема, адже все одно вони були занадто амбіційними. Головне — мати сталий підхід до врегулювання конфліктуі забезпечити, щоб дискусія не змістилась від ключових питань і елементів переговорного процесу. Продовження переговорів у форматі 5+2 не слід розглядати як самоціль. Недостатньо просто дочекатись кінця 2013 року і заявити: «Ну, сторони не залишили стіл переговорів», — і на це є дві причини. Перша, вони цілком можуть вийти з переговорного процесу у 2014 році, і друга — це буде пов’язано з тим, що відбулося в 2013 році. Це все одно, що сказати «Ну, пацієнт не помер під час моєї зміни. Ось, лікарю, тепер це ваші проблеми».

По-друге, формат 5+2 має повернутись до своєї початкової мети — пошук рішення для врегулювання конфлікту. Для цього всі учасники повинні забезпечити добросовісне ведення переговорів і довіру між учасниками, а технічні питання слід передати на обговорення експертам уробочих групах. У цьому контексті необхідно розпочати переговори щодо третього «кошика», який включає питання політичного врегулювання і статусу придністровського регіону. Крім того, Україна має продовжувати наполягати на проведенні постійних зустрічей учасників переговорного процесу, щоб всі були поінформовані про останні зміни. Особливий акцент слід зробити на зустрічах у форматі 1+1 між молдавським прем’єром і лідером придністровського регіону.

По-третє, учасники є свідками несприятливої кон'юнктури для реформування миротворчої місії радянського типу, покликаної зберегти вплив Росії на місцях, в сучасну міжнародну цивільну миротворчу місію, покликану створити довіру між двома берегами Дністра. Тому, якщо зазначене вище неможливе, Україна за підтримки інших учасників має не допустити, щоб будь­хто з учасників врегулювання конфлікту збільшував свій військовий потенціал всередині чи близько безпекової зони. Російське непомітне оновлення військових сил у безпековій зоні, швидше за все, закінчиться застовуванням тиску і шантажу проти Молдови. Але збільшити військовий потенціал своїх миротворців Росія може лише транзитом через Україну.

Незважаючи на існування угоди між Росією і Україною щодо транзиту через українську те-риторію військових формувань Російської Федерації, які тимчасово знаходяться на території Республіки Молдова, цей процес не автоматичний і потребує згоди Києва. Отже, Київ повинен не допустити жодних дій, спрямованих на збільшення військового потенціалу будь-якої зі сторін конфлікту за відсутності на це згоди всіх сторін.

Останнє, але не менш важливе, слід забезпечити більш активну участь громадянського

суспільства, щоб у разі досягнення прогресу на офіційному рівні були ті, хто готовий об’єднувати на міжособистісному рівні та в різних сферах, що потребуватиме спеціальних знань. Крім того, діалог на рівні громадянського суспільства між двома берегами Дністра має бути постійним процесом, так щоб незалежно від успіхів офіційного формату, діалог і заходи щодо зміцнення довіри не припинялись. На додаток до переговорів у форматі 5+2 слід залучити лідерів громадянського суспільства від усіх учасників, щоб гарантувати залучення нового покоління фахівців. Їхня участь у певний момент може вплинути на формування громадської думки у цих країнах.

Серед всіх рекомендацій важливо відзначити, що учасники переговорів також повинні вирішувати проблеми, пов’язані з історичним примиренням, щоб просувати науково обґрунтовані ідеї без емоційного фактора. Якщо цього не буде, то процес врегулювання ризикує стати лише теоретичною проблемою, а не життєвим питанням.

Джерело