Ахиллесов Закон

Все чаще в стране звучит мысль о том, что наша Конституция в чем-то несовершенна, что одни ее положения безнадежно устарели, а другие попросту тормозят развитие современного общества. В канун 14-летия главного закона страны «Известия в Украине» собрали в своем Пресс-клубе юристов, политологов и общественных деятелей и спросили у них, какие положения Конституции Украины стоит все же изменить.

Закон на переправе не меняют

Георгий Крючков, член рабочей группы Национального конституционного совета

Наша Конституция, принятая в 1996 году, соответствует главным законам буржуазно-демократических государств. Она не хуже, а может, в чем-то и лучше своих зарубежных аналогов. Это Конституция для президентско-парламентской формы правления. После того, как в 2004 году в нее изменения внесли, сразу же возникло много проблем. Во-первых, это привело к дуализму исполнительной власти. Во-вторых, представители власти сами поймали себя формулой про коалицию. В-третьих, эта реформа не коснулась регионального уровня.

Получилось так: на уровне государства — парламентско-президентская республика, а на уровне регионов — президентско-парламентская. Сразу же начались бесконечные конфликты, которые были вызваны просчетами в Конституции.

Что качается полномочий, то их не хватало всем нашим президентам. У Виктора Ющенко была такая ситуация: у него был год работы по прежней Конституции, когда он мог что-то изменить. Но ничего не сделал. При нем предпринималась попытка генерального пересмотра Конституции, был даже создан Национальный конституционный совет с достаточно широкими полномочиями, с очень интересной формулой введения своих решений в действие указами президента. То есть парламент выводился из процесса, в указе о создании этого совета он даже не был там упомянут.

Теперь возникает несколько вопросов. Что имеет в виду президент и его команда, когда они говорят о внесении изменений в Конституцию? Сохранение парламентско-президентской формы или переход к президентско-парламентской? Ведь уже принят в первом чтении закон об основах внешней и внутренней политики. И там зафиксировано, что Украина остается парламентско-президентской республикой и одно из направлений ее политики — углубление основ парламентаризма. А то, что делается сейчас, вселяет опасения, что вскоре вся власть будет сконцентрирована в руках президента.

Было бы не правильным для нового президента браться за пересмотр этой Конституции. Особенно сейчас, когда в стране накопилось столько проблем. Сегодня власти нужно вычленить несколько ключевых вопросов и начинать их решать. К примеру, отрегулировать все то, что касается коалиции, подумать об императивном мандате. Ведь по нашей Конституции императивный и свободный мандаты объединены. Потому и трактуют порядок формирования правительства, кто как хочет. Поверьте, не может такого быть в современном государстве, чтобы часть чиновников утверждалась по представлению коалиции, а часть — по представлению президента. Это неправильно.

Поскольку мы вскоре будем переходить к проекту закона о местных выборах, в значительной степени к мажоритарной системе, то можно обсудить вопрос и о реформе на уровне регионов. Пора наконец покончить с этой ненормальной ситуацией. Были разные варианты, в целом все пришли к тому, что советы избирают исполком, и он выполняет исполнительные функции. Кроме того, нужно срочно отработать конституционные аспекты судебной реформы. И последнее: чтобы процесс шел нормально, нужно создать комиссию, обязательно с представителями президента и парламента, с участием гражданского общества и спокойно проработать все эти вопросы. Только в таком случае наконец-то будет порядок.

Новая годовщина бесполезного парламентаризма

Виктор Мусияка, профессор права, один из авторов текста Конституции Украины

Сегодняшняя ситуация тревожна, но этого следовало бы ожидать. Мы не завершили политреформу, поэтому кто бы ни занял должность президента, непременно будет бороться за полномочия. Нередко люди, которые приходят к власти, тут же хватаются за все рычаги влияния. Но никто не беспокоится об интересах общества. Мне кажется, что если будет отменена конституционная реформа, вновь произойдет расширение полномочий президента. Если президентская власть усилится, Украина перестанет быть парламентско-президентской республикой, как сейчас.

По большому счету, наша конституционно-правовая сфера дошла до такого состояния, что уже необходимо найти кого-нибудь, кто бы навел конституционный порядок. На парламент в этом плане уже не стоит возлагать особых надежд. Единственный человек, которого народ наделил такими полномочиями, — это президент. Поэтому нужно, чтобы глава страны ставил перед собой цель навести конституционно-правовой порядок. Но это не стоит путать с порядком, который от его имени устанавливается. К примеру, законопроект о судебной реформе был подан в парламент как инициатива Виктора Януковича. А вы читали его? Этот документ вряд ли может стать механизмом наведения порядка в судебной власти. Так президент рискует стать посредником, через которого другие люди будут реализовывать свои интересы. Поэтому, когда речь идет об политреформе, которую за пять лет так и не удосужились закончить, никто не отрицает, что в Конституцию снова можно внести изменения. Но вариант внесения таких изменений через Конституционный Суд не реален, поскольку он не может изменить свое решение по этому поводу. Правда, есть и другой выход — принятие Конституции на референдуме. Да, можно, конечно, обратиться в парламент. Но ранее ведь был заложен механизм невозможности принятия Конституции в парламенте. Для этого нужно обязательно узнать мнение людей, провести референдум. А вот все, что касается власти и ее полномочий, вполне может принимать Верховная Рада, собрав 300 голосов.

Еще в 2000 году, когда референдум проводил президент Кучма, КС признал неконституционным вопрос о том, считают ли украинцы, что Конституция должна приниматься на референдуме. Тогда Конституционный Суд сказал, что такая постановка вопроса недопустима, так как это понижает уровень прав и свобод граждан. Но в самой Конституции написано, что она может приниматься исключительно на референдуме. Поэтому перед тем, как проводить голосование, нужно устроить два всенародных опроса и узнать у народа, согласны ли они с тем, что Украине нужна новая конституция Кроме этого нужно и спросить, согласны ли люди с тем, чтобы Конституция принималась на референдуме. И только третий референдум должен уже проходить по конкретным формулировкам изменений. Но какой смысл во всем этом? Ведь очевидно, что любая власть попробует обойти это, собрав 300 голосов в Раде. При этом важно не допустить, чтобы это приобрело форму жестокого продвижения к поставленной цели. Не хотелось бы, чтобы у нас в стране президент снова получил былые полномочия. Хотя я считаю, что вполне можно было бы, завершая конституционную реформу, предусмотреть увеличение президентского влияния на некоторые процессы в стране, чтобы глава государства мог оживить конституционно-правовое поле в стране. Нужно также убирать механизм императивного мандата, но также важно предусмотреть, чтобы та партия, которая набирает наибольшее количество мандатов в Верховной Раде, самостоятельно, без коалиции формировала правительство. Но накануне 14-й годовщины Конституции можно констатировать, что за все эти годы роста государственности и возмужания властных институтов не произошло. Скорее, наоборот, идет деградация основ парламентаризма.

Фемида между зарплатой и «волчьим билетом»

Юрий Ключковский, народный депутат Украины

Во всем мире стабильность основного закона является предметом всеобщего внимания. Но с другой стороны, я не знаю, ни одного государства, где на протяжении 30 лет не менялась бы конституция. Конечно, речь идет не о радикальном пересмотре, поскольку подобные изменения происходят, только если государство обретает новый статус. Потому что Конституция — это предмет исполнительной, а не законодательной власти. При этом ни в коем случае парламент из конституционного процесса не исключается.

Далее мы переходим к вопросам отношений президента, правительства и парламента. На эту тему дискуссии шли еще с момента получения Украиной независимости. Мы всегда говорим о разделении власти на три ветви: законодательной, исполнительной и судебной. Формально выходит треугольник власти, но реально можно говорить только о двух ветвях. То есть возникает вопрос: «Где президент? Кем он является?» Ведь если он не относится к судебной ветви власти, то как он может относиться к законодательной или исполнительной? В Конституции сказано, что Верховная Рада является единственным законодательным органом, значит, президент относится к исполнительной власти. Но нежелание всех без исключения украинских президентов признавать, что их должность относится к исполнительной власти, и таким образом возложить на свои плечи ответственность за ситуацию в стране просто огромно. Потому премьер-министр у нас всегда был виновен во всем. Он всегда отвечал перед президентом за ситуацию в стране, хотя по старой редакции Конституции его начальником был президент и руководил всеми его действиями тоже президент. Сегодня же эта проблема отчасти уже потеряла актуальность. Сейчас де-факто президент возглавляет исполнительную власть, законодательную, судебную, правоохранительную, Конституционный Суд...

Кроме того, в стране уже много лет как назрела необходимость судебной реформы. Чего только стоит законность требования Высшего совета юстиции подать копию дела, которое еще не завершено. Проще говоря, в то время, когда суд еще продолжает рассматривать дело, этот совет имеет право забрать материалы дела к себе. О какой независимости украинского суда в таком случае можно говорить? Ясное дело, что любой служитель Фемиды, боясь, что за малейшую провинность его могут выгнать с работы с «волчьим билетом», будет слушаться и повиноваться Высшему совету юстиции.

Что касается территориального устройства и самоуправления, скажу, что Партия регионов сегодня старается усилить региональное самоуправление, правильнее даже сказать, ввести его. Поскольку по Конституции в нашей стране нет местного самоуправления. Отсюда и все нынешние разговоры о создании исполкомов районных и областных советов. Каким именно способом это будет реализовано, пока сказать сложно. Способов есть масса. Но я уверен, что по факту до регионального самоуправления дело не дойдет. Причина в том, что сегодняшняя власть демонстрирует тенденцию к полной централизации. В первую очередь это видно по бюджетной системе. Я имею в виду обеспечение финансового контроля. Как мне кажется, тут еще имеет место и юридический контроль. Как-то незаметно прошел закон про нормативно-правовые акты, в котором предусмотрена регистрация актов местного самоуправления органами юстиции. В случае же нерегистрации этот акт просто не вступает в силу. Так и получается, что у нас фактически есть несудовый контроль за актами местного самоуправления, чего согласно Конституции не должно быть. Однако это работает на ту вертикаль власти, которая сегодня формируется.

Что касается изменений основного закона страны, скажу, что еще в 2000 году власть наступила на грабли, показав свою неаккуратность. Они попытались внести изменения в Конституцию, не вынося на голосование конкретный текст изменений. Но позднее, в 2004 году, закон № 2222 четко показал еще одно негативное явление. Кроме того, что он разбалансировал саму систему власти, он оказался крайне неопрятно написанным. А это для конституционного текста просто смерти подобно. Его неаккуратность сегодня приводит к самым разнообразным толкованиям и фактически к неопределенности поправок к Конституции. Не говоря уже об элементарных ошибках, из-за которых мы сегодня имеем массу проблем. К примеру, то, что продлевая полномочия местным советам, попросту забыли продлить полномочия главам городских и сельских советов. Судя по всему, тот, кто тогда писал этот текст, банально не дочитал до конца статью конституции. Разумеется, что столь низкий уровень конституционных изменений с точки зрения юридической техники впоследствии обернулся серьезнейшей проблемой. Хотя все понимали и понимают, что конституционный текст должен быть выписан с ювелирной точностью.

В сегодняшнем законе про референдум предлагаются очень интересные способы внесения изменений в Конституцию. Создается впечатление, что история повторяется и Верховная Рада снова оказывается вне конституционного процесса. Как мне кажется, это неконституционно, поскольку в 13 разделе основного закона четко написано, что изменения, которые касаются первого, третьего и тринадцатого разделов Конституции должны выноситься на референдум. Для всего остального достаточно трехсот голосов в Парламенте. И в 2000 году Конституционный Суд тоже сказал, что по другому алгоритму действовать нельзя. Кстати в 2005 и 2008 годах Конституционный Суд дважды сказал очень интересную вещь: принимать новую редакцию Конституции нельзя, если предварительно не спросить народ про необходимость таких изменений. Это значит, что для начала нужно провести референдум. И только когда народ скажет, что да, изменения необходимы, нужно отрабатывать текст и выносить его на голосование.

Всего этого в новом проекте нет. Там прописана другая норма - референдум можно признать недействительным, проще говоря, вовсе отменить закон о внесении изменений в Конституцию. Подводя итог, хочу сказать, что в Украине сейчас формируется власть, причем власть консолидированная, без сдерживающих противовесов, власть, все органы которой будут подчинены одному центру.

Современная электроника не даст власти шельмовать

Константин Матвиенко, эксперт корпорации стратегического консалтинга «Гардарика»

Мне хотелось бы взглянуть на сегодняшние перипетии с Конституцией с позиции футурологии. Напомню, футурология — это наука про будущее. Понятное дело, что те абсолютистские тенденции, которые являются вполне логичным результатом деградации украинской политики, нам с вами сейчас остановить не под силу. Я думаю, что сегодня пришла пора искать какие-то инновационные способы народовластия. Хотя это тоже нельзя считать панацеей. Как показала украинская современная история, нередко результаты выборов дают, увы, не самые удачные кадровые решения. Вспомнить хотя бы харьковского мэра или повторно избранного столичного градоначальника. Эти люди оказались во главе огромных территориальных общин именно в результате выборов.

Сегодня уже назрела необходимость внедрения инновационных способов осуществления власти. Прежде всего речь идет о системе электронного голосования. Да, у многих это может вызывать определенные опасения фальсификаций. Хотя, я уверен, что при нынешнем развитии электронной техники вполне возможно обеспечить гарантированно честный результат.

Кроме того, нам очень не помешает электронная система обеспечения прозрачности власти. В первую очередь это касается выкладывания данных о бюджетах в онлайн-режиме. Любой украинец должен иметь возможность зайти на сайт и посмотреть, сколько денег его поселок или город получил сегодня, а сколько и на что потратил. Такие прецеденты в мире уже есть. У нас это пока имеет место лишь в крупных корпорациях.

Также любое коллегиальное заседание представителей власти должно быть снято на видео и также быть в общем доступе в онлайн-режиме. Украинцы имеют полное право знать, кто из депутатов и как голосовал по тому или иному вопросу, кто из представителей, к примеру, киевской власти своим решением отдал тот или иной земельный участок. То же самое касается и реестра государственной собственности. Технически в нашем, ХХІ веке воплотить все это в жизнь очень несложно.

Хотя, как мне кажется, проблема будет тут отнюдь не в возможностях техники. Если мы уже сегодня начнем говорить об этом, то, возможно, лет через 20 получим такую систему электронного контроля. Несомненно, за рубежом весь цикл от обсуждения до введения пройдет на много быстрее.

Второе, о чем мне сегодня хотелось бы говорить, это упрощение самой структуры органов власти. Страна уже доросла до того, чтобы иметь два уровня власти: национальный (парламент, правительство, президент) и местный (территориальные общины). Все промежуточные ступени, а именно районные, областные власти просто не нужны. Они и сегодня весьма ограничены в полномочиях, их бюджеты фактически являются кассами.

Напомню вам такой исторически прецедент. Волость была уничтожена всего двумя техническими ноу-хау. Это были телефон и автомобиль. Этот элемент административной системы был нужен для того, чтобы было удобнее собирать налоги. Появились авто и телефон, быстрее потекла информация и все — волость была ликвидирована. Аналогичная ситуация у нас может произойти с областями, а возможно, и с районами.

Конституция в роли фигового листа

Дмитрий Капранов, писатель

Я хочу сказать о Конституции, как о своеобразном регуляторе отношений общества и государства. Общество сегодня оценивает как конституцию, так и в общем политику государства согласно тому, что происходит вокруг. И люди прекрасно видят, что Конституция в нашей стране не раз использовалась как фиговый лист, которым государство прикрывало свои действия. А вот главным индикатором оценки главного закона страны являются решения Конституционного Суда. И очевидная абсурдность этих решений порождает в обществе недоверие к Конституции как к регулятору взаимоотношений народа и государства. Поскольку же есть такое недоверие, то и ценность главного закона сводится к нулю. Если он не выполняется, то никого уже не волнует, что именно там написано. Поэтому общество находится в состоянии дрейфа.

Сегодня мы наблюдаем некое двоевластие. Первый пример: крымско-татарский меджлис активно формируется как альтернативная власть. Другая часть этого двоевластия заключается в самоорганизации местных общин. Это явление сегодня набирает силу, и если власть будет «вертикализоваться», то местные общины, скорее всего, попытаются работать отдельно от этой вертикали.

То есть главный наблюдаемый нами сегодня тренд — это отдаление государства от общества. Народ начинает жить по своим, локальным или глобальным, законам, а государство постепенно превращается в систему сбора налогов. Как конструктивный регулятор оно выступает все реже и реже. Именно потому становятся актуальными отряды самообороны общества от государства.

В завершение хочу сказать, что, если государство наконец осознает свои истинные стратегические задачи, оно начнет возвращаться в конституционный диалог с обществом. Если же нет, все может закончиться отторжением государства обществом.