У суспільстві розгортається гостра дискусія щодо напрямів, змісту та алгоритму здійснення реформ
Глобальна фінансова-економічна криза підвела жирну риску під звичним для багатьох країн образом життя. Виявилося, що за вчорашні великі та маленькі «радощі» в борг сьогодні треба платити потрійну ціну. Причому під ударом несподівано опинилися не тільки нестабільні та цілком залежні від сприятливої зовнішньоекономічної кон‘юнктури країни «третього світу», а й провідні економіки.
Внаслідок вивчення уроків кризи практично усім країнам довелося не тільки терміново «затягнути паски», а й розпочати масштабні реформи – в першу чергу соціального сектору, який стає занадто обтяжливим навіть для бюджетів найбагатших країн.
Тема структурних соціально-економічних реформ стає все більш актуальною і для України. Це обумовлено не тільки необхідністю подолання причин і наслідків фінансово-економічної кризи. За 20 років незалежності України так і не було проведено якісного оновлення, модернізації її економічної та соціальної системи. Соціально-економічне життя країни регулюється еклектичною сумішшю ринкових механізмів та архаїчних, рудиментарних соціальних інституцій, які залишилось у спадок від соціалістичної системи і лише частково були адаптовані до нових капіталістичних умов. Країна і досі існує на технологічному та інфраструктурному фундаменті, який було створено ще в радянські часи. Ми вже впритул наблизились до межі його старіння та фізичного зносу, що загрожує ризиками виникнення системної інфраструктурної кризи. Загальні соціально-економічні проблеми ускладнюються тотальною корупцією, яка деформує розвиток всього суспільства – від соціально-економічної сфери до політики і державного управління.
Без корінної економічної та технологічної модернізації ми не зможемо стати конкурентоздатними у сучасному світові. Системних реформ вимагають від України і наші міжнародні партнери. Але ні зовнішня фінансова допомога, ні європейська інтеграція не вирішать проблем країни, якщо не відбудуться внутрішні структурні трансформації, оновлення базових механізмів суспільного розвитку.
Рік тому – у червні 2010 року – новий Президент України В.Янукович оголосив масштабну програму економічних реформ на період 2010-2014 рр. На початку 2011 року Кабінетом міністрів України ініційовано амбітну програму інвестиційно-іноваційної діяльності Уряду. Мета цієї програми – підвищення конкурентоздатності і поступове наближення структури промисловості України до структури розвинених країн Європи та світу.
Але зараз є очевидним, що і соціально-економічне реформування і технологічна модернізація здійснюються не так швидко як планувалось, вони стикаються з серйозними внутрішніми перешкодами, з бюрократичною інерцією та адміністративним консерватизмом, з певним політичним та соціальним спротивом. У суспільстві розгортається гостра дискусія щодо напрямів, змісту та алгоритму здійснення реформ.
У цьому контексті знов стають актуальними вивчення, аналіз та застосування досвіду реформ, які здійснювались в інших країнах світу. Іноді не треба знов «вигадувати велосипед», а потрібно адаптувати до наших умов успішний досвід реформ в інших країнах або проаналізувати чужі помилки, щоб не повторювати їх самим. Саме тому експерти Центру прикладних політичних досліджень „Пента” вирішили дослідити як успішні, так і невдалі сценарії перетворень, що є актуальними та цікавими для України. У доповіді використані і узагальнені аналітичні матеріали та експертні оцінки міжнародних організацій, академічних інституцій та дослідницьких центрів різних країн світу.
-- І. Пенсійна реформа
Проблема реформування пенсійної системи є актуальною для дуже багатьох країн, в тому числі й членів ЄС. Так, агентство «Standart & Poor's» в жовтні оприлюднило доповідь «Глобальне старіння-2010» про демографічний і економічне майбутнє більшості країн світу. Дослідження проводилося по 49 країнам, що у своїй сукупності охоплює більше двох третин населення Землі. Мета доповіді - закликати уряди до кардинальних пенсійних реформ.
«В середньому тягар чистого державного боргу може збільшитися до 2050 року до 329% ВВП у розвинених країнах і 126% ВВП - в країнах «третього світу», - пишуть автори доповіді. При цьому, прогнозні показники співвідношення суверенних боргів до ВВП на 2010 рік становлять 64,5% ВВП для розвинених країн і 33,4% ВВП - для країн, що розвиваються. Отже, без відповідних бюджетних корегувань, подальших реформ пенсійної системи та охорони здоров'я або структурних заходів для поліпшення потенціалу економічного зростання тягар суверенних боргів більшості розвинених економік досягне безпрецедентного рівня.
Варто звернути увагу на те, що найвідчутніше збільшення видатків, пов'язаних з пенсійним забезпеченням, може відбутися в Росії, України, Бразилії й Румунії. І це не дивно, оскільки для України і Росії, які успадкували радянську пенсійну систему, ця тема особлива болюча й гостра. Мізерні пенсії, що не можуть забезпечити пристойне життя на старості, та вкрай неефективна пенсійна система є причиною значної соціальної напруги та важким тягарем для економіки. Натомість, вдала реалізація пенсійної реформи потребує значних фінансових, інформаційних та інтелектуальних ресурсів й, що головне, політичної волі та відповідальності.
1. Чилі
Пенсійна реформа 1981 року в Чилі була розроблена Інститутом нормалізації соціального забезпечення та була проведена в умовах авторитарного режиму, що усунуло можливість опонування реформі.
Відповідно до програми реформи, в Чилі була створена система індивідуального пенсійного накопичення, яка прийшла на зміну державній розподільній пенсійній системі. В результаті, були створені приватні пенсійні кампанії (АФП), які у винятковому порядку займалися управлінням пенсійними рахунками (це включало ведення рахунків, здійснення інвестицій та виплату пенсій). Юридично акумуляцію пенсійних коштів здійснював Пенсійний фонд (там зберігалися фінансові ресурси пенсійної системи). Таке розмежування функцій передбачало збереження коштів і унеможливлювало їх використання не за призначенням. Регулюючу роль в даній системі виконувало Контрольне управління АФП, яке звітувало міністерству праці Чилі. Дана система передбачала, що кожен працівник в індивідуальному порядку був відповідальний за накопичення власної пенсій через пенсійні фонди.
Пенсійна реформа включала введення трирівневої структури пенсійного забезпечення. Перший рівень передбачав соціальну та мінімальну пенсію. Соціальна пенсія надавалася державою людям старше 65 років, які не отримували пенсію з інших програм і доходи яких складали 50% від мінімальної пенсії. Важливим моментом було те, що така програма залежала від наявності ресурсів в бюджеті. Мінімальна пенсія виплачувалася лише тим особам, які вкладали кошти на особові рахунки в фонди протягом 20 років але не накопичили на мінімальну пенсію. В такому випадку держава дофінансовувала наявні ресурси громадян до розміру мінімальної пенсії.
Другий рівень передбачав функціонування пенсійних фондів (АФП), на рахунки яких працівники зобов’язувалися вносити 10% своєї зарплати (щомісяця) до досягнення віку 65 років для чоловіків та 60 років для жінок. Додатково сплачувалися 3% на адміністративні витрати та на пенсію у випадку інвалідності чи втрати годувальника. Розмір пенсії, яка накопичувалась через такі фонди, залежав не лише від внесків, а й від інвестицій зроблених за рахунок накопичених коштів. Планувалося, що прибутковість від інвестицій складе 4% річних.
Існуючі фонди повинні були конкурувати між собою, а за вкладником залишалася можливість зміни фонду при збереженні права на накопичений капітал. Держава ввела мінімальний припустимий рівень рентабельності компаній («страхувальна сітка»), що поступово негативно позначилось на конкуренції між компаніями (ті з них, які не могли забезпечити відповідний рівень доходності, припиняли свою діяльність). Відповідно, якщо в 1995 році діяло 25 пенсійних фондів, то в 2007 році залишилось лише 6 таких фондів.
Після досягнення пенсійного віку, вкладник мав право викупити одну з трьох програм: (а) отримувати довічну пенсію щомісяця; (б) розбити її виплату на обумовлений період часу; (в) отримати грошові кошти в одноразовому платежі при збереженні на особовому рахунку суми що перевищувала 120% базової пенсії та була не менше 70% від останнього доходу.
Другий рівень пенсійної системи був обов’язковим для всіх, хто мав офіційне працевлаштування. Відповідно, участь самозайнятих, нелегальних працівників і подібних груп працівників у системі пенсійного забезпечення другого рівня лишалося на їх власний розсуд.
Третій рівень передбачав добровільні додаткові внески працівників на рахунки у фонди на випадок раннього виходу на пенсію.
Початкові результати були досить вражаючими: реформа позитивно вплинула на заощадження та інвестиції, стимулювала розвиток ринку капіталу в країні, дозволила скоротити дефіцит держави на виплату пенсій (який скоротився з 5% в 1984 до 1.8% в 2007). Ступінь охоплення населення пенсійною системою постійно збільшувався у період 1982-1997, коли відбувся масовий перехід від державної до приватної системи пенсійного забезпечення. Однак, протягом 2004-2007 ця тенденція пішла на зниження і в 2007 реформа охоплювала лише 60% населення. Поза пенсійним забезпеченням залишилися переважно жінки, самозайняті (95% самозайнятих – ¼ робочої сили - не здійснювали пенсійного накопичення), неформальні працівники та бідне населення, особливо в сільській місцевості. Реформа лише на 50% охоплювала працівників з низьким доходом, в той час як для заможної частини населення цей показник складав 80%.
Система індивідуального накопичення в Чилі була побудована переважно на другому рівні. Враховуючи, що чилійська економіка характеризувалася високим рівнем безробіття (8-10%) та міграцією робочої сили між формальним та неформальним сектором економіки, реформа не виправдала очікувань стосовно високого показника охоплення населення. З іншого боку, положення про мінімальний рівень рентабельності пенсійних фондів значно скоротило їх кількість, що зменшило конкуренцію між компаніями. Ще однією проблемою стали високі комісійні стягнення та адміністративні витрати фондів. Було підраховано, що працівники в цілому сплачували 18.4% заробітної плати на пенсійні внески разом з комісійними стягненнями та адміністративними витратами (причому самі пенсійні внески складали 10% від зарплати). Високі комісійні були однією з найбільших перепон у пенсійному накопиченні для малозабезпечених верств населення.
Вище зазначені фактори, а також нерегулярність виплат деякими працівниками спричинили те, що замість очікуваних 70% від власного доходу (розрахованих на базі 10 останніх років праці) особа отримувала лише 40%. Відповідно, пенсія більшості була нижче від мінімального рівня, що викликало необхідність збільшувати державний фонд мінімального пенсійного забезпечення. Отже, пенсійна система потребувала подальшого реформування.
Реформа 2008 року. В березні 2006 року президент Чилі Мішель Бачелет зібрала Консультаційну раду з метою переглянути пенсійну реформу. Комітет включав 15 експертів з різним політичним минулим. Після 49 слухань, 73 консультацій з різними організаціями, лідерами та експертами, а також після 3 опитувань громадськості, комітет запропонував проект реформи. У липні 2006 проект був переданий на розгляд у міжміністерський комітет, де був ухвалений буз особливих змін. В січні 2008 проект реформи був прийнятий Конгресом.
Реформою передбачалися такі основні зміні:
На першому рівні держава зобов’язувалася забезпечити мінімальною солідарною пенсією всіх громадян (старше 65 років), які не мають: (а) заощаджень на особових рахунках, (б) інших джерел отримання пенсій; а також відносяться до 60% найменш забезпеченого населення. Тим, хто має заощадження, держава гарантує часткові виплати, які збільшувалися прямо пропорційно рівню накопичення. Максимальний рівень пенсії передбачений даною програмою в 3 рази перевищував мінімальну пенсію. Реформування даного рівня пенсійної системи дозволяє в першу чергу запобігти бідності тим, хто не може зберігати кошти на майбутнє; по друге, держава все ж заохочує до зберігання на рахунках шляхом додаткових надбавок.
На другому рівні визначається поступова (протягом 5 років) обов’язкова участь самозайнятих в індивідуальному накопиченні. Щоб заохотити молодих та нових учасників системи, держава гарантує надбавку у вигляді 50% до щомісячних заощаджень працівників з низькими доходами протягом перших 2 років. Окрім того, були відмінені фіксовані комісійні, а також було введено аукціон за право фондів обслуговувати клієнтів.
Можна очікувати, що нововведення, що передбачені реформою 2008 року, збільшать ступінь охоплення населення пенсійною системою, посилять конкуренцію між пенсійними фондами, а також зменшать адміністративні витрати у пенсійних фондах.
2. Казахстан
Проведення пенсійної реформи в Казахстані може бути для України як взірцем, так і ілюстрацією помилок та недоліків реформування у близькій за соціально-економічною моделлю країні.
Реформа в Казахстані почалася 1 січня 1998 року та була зумовлена тими ж проблемами, які останні роки переживає Україна: старіння населення, дефіцит Пенсійного фонду, скорочення зайнятості в державному секторі, зарплати «в конвертах». За приклад було взято реформи в Чилі.
Нове законодавство передбачало, що всі громадяни, які вийшли на пенсію до 1 січня 1998 року, продовжують отримувати пенсію за старою солідарною системою, а інші – пенсію з двох частин: частина за старою системою відповідно до стажу на 1.01.1998, і частину за новою, накопичувальною – відповідно до зроблених після 1.01.1998 пенсійних накопичень. Близько половини працівників зараз є вкладниками Державного накопичувального пенсійного фонду, решта – відраховують кошти до недержавних фондів: відкритих та корпоративних. Кошти вкладників інвестуються компаніями по управлінню пенсійними активами, реєстрація та діяльність яких також чітко регламентується державою.
Кожен працюючий перераховує в обов’язковому порядку 10% зарплати в накопичувальний фонд, також можна робити добровільні відрахування (суми до 50 доларів на місяць не оподатковуються). При виїзді на постійне проживання за кордон чи смерті вкладника кошти не втрачаються.
Один з елементів реформи – було ліквідовано надвисокі пільгові пенсії. Також було підвищено пенсійний вік до 58 років для жінок і 62 років для чоловіків.
Зараз експерти говорять про недостатню підготовленість реформи – закон було розроблено протягом року, а ще за півроку реформа вже стартувала. На відміну від Чилі, де працівник міг обрати нову систему або залишитися на солідарній системі, в Казахстані перехід на накопичувальну систему був обов’язковим. Наразі важко оцінити загальну успішність реформи, бо виплати отримує досить мала кількість пенсіонерів. Продовжує удосконалюватися законодавство. Проте кошти пенсійних фондів активно працюють в казахській економіці. Доходність пенсійних фондів залишається досить низькою, і більше того, фонди активно інвестували в ринок житлової нерухомості, і постраждали від обвалу цін у 2008-2009 роках.
3. Російська Федерація
Стартом пенсійної реформи в Росії прийнято вважати впровадження елементів обов'язкового накопичувального фінансування пенсій 1 січня 2002 р. Метою реформи є забезпечення поточної фінансової стабільності пенсійної системи та підвищення реального розміру пенсій. Але ще у 1995 році було розроблено Урядову Концепцію реформи пенсійного забезпечення в Російській Федерації - перший документ, в якому були системно викладені причини необхідності пошуку кардинальних рішень у пенсійній сфері, а також принципи, на які повинна спиратися майбутня національна пенсійна система.
До пенсійної реформи Пенсійний фонд здійснював діяльність за розподільчим принципом - кожен роботодавець був зобов'язаний сплачувати Єдиний соціальний податок (ЄСП), який передбачав відрахування до Пенсійного фонду. Дані надходження Пенсійний фонд спрямовував на виплату пенсій чинним пенсіонерам. Відрахування до Пенсійного фонду складалися з двох частин: базової і страхової. Всі відрахування до Пенсійного фонду надходили на один рахунок або в один загальний фонд, з якого здійснювалась виплата пенсій.
В результаті пенсійної реформи Пенсійний фонд перейшов від розподільної системи пенсійних накопичень до розподільчо-накопичувальної. Пенсія стала включати в себе три частини - базову, страхову й накопичувальну. У кожного громадянина з'явилися пенсійні накопичувальні рахунки, за допомогою яких окрема частина пенсії накопичується у особистий пенсійний фонд. Це означає, що кожен громадянин починає формувати власну пенсію з початком трудової діяльності.
Попри оптимістичні заяви російського керівництва про хід реформи, лише у 2008 р. Міністерство охорони здоров'я і соціального розвитку оголосило, що в Росії почався новий, другий етап пенсійної реформи. Початок «другого етапу» неодноразово проголошувався і раніше, але оскільки все почате жодних пристойних результатів не давало, «другий етап» вирішено було оголосити заново.
Цього разу головним завданням спеціально створеної робочої групи стала підготовка варіантів реформування пенсійного законодавства для підвищення довіри до недержавних пенсійних фондів.
Втім, як зараз визнають чини Мінздоровсоцрозвитку, ця реформа безнадійно буксує. Фахівці вважають, що однією з основних помилок, допущених у реформі 2002 року, було те, що приватний за своєю природою компонент, пов'язаний з накопичувальним страхуванням, з метою спрощення охоплення населення, був занурений в обов'язкове пенсійне страхування. Крім цього, серйозного удару по реформі завдала і фінансово-економічна криза. За підсумками 2008 року середня дохідність інвестування пенсійних накопичень склала мінус 29%. Цей результат перекрив позитивну прибутковість за попередні три роки. Недержавні пенсійні фонди і керуючі компанії почали компенсувати ці збитки за рахунок високих доходностей, отриманих у минулому році, проте зробити це вдалося далеко не всім.
4. Естонія
Перша хвиля пенсійної реформи в Естонії стартувала на початку 1990-х. Реформа була впроваджена у два етапи. Перший етап – переведення фінансування пенсій з державного бюджету до фінансування за рахунок спеціального соціального податку, тобто відмова від системи внесків. У спадок від Радянського Союзу Естонія отримала систему, відповідно до якої соціальні внески сплачувались роботодавцем до різноманітних фондів (соціального, пенсійного і т.п.). Ці численні внески були замінені єдиним соціальним податком, що збирався податковою адміністрацією, яка проводила його подальше адміністрування. Цей крок спростив адміністрування соціальних зборів. Підприємці стали витрачати значно менше часу та ресурсів на сплату податків. Крім того, замість загальної сплати податку за всіх працівників, була створена система персональних рахунків. Тепер рівень пенсійного забезпечення визначався не вислугою років, а обсягом сплати пенсійного податку. Підвищення пенсії відбувалось не завдяки спонтанним політичним рішенням, а на базі планомірної індексації. В рамках цього етапу реформування пенсійної системи, також було проведене зрівняння пенсійного віку жінок та чоловіків.
З 2002 у Естонії вступила в силу дворівнева система пенсійного забезпечення. Участь у другому рівні пенсійної системи була добровільною, що зняло політичну напругу навколо цього питання. Для участі у другому рівні пенсійної системи особа повинна сплачувати внесок у розмірі 2% від заробітної плати та обрати пенсійний фонд для інвестування. Для додаткового заохочення участі у другому рівні пенсійної системи держава також вносила додаткові 4% на рахунок особи, що погоджувалась брати участь у пенсійному страхуванні другого рівня (формула отримала назву 2+4). В результаті у 2004 році 70 % працюючих естонців брали участь у другому рівні.
Хоча участь у другому рівні вимагає додаткових внесків від співробітників (2% заробітної плати) – відсоток участі, якого досягла Естонія, є одним з найвищих у центральній Європі.
Участь у третьому рівні пенсійної системи також є добровільною. Вона може здійснюватись у двох формах: пенсійне страхування та пенсійні фонди. Після того, як людина досягла віку 55 років, вона може отримувати кошти з пенсійного рахунку без оподаткування. Це на 8 років раніше, ніж у інших рівнях пенсійного забезпечення. Існують спеціальні правила оподаткування, що застосовуються на третьому рівні: внески до 15% річного доходу особи звільняються від оподаткування; прибуток, що виплачується від пенсійного страхування, чи участі у пенсійному фонді оподатковується за пільговою ставкою 10%. Періодичні пожиттєві виплати від пенсійного страхування не оподатковуються взагалі (останнє є скоріше не планом уряду, а результатом успішного лобізму страхових компаній). Для інвестиційних фондів другий та третій рівні подібні, але на третьому рівні інвестиційні ставки більш гнучкі.
Попри побоювання, впровадження другого рівня пенсійної системи збільшило учать у третьому (до 2001 участь у третьому рівні була низькою попри вигідні умови оподаткування). Вважається, що такий ефект пов’язаний з успішною інформаційною компанією серед громадян.
Успіх пенсійної реформи в Естонії пояснюється наступними факторами:
o Вдалий інформаційний дизайн: слоган 2+4 був дуже ефективним: при суттєвому збільшенні виплат здавалось, що другий рівень пенсійної системи здебільшого фінансується за рахунок держави
o Ґрунтовне обговорення. Інформаційна компанія уряду змогла зробити питання одним з основних для суспільства. Крім того, приватні фонди та банки, що були залучені до програми, також рекламували її. Самі люди поширювали інформацію про успішний досвід своєї участі у програмі, що створило ефект снігової кулі залучення до другого рівня пенсійного страхування.
o Прозорість: більшість операцій, пов’язаних з участю у пенсійному страхуванні другого рівня може бути здійснена через Інтернет, перебуваючи вдома.
o Ефективність роботи органів, що впроваджували пенсійну систему другого рівня. Функція координації логістичної часини пенсійної системи другого рівня була передана приватній компанії – естонському центральному депозитарію цінних паперів. Установа була мотивованою та ефективною у створенні зручних для користувачів процедур, поширенні інформації, вирішенні проблем.
5. Латвія
В результаті реформи, проведеної в Латвії за допомоги експертів Світового банку, була впроваджена трирівнева пенсійна система. Метою реформ було створення системи публічно-приватного пенсійного забезпечення для людей похилого віку, яка би зменшила ціну соціального страхування для бюджету. Тому перший рівень пенсійної системи, що був введений спочатку, створював умовно-накопичувальне пенсійне страхування для всього працюючого населення, відповідно до якого пенсія базується на внесках як у страховій системі. Пенсійні внески накопичуються на індивідуальному рахунку. Рахунок не передбачає отримання прибутку, але накопичувані заощадження індексуються. Пенсії першого рівня залежать від історії прибутків кожної особи як «умовного капіталу», віку виходу на пенсію та певних мінімальних гарантій.
В ході реформи соціальний податок був зменшений з 39 % до 33% завдяки збільшенню пенсійного віку. Крім того, була відмінена можливість раннього виходу на пенсію, оскільки із-за цього недотримувались пенсійні внески. Пенсійна система, що базується на внесках, заохочує до формального декларування заробітку та виплати внесків. Порівняно з фіксованою ставкою пенсії, що була у Латвії до реформи, накопичувальна система є більш справедливою та забезпечує вигоду тим, хто сплачує більше.
Головним змістом пенсійної реформи 1996 року було те, що виплати залежать від особистих внесків. У той же рік частка учасників пенсійного страхування виросла на 15 %. До 2004 року внески виросли на 38 %. Після введення можливості вибору пенсійного фонду та інвестиційного менеджера на другому рівні пенсійної системи, кількість учасників збільшилась на 48 %.
В той же час, участь латвійців у третьому рівні пенсійної системи невисока. Експерти пояснюють це недостатніми податковими стимулами та суто психологічним бажанням витрачати „зараз”. В результаті реформи видатки з державного бюджету на пенсійне забезпечення зменшились з з 8,2% ВВП до 6,8%. Важливу роль у заохоченні до участі у реформі зіграла інформаційна компанія.
6. Литва
Пенсійна реформа у Литві проходила три етапи становлення. На першому була створена система державного соціального страхування. У цей період була запроваджена типова модель, де виплати фінансувались за рахунок внесків. Головні результати цього етапу: відтворення системи страхування, заохочення до офіційного працевлаштування, убезпечення громадян від інфляції. Відповідно до законодавства, прийнятого ще у 1990 році, кількість пільг та розміри пенсій не зменшувались порівняно з радянським законодавством. Але невдовзі суспільство стикнулось з гіперінфляцією та економічною рецесією, що викликало необхідність подальших змін пенсійного забезпечення.
На другому етапі пенсійної реформи (1995 р.) були змінені самі пенсійні виплати та принципи їх нарахування. Розмір пенсії став співвідносним до розміру внесків. З цього часу частка від кожного внеску соціального страхування розміщується на фінансовому ринку та накопичується на рахунку кожного учасника пенсійної системи. Додаткові кошти на рахунку з’являються за рахунок інвестування акцій у цінні папери, акції і т.д. Спочатку управляти коштами з рахунків мала право лише Державна каса, але з 2003 року приватні компанії також можуть надавати таку послугу. Вкладники можуть слідкувати за власним рахунком через Інтернет, обирати ступінь ризикованості інвестицій, змінювати керуючу компанію.
У 1995 році набув чинності закон про соціальне страхування. Документ визначив чіткі умови отримання пенсії, що базувались на сплачених внесках. Це було реакцією на поширену неучасть у пенсійному страхуванні. Участь у пенсійному страхуванні стала обов’язковою для всіх працюючих та самозайнятого населення. Також зменшились привілеї та пільги, наприклад, одна особа більше не могла отримувати одночасно пенсію за віком та з причини інвалідності, потрібно було обирати одну. Крім того, закон 1995 року запровадив нову формулу пенсії, що включала базову пенсію та додаткові виплати, які залежали від внесків. Хоча пенсійна система, впроваджена у 1995 році була досить логічною, швидко виникли проблеми з її застосуванням, зокрема: дефіцит бюджету соціального фонду, забагато виключень для певних соціальних груп, старіння населення, низький рівень пенсій.
Третя фаза пенсійного реформування полягала у частковій приватизації системи соціального страхування. Третій рівень був запроваджений не в останню чергу завдяки громадській кампанії розгорнутій шанованим у Литві Інститутом вільного ринку (Lithuanian Free Market Institute). Тиск громадських організацій на уряд підсилювався вірою населення у те, що приватні організації впорались би з адмініструванням реформи краще за державні органи. Впливовим прибічником та лобістом пенсійної реформи стала найбільша асоціація Литви – Конфедерація Промисловців (Industrialists Confederation), яка розробила власний проект закону про пенсійне забезпечення, який базувався на ідеї про участь у пенсійному забезпеченні приватних пенсійних фондів. У 1996 році на виборах перемогла консервативна партія, яка мала меморандум про співпрацю з Конфедерацією. Змінилось ще декілька урядів і лише у 1999 році Закон про пенсійні фонди був прийнятий. Але цей закон містив суперечливі норми та не давав достатньо податкових стимулів для участі у пенсійному страхуванні. Тому, після його прийняття жодного нового пенсійного фонду не було створено. Новий закон був прийнятий лише у 2004 році. Реакція громадськості на нього була дуже позитивною. У тому ж році кількість добровільного пенсійного страхування зросла до 46,7% працюючого населення.
Таким чином, Фонд почав передачу частини соціальних внесків до приватних пенсійних фондів. Цей процес був добровільним та здійснювався відповідно до побажань окремих громадян. Головний принцип пенсійного забезпечення – чим більше внески, тим більше будуть виплати. Існування трьох рівнів робить систему стабільною та знижує демографічні та соціальні ризики.
Нотатки щодо корисного досвіду пенсійних реформ
Зміна пенсійної системи є чутливою для будь-якого суспільства. Ця реформа вимагає серйозної підготовки. Досвід країн Балтії засвідчує, що доцільним є добровільне впровадження другого та третього рівня пенсійної системи, успіх реформ суттєвою мірою залежить від координованих дій влади та комплексного інформування населення, а також використання потенціалу приватних організацій, які стають партнерами держави у реалізації пенсійних програм.
Пенсійна реформа відноситься до того типу реформ, про наслідки якої можна говорити тільки через достатньо довгий проміжок часу. При переході від державної до індивідуальної пенсійної системи необхідно враховувати не лише поточну ситуацію на ринку праці, а й тенденції що існують. Зокрема реформа 1981 року в Чилі була розроблена з урахуванням таких умов як повний робочий день, постійна зайнятість, тривалість життя в 65 років, незначна участь жінок на ринку праці. Виявилося, що ринок праці в Чилі з часом втратив таку характеристику як довгострокова зайнятість, жінки стали значно активними, відбулося старіння нації. Це вплинуло на ступінь охоплення населення пенсійним забезпеченням.
В країнах з низьким рівнем доходу, функція мінімального пенсійного забезпечення є дуже важливою і має покладатися на державу.
Політично важким, але необхідним рішенням виявляється підвищення пенсійного віку. Держави, де населення старішає (до таких відноситься і Україна) таким чином мінімізують навантаження на бюджет та податковий тиск на працюючу частину населення. Але збільшення пенсійного віку для жінок є не єдиним можливим кроком. Початком може стати впорядкування пенсійного віку різного роду пільговиків. Зокрема, країни Балтії спочатку позбавились занадто обтяжливих пільг, успадкованих від СРСР, а вже потім збільшували пенсійний вік всіх категорій населення.
Ключовим фактором успіху пенсійної реформи є відповідне податкове заохочення, що включає до себе спрощення адміністрування соціальних податків, звільнення пенсійних рахунків від оподаткування або надання ним певних податкових пільг.
-- ІІ. Адміністративно-територіальна реформа та реформа місцевого самоврядування
Одним з головних напрямів постсоціалістичних інституційних реформ в країнах Східної і Центральної Європи було відновлення і розвиток місцевого самоврядування та оптимізація адміністративно-територіального устрою. Це було обумовлено потребами демократизації політичної системи і модернізації системи публічного управління. Україна вже давно потребує суттєвого розширення повноважень і ресурсів місцевого самоврядування, а також реформування своєї адміністративно-територіальної системи, тому досвід наших сусідів може бути повчальним і корисним для нас.
1.Польща
Варшава ініціювала адміністративну реформу у 1997 році, але безпосередня підготовка реформа відбувалась декілька років. Польській уряд мав на меті трансформацію Польщі у сучасну конкурентоспроможну державу, яка була б здатна прийняти політичні й економічні виклики сучасної Європи і стати її інтегрованою частиною. По суті, глибока структурна реформа публічної адміністрації складалася з двох взаємопов'язаних реформ, які проводилися одночасно, – реформи територіального устрою та реформи місцевого самоврядування (децентралізації).
Треба звернути увагу на той факт, що зазначені реформи були різної глибини. З одного боку, довелося фактично перекроїти адміністративно-територіальний устрій держави, з іншого – система стосунків у трикутнику уряд-парламент-президент була вже викладена у польській конституції. Щодо місцевого самоврядування, реформа змінила досить багато, але певні базові принципи, такі як самоврядування на рівні ґміни (найнижчої одиниці адміністративного поділу та місцевого самоврядування у Польщі, що об'єднує кілька невеликих територіальних громад) були прийняті задовго до реформи 1997-1998 рр. Отже, ефективність проведеної реформи у Польщі можна пояснити досить прозаїчно: вона робилася не на пустому місці. У більшості сфер вона була радше продовженням демократичних і економічних перетворень, що розпочалися наприкінці 1980-х та на початку 1990-х рр.
Відповідно до норм конституції та згідно із принципами унітарності, субсидіарності, децентралізації та надання правосуб'єктності місцевим спільнотам було вирішено, що новий основний територіальний поділ повинен складатися з трьох щаблів – ґміни, повяти і воєводства – та відповідати принципові, що кожна одиниця поділу повинна бути одночасно одиницею місцевого самоврядування з відповідним обсягом повноважень. 5 червня 1998 р. Сейм ухвалив три закони, які встановили принципи організації територіальної адміністрації:
• про самоврядування повяту;
• про самоврядування воєводства;
• про урядову адміністрацію у воєводстві.
Унітарність польської держави, взаємозв'язок регіональної політики зі стратегією політики державної забезпечується зазначеним законом, який затверджує самостійність і власну юрисдикцію воєводства як одиниці самоврядування, а також дуалістичну модель управління воєводством двома окремими структурами: виконавчим органом регіонального самоврядування на чолі з маршалком воєводства та урядовою адміністрацією на чолі з воєводою.
Внаслідок адміністративно-територіальної реформи Польща фактично повернулася до трирівневого територіального поділу держави, який мав місце у країні у період між двома світовими війнами. В результаті реформ кількість воєводств була скорочена з 49 до 16 (хоча урядовий проект закону спочатку пропонував створити 12 воєводств).
Крім зазначених законів, у 1998 році були ухвалені правові акти, що стосувалися реформи центральної виконавчої влади. Реформа уряду, впроваджена 26 жовтня 1999 року, оптимізувала його організаційну структуру відповідно до нових завдань стратегічного управління, які з'явилися в уряду. Наступним законом, що продовжував реформу центрального уряду, був закон про державну службу . Він регулював діяльність усіх осіб, які працюють в органах урядової адміністрації, та організацій, які відносились до компетенції державної служби. В усіх органах виконавчої влади була створена посада генерального директора, який підпорядковується міністрові, керівникові центрального органу або воєводі. Власне, він забезпечує функціонування й “інституційну пам'ять” цього органу, організує його роботу та набирає кадри. Ця посада була утворена для відділення політичних функцій міністрів чи воєвод від професійного урядового корпусу. Головні принципи цього закону – це, насамперед, деполітизація процесу управління кадрами в адміністрації та забезпечення відкритості, конкурентності та публічності набору до «цивільної» служби. Зокрема, про кожну вільну посаду зацікавлені кандидати могли дізнатися у “Бюлетені Цивільної Служби” .
Багато дослідників вважають, що адміністративна реформа у Польщі була успішною та ефективною, і причини цього – не лише у сприятливій політичній ситуації, за якої вона проводилася (проурядова більшість у парламенті). З одного боку, лише за один рік уряд приготував повний пакет законопроектів, необхідний для реструктуризації польської публічної адміністрації, і досить швидко провів їх через парламент. З іншого боку, безпосередніми розробниками реформи стали дослідники, які попередньо працювали над цією темою та виробили оптимальну модель адміністративної системи. Крім глибокого експертного опрацювання моделі реформ, звертає на себе увагу також і широка просвітницька кампанія. Зокрема, поширенням інформації щодо реформи займалася Комісія Місцевого Самоврядування при Громадянському Комітеті та неурядова організація “Фонд розвитку місцевої демократії”. Були створені консультаційні та тренінгові центри; ще до 1998 року тренінг-курси пройшли близько 50 тис. учасників.
Втім, певні моменти проведеної реформи все ще викликають справедливу критику. Серед них – система виборів до органів місцевого самоврядування. Як і на загальнонаціональному рівні, депутати тут обираються за списками партій, блоків або виборчих комітетів, що сприяє «партизації» виборів. Противники цієї системи кажуть, що це є несумісним з принципами місцевого самоврядування. Іншою великою проблемою проведеної реформи називають ситуацію з розподілом публічних фінансів. Польська система публічних фінансів надалі залишається централізованою, а нові одиниці місцевого самоврядування продовжують фінансуватися прямими трансферами з державного бюджету (загальні субвенції та цільові дотації). Ще одним пунктом критики стало неврахування різниці між сільськими та міськими ґмінами і різними повятами, зокрема, різної кількості ресурсів, якими можуть розпоряджатися ці самоврядні одиниці.
Але разом з тим слід визнати, що у цілому результати проведеної адміністративно-територіальної реформи у Польщі здебільшого є позитивними.
2. Країни Балтії
Реформа місцевого самоврядування у всіх трьох балтійських країнах (Естонії, Литві та Латвії) була проведена одразу після набуття незалежності, оскільки саме вона розумілась лідерами всіх трьох країн як ключ до переходу від планово керованої економіки до ринкової. Першим кроком були демократичні вибори до міських рад, проведені у Естонії, Латвії та Литві у 1989. Наступним кроком було приєднання до Європейської хартії про місцеве самоврядування. Метою реформи була демократизація та децентралізація державної влади, покращення рівня послуг, що надаються населенню та залучення їх до місцевого управління.
На початку 1990-х років у всіх трьох країнах існувала дворівнева система місцевого самоврядування, наразі вона залишилась лише у Латвії.
Хоча на початку реформ пріоритетом була демократизація, з часом питання ефективності вийшли на перший план. Після відновлення незалежності відповідальність місцевого самоврядування збільшилась, але адміністративний поділ не змінився, що викликало суперечки, тому головним аспектом подальшого реформування стала адміністративно-територіальна реформа.
У Латвії основною метою адміністративної реформи було укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, оскільки часто виникала ситуація, коли сільські громади не мали достатньо ресурсів для задоволення власних потреб. Перші спроби об’єднання адміністративно-територіальних одиниць були зроблені у 1992 та 1993 роках, але вони були невдалими, оскільки об’єднання намагались провести «згори», адміністративними методами. У 2003 році для координації реформи була створена Рада адміністративно-територіальної реформи, що складалась наполовину з представників Союзу місцевих та регіональних органів та з представників державних інституцій. Крім того, були запроваджені фінансові стимули для участі у реформі: органи місцевого самоврядування, що погоджувались на об’єднання, отримували грант з державного бюджету в розмірі до 5 % річного бюджету адміністративно-територіальних одиниць, що об’єднувались. Робочими групами були розроблені наступні критерії для адміністративно-територіальних одиниць: кількість мешканців, наявність розвиненого центра, спільна транспортна інфраструктура, розмір території.
Важливим аспектом адміністративної реформи має бути перерозподіл фінансових ресурсів на користь регіонів, якщо останні отримують більші владні повноваження. У Латвії влада була формально перерозподілена, але система перерозподілу державних фінансів залишилась старою. Це викликало серйозні проблеми в подальшому.
У Латвії створений Союз місцевих та регіональних органів управління, який щорічно проводить переговори з урядом. Найбільш складним питанням завжди стає розподіл бюджетних фінансів. Фінансова автономія місцевої влади є не дуже широкою. З 1995 року уряд обмежив доступ місцевої влади до ринків капіталів. Наразі місцева влада може запозичати кошти в основному через Державне казначейство. Це суперечить рекомендації ЄС „Про місцеве самоврядування”, але запобігає накопиченню дефіциту місцевих бюджетів. Більше половину дохідної частини місцевих бюджетів складає податок на прибуток фізичних осіб та податок на нерухомість. Найбільші видатки місцевих бюджетів на освіту. Адміністративні видатки, як правило, складають приблизно 10% загальної суми видатків місцевих бюджетів.
Менш розвинені регіони отримують не тільки допомогу з державного бюджету, але і гранти від багатших регіонів через Фонд забезпечення фінансової рівності.
Укрупнення адміністративних одиниць збільшило можливості для концентрації локальних фінансових ресурсів. Крупніша адміністративна одиниця має більше можливостей для залучення інвестицій, надання спів-фінансування, більшу здатність до запозичень.
В Естонії напрацювання юридичної бази для адміністративної реформи розпочалось у 1989 році. Була обрана модель радикальної реформи, відповідно до якої створювався первинний рівень місцевих органів влади у кожному місті та сільському окрузі. Пізніше ця система була замінена на дворівневу, де округи та так звані міста республіканського підпорядкування формували другий рівень, а міста та села – перший рівень.
Початок новітньої адміністративної реформи поклало рішення Парламенту у 1989 році, яке надавало містам та сільським територіям статус самоврядної одиниці, якщо вони розроблять програму соціально-економічного розвитку. Таким чином здійснювалась перевірка, наскільки місцева громада готова до самоврядування.
У 1993 році в день виборів до місцевих органів влади першого рівня набув чинності Адміністративний акт, відповідно до якого обласні органи влади втратили статус самоврядних та перетворились на виконавчі органи. Таким чином, була запроваджена однорівнева система місцевого самоврядування, відповідно до якої самоврядування здійснюється лише на муніципальному рівні. Таким чином було утворено 254 самоврядні адміністративні одиниці. Оскільки деякі з них досить невеликі, вони співпрацюють у наданні адміністративних послуг.
Збільшення відповідальності було стримане дефіцитом фінансів. Більша спроможність адміністративних одиниць може бути досягнута лише через фінансову незалежність. У 1990 році місцева влада відкрила перші рахунки та деякі адміністративні одиниці запровадили місцевий податок на прибуток, але у місцевих рад не було ніяких стимулів для нарощування прибутків, адже вони змушені були переводити кошти до державного бюджету, а потім отримувати субсидії. Ініціативи з розширення повноважень місцевих рад у встановленні розміру зборів не принесли результатів. Лише у 1995 році був прийнятий закон, що визначив відсоток з зібраних місцевих податків, який мав відходити до центрального бюджету (місцеві бюджети отримали 56% податку на прибуток, доходи від використання природних ресурсів).
Адміністративна реформа в Литві проводилась у два етапи. На першому етапі було запропоноване добровільне об’єднання адміністративних одиниць, що базувалось на ініціативі місцевої влади. Другий етап передбачав примусове об’єднання. Регіональна політика, базуючись на обмежених ресурсах, концентрується на розвитку центрів з найвищім потенціалом, а також на проблемних регіонах.
Закон про регіональну реформу розроблявся в Литві досить довго, майже 10 років. Він був прийнятий 31 грудня 2008 року та набув чинності у день місцевих виборів через півроку. Відповідно до Закону, радикально скорочувалась кількість муніципалітетів: з 553 до 109 та 9 міст республіканського значення. Закон стикнувся з досить жорстким опором місцевих еліт, тому плани укрупнення округів довелось корегувати, в результаті чого не вдалось створити рівномірні за кількістю мешканців, розміром та економічним потенціалом регіони.
Нажаль, попри скорочення адміністративних одиниць, скорочення бюрократичного апарату майже не відбулось. Однією з основних проблем реформи стала нерівномірність поділу територій, що призводить до нерівномірного представництва населення в органах влади. Очікувалось, що в результаті реформи адміністративні видатки скоротяться на 50%, але оскільки кількість співробітників місцевих органів влади не скоротилась, економії досягти не вдалось.
3.Російська Федерація
Проведення адміністративно-територіальної реформи в Росії переслідувало фактично протилежну мету, ніж та, якої прагнули колишні соціалістичні країни Центральної та Східної Європи. Після розпаду СРСР створення федеративної російської держави будувалося навколо відомої формули Б.Єльцина «беріть собі стільки суверенітету, скільки забажаєте». Але в ухваленій на референдумі 12 грудня 1993 року Конституції Росії зникли згадки про суверенітет, а республіканські та регіональні адміністративні утворення трактувалися як рівноправні суб’єкти. Наступного року тільки дві республіки - Чечня та Татарстан, відмовилися визнати новий Основний закон. Втім, Москва пішла на підписання з Татарстаном договору про розмежування повноважень. Більш того, Президент Б.Єльцин, пам’ятаючи про наступні президентські вибори 1996 року, запропонував укласти подібні угоди й з іншими суб’єктами Федерації.
Таким чином, в Росії утворилася унікальна адміністративно-територіальна система, яка полягає в тому, що вона поєднує велику кількість складових (89 суб’єктів федерації) з різним статусом: адміністративно-територіальних (областей, країв) та національно-територіальних одиниць (національних республік, автономних округів та автономної області). Крім того, існує проблема входження одних суб’єктів федерації до складу інших. І, нарешті, слід зазначити й істотні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів (близько 10 регіонів є донорами федерального бюджету, а решта - отримувачами фінансової допомоги).
Між тим, до 1995 року губернатори (керівники обласних та краєвих адміністрацій) значною мірою втратили свою самостійність. Так, указами від 3 жовтня та 22 листопада 1995 року глава виконавчої влади здобув право призначати, виносити покарання та звільняти губернаторів незалежно від того, чи була ця посада в кожному конкретному випадку виборною чи ні. Щоправда, президент Б.Єльцин не вельми активно користувався цим правом. Слід зазначити, що посилюючи виконавчу владу в республіках, президент Росії зміцнював й позиції своїх опонентів. Керівники республік обиралися всенародним голосуванням, на відміну від голів адміністрацій, які отримали таку можливість лише наприкінці 1996 року. З метою спільних колективних дій на загальнодержавному рівні багато регіонів Росії об’єдналися в асоціації економічної співпраці (Сибірська угода, Великий Урал та ін.), розраховуючи на те, що колективні вимоги буде простіше задовольняти у федеральному центрі. Однак, центральній владі, зігравши на протиріччях між учасниками цих об’єднань, вдалося звести майже нанівець їх реальний вплив на ситуацію в країні.
Із обранням президентом РФ Володимира Путіна генеральною лінією державного будівництва стали концепції «укріплення вертикалі влади» та так званої «суверенної демократії», які передбачали, в тому числі, обмеження самостійності регіонів та муніципалітетів. Однак, варто зазначити, що на початку 2000 року внутрішньополітична ситуація в Росії була дуже складною. Країна пережила дві Чеченські війни, сепаратистські виклики проявлялися і в деяких інших регіонах. Внаслідок цього, першим серйозним кроком Кремля разом із ухваленням найважливіших для забезпечення безпеки країни нормативних документів (Концепції національної безпеки, воєнної доктрини), стало реформування федеративних відносин. В. Путін одразу ж почав розробляти та втілювати в життя політику, спрямовану на обмеження влади губернаторів та впливу фінансових олігархів. Діяльність нового президента була спрямована на рецентралізацію фінансово-економічних ресурсів країни та зосередження механізмів розпорядження ними в руках адміністрації президента.
Першим кроком укріплення вертикалі влади стало припинення практики автоматичного отримання главами регіонів та головами законодавчих зібрань місць у верхній палаті російського парламенту. Так, в червні 2000 р. нижня палата Федеральних Зборів переважною більшістю голосів проголосувала за законопроект, яким скасовувалось членство губернаторів у Раді Федерації. Позбавлення голів місцевих адміністрацій та голів законодавчих зібрань представництва у Раді Федерації відкрило можливість використання правоохоронних органів для боротьби з місцевими керівниками.
Був запроваджений інститут повноважних представників президента Росії в 7 створених федеральних округах (які, об’єднали від 10 до 15 регіонів), межі котрих співпали з колишніми військовими округами. Практично всі призначені тоді “повпреди” Президента були армійськими генералами та генералами спецслужб. Їхнім завданням стали координація роботи силових відомств (міністерств внутрішніх справ, оборони, юстиції та федеральної служби безпеки), а також приведення регіонального законодавства у відповідність із загальноросійським. Слід зазначити, що з останнім новітні генерал-губернатори практично впоралися.
Апогеєм укріплення вертикалі влади в регіонах можна вважати відміну у 2005 році прямих виборів губернаторів та запровадження процедури їх призначення законодавчими (представницькими) органами суб‘єктів РФ за поданням президента Росії.
Водночас, новою тенденцією в розвитку російського федералізму стало укрупнення регіонів. Так, 7 грудня 2003 р. успішно відбувся референдум з питання про об’єднання Пермської області з Комі-Пермяцьким автономним округом, що передбачало створення Пермського краю. Але достатньо затратний процес укрупнення регіонів загальмувала економічна криза.
Ця ж криза фактично довела провал усіх намагань російської влади створити ефективну регіональну вертикаль. Фактично жодне із стратегічних питань державно-територіального розвитку - подолання елементів асиметрії в федеративному устрої, реінтеграція в загальноросійський простір проблемних регіонів, вибудовування ефективно працюючого регіонального інституційно-владного дизайну - протягом 2000-х років так і не були повною мірою вирішені. Значною проблемою залишається і питання про правове регулювання федеративних відношень. Так, у доповіді Ради Федерації 2006 року «Про стан законодавства в Російській Федерації» зазначено, що регіональна політика як предмет публічно-правової діяльності органів державної влади до цих пір не має повноцінного правового забезпечення. Предмет, цілі та завдання регіональної політики не отримали закріплення ані в Конституції Російської Федерації, ані у федеральних законах. Основним нормативним актом, який регламентує зміст регіональної політики, залишається Указ Президента Російської Федерації від 3 червня 1996 року № 803, яким було затверджено «Основні положення регіональної політики в Російській Федерації». Внутрішній зміст «Основних положень» виявився явно недостатнім для створення повноцінної законодавчої основи ефективного здійснення регіональної політики. Склад завдань, поставлених перед федеральними органами державної влади, є надто широким і неконкретним.
Нечіткість цільових установок державної регіональної політики не сприяє визначенню державою стратегічних пріоритетів регіонального розвитку, знижує ефективність міжрегіональних прогнозів, концепцій і програм соціально-економічного розвитку регіонів.
Нотатки щодо корисного досвіду адміністративно-територіальних реформ
Проведення адміністративних реформ, навіть у невеликих за розміром країнах, є досить болючим та довготривалим процесом. Але польський досвід адміністративно-територіальної реформи показує, що адміністративна реформа може стати імпульсом до розвитку регіонів країни. Зробити державне управління ефективним без децентралізації не є реальним у сучасній Європі. Досвід Литви демонструє, що адміністративний шлях реорганізації самоврядних одиниць може наштовхнутись на непереборний спротив, але зважаючи на досвід Естонії та Латвії варто і добровільні адміністративно-територіальні реорганізації обмежувати у часі та поєднувати з адміністративними мірами.
Адміністративно-територіальна реформа дозволяє оптимізувати державні видатки на утримання адміністрацій, зробити управління більш ефективним на регіональному рівні. Але практика балтійських країн показує, що децентралізація влади не стане ефективною, якщо вона не передбачає надання місцевим органам більше фінансових ресурсів через зміну системи оподаткування. Досвід Латвії показав, що лише відповідна мотивація призводить до збільшення зборів податків на місцевому рівні, що в кінцевому підсумку дає більше інструментів для розвитку місцевої інфраструктури та робить рівень життя у регіонах вищим.
-- ІІІ. Реформи модернізації
Протягом декількох останніх десятиліть такі країни як Південна Корея, Індія, Бразилія, Аргентина, Грузія, країни Балтії здійснили низку успішних економічних, соціальних і політичних перетворень, що швидко й кардинально змінили обличчя цих держав. Із відсталих країн, які потерпають від перманентних криз, вони зуміли стати лідерами розвитку у своїх регіонах. Аналіз деяких з найбільш успішних реформ, проведених у цих державах, дозволить сформулювати корисні рекомендації для України, яка також намагається провести модернізацію та прискорити свій соціально-економічний розвиток.
1. Індія: прорив у сфері ІТ
Для України, як держави із значним науково-технічним потенціалом, досить гостро стоїть питання ефективного використання наявних ресурсів для подолання наслідків кризи та входження у глобальну економічну систему. В цьому сенсі цікавим для України є досвід Індії, яка за останні двадцять років значно прискорила свій соціально-економічний розвиток внаслідок модернізації та стрибку у розвитку інформаційних технологій. Зараз Індія тільки за допомогою своїх програмістів заробляє десятки мільярдів доларів.
Такий успіх став можливим завдяки вдалим реформам, що запровадив індійській уряд наприкінці дев‘яностих років. У 1998 році було поставлено амбіційне завдання щодо перетворення країни на світового лідера в області інформаційних технологій. У 2000 році був прийнятий спеціальний закон про інформаційні технології і створено Міністерство зв'язку та інформаційних технологій, перед яким і було поставлено завдання «перетворити Індію в наддержаву з інформаційних технологій до 2008 року».
До кінця 2003 року Інтернет-провайдери не платили нічого за надання ліцензії, а з 2004 року була введена абсолютно символічна оплата - 1 цент на рік. Була дозволена Інтернет-телефонія. Провайдери самі обирають свої тарифи та лінії зв'язку, а уряди штатів надають свої пакети пільг. Держава задіяла спеціальні заходи для залучення капіталовкладень у сферу інформаційних технологій (IT). Від податків звільнені 90% прибутків, які одержуються від експорту програмного забезпечення. Якщо мова йде про підприємства, повністю орієнтовані на експорт, то весь їхній прибуток не обкладається податками. Дозволено вивіз усіх зроблених інвестицій і 100% прибутку, якщо капіталовкладення були зроблені у конвертованій валюті. З 1997 року від усіх податків звільнений імпорт програмного забезпечення, а також ввезення деталей комп'ютерів на підприємства, повністю орієнтовані на експорт. Індія також підписала Угоду про інформаційні технології Світової Організації Торгівлі, і з 1 березня 2005 року було додатково скасовані будь-які мита на 217 конкретних товарів у сфері IT, включаючи мікропроцесори, драйвери для жорстких дисків та дискет і т.д. Спеціальні пільги надаються фірмам, що займаються науково-дослідницькою та дослідно-конструкторської діяльністю. Дозволено 100-відсоткова участь іноземного капіталу в підприємствах, що працюють на експорт.
Величезну роль у наукових та технологічних успіхах індійських вчених грають зв'язки із зарубіжними партнерами, яким цілеспрямовано допомагає індійський уряд. Саме він докладає особливі зусилля для розширення контактів індійської науки з міжнародним співтовариством, збільшує фінансування спільних проектів, знаходить іноземних партнерів, готових інвестувати в індійську науку і техніку, оплачує перебування в Індії зарубіжних дослідників, забезпечує довгострокові закордонні відрядження вчених. Найбільш активно проходить зміцнення зв'язків з США, що пов'язано не тільки з передовими позиціями цієї країни в науці і високих технологіях, а й з особливою роллю, яку відіграють зв'язки з індійською діаспорою за кордоном (Міністерство науки і технології Індії створило спеціальний комітет з індійської діаспори з метою зміцнення взаємозв'язків між вихідцями з Індії та їх батьківщиною).
Особливу увагу індійський уряд приділяє створенню економічних зон, включаючи як багатопрофільні, так і спеціальні (більше 150), у тому числі для інформаційних технологій. У цих зонах підприємства повністю звільнені від податків строком на 5 років, а в наступні 5 років оплачують лише половину податків. У сфері інформаційних технологій величезну роль грають парки програмних технологій, які на 100% є експортно орієнтованими (на них припадає 80% всього експорту програмного забезпечення). Парки програмних технологій зіграли і ключову роль у розвитку інформаційних технологій. У 2008/09 фінансовому році тільки експорт програмного забезпечення склав 47 млрд. доларів США (друге місце в світі після США).
2. Приклади податкових реформ у країнах Балтії
Важливу роль у стимулюванні економічного розвитку грають податкові реформи. Показовим є досвід таких реформ у країнах Балтії.
Податкова реформа у Латвії була проведена у 2005 році. Уряд розпочав програму реформування з 3 податкових законів. Був запроваджений соціальний податок у розмірі 4%, який стягувався з прибутку підприємств. Мета введення цього податку – забезпечення фінансування соціальних програм та зниження відсотку бідності. Податок на нерухомість розширив базу оподаткування та виключив можливість використання поширених схем ухиляння від сплати податку. Зміни до закону про податок з доходу фізичних осіб передбачали поступове зниження ставки оподаткування у період 2006-2008 років з 33 до 24%. Основні цілі реформи: досягти балансу між оподаткуванням праці та капіталу, створити більш сприятливі умови та конкурентоздатність ніж у сусідніх країнах, зменшити податкове навантаження на працююче населення та підняти заробітні плати, залучити іноземні інвестиції. Ця реформа є однією з найбільш важливих для Латвії, вона дала сильний поштовх для розвитку її економіки.
Постійне зменшення податку на прибуток фізичних осіб має позитивний довготерміновий вплив на ВВП, працевлаштування та споживання. Крім того, зменшення цього податку призводить як до збільшення заробітної плати, так і до зменшення податкового тиску на роботодавця. Відповідно зменшується собівартість товарів, що дає можливості для цінової конкуренції на зовнішніх ринках.
Податкова реформа стала одним з ключових факторів економічного успіху Естонії. Ще у 1993 році Естонія прийняла податковий кодекс. Було здійснене радикальне спрощення податкової системи, зменшена до мінімуму кількість її рівнів щоб зробити податкову декларацію простою, а збори ефективними. Податки на прибуток як підприємств, так і фізичних осіб були обкладені єдиною ставкою 26 %, а непрямі витрати на робочу силу (для фінансування охорони здоров’я та пенсій) склали 33%. Завдяки цим крокам Естонія невдовзі очолила рейтинги конкурентоспроможності серед країн з перехідною економікою.
Хоча Естонія вважалась країною з досить низьким податковим навантаженням на компанії, все ж у 2000 році були впроваджені зміни до податкового кодексу у частині податку на прибуток підприємств. Їх метою був цілковитий захист корпоративного прибутку від оподаткування. Підприємства були звільнені від оподаткування нерозподіленого прибутку, незалежно від того, чи він перерозподілений, чи залишений. Приріст капітальної вартості лишається неоподаткованим, якщо отримувач – зареєстрована естонська компанія. Коли отримувачем приросту капітальної вартості є фізична особа – податок складає 26 %.
Податкова система стала легшою для розуміння як для адміністраторів, та і для платників податків. Податкова адміністрація стала працювати більш ефективно, податкова дисципліна зросла. Зменшилась частка тіньової економіки та почали зростати надходження до бюджету (з 1992 року до 1994 року надходження від податків збільшились вдвічі). Головним результатом реформи стало те, що фіксована ставка податку та ліберальне оподаткування прибутку підприємств стало суттєвим стимулом для розвитку бізнесу: відкрились тисячі малих підприємств (ресторанів, готелів, магазинів). У 1992 році у Естонії налічувалось близько 2000 підприємств. Вже до кінця 1994 року їх стало 70000. З країни робочих Естонія перетворилась на країну підприємців. До того ж така політика допомогла подолати безробіття.
3. РОСІЙСЬКА ФЕДЕРАЦІЯ: монетизація пільг
Величезна система соціальних пільг дісталася і Україні, і Росії в спадщину від соціалістичної системи СРСР, де тими або іншими пільгами користувалося 50% населення. Транспортні пільги були введені вже в роки незалежності, однак система їх надання та розподілу була дуже суперечливою: зовнішня і формальна «зрівнялівка» поєднувалась з нерівним доступом до цих пільг. В рівні умови були поставлені й ті, хто активно користується громадським транспортом (головним чином городяни), і ті, хто вже сьогодні не має можливості реалізувати своє право на безкоштовний проїзд через відсутність такого (переважно жителі сіл). З компенсацією збитків транспортних підприємств, які мали надавати послугу безкоштовного проїзду пільговим групам населення, виникали постійні проблеми.
В Росії цю проблему вирішували через проведення в 2005 році монетизації пільг – заміну безкоштовного проїзду для пільговиків наданням їм прямої грошової допомоги. В першу чергу це було зроблено для так званих федеральних пільговиків, до числа яких потрапили інваліди, військовослужбовці та учасники Великої Вітчизняної Війни (всього 14 млн. чол.). Що ж стосувалося інших 30 млн. пільговиків, до числа яких належали пенсіонери і ветерани праці, то вони були віднесені до категорії "регіональних", і питання збереження пільг або ж їх заміни адресною допомогою було віддано у компетенцію органів влади суб'єктів федерації. Вони ж зобов'язувалися компенсувати з власного бюджету збитки транспортних підприємств, якщо пільги було вирішено зберегти. Щоб підштовхнути регіональні влади до монетизації, центр обіцяв виплатити 40% компенсацій "регіональним пільговикам". Всього ж на монетизацію пільг в 2005 році було витрачено 171,8 млрд руб. ($6,87 млрд).
Практична реалізація «монетизації пільг» з січня 2005 року спричинила масові акції протестів в усієї країні. Їх головною рушійною силою були пенсіонери. Особливо жорсткі виступи пенсіонерів – перекриття Московського проспекту – відбулися у Санкт-Петербурзі.
Російський президент В.Путін провів декілька зустрічей із Кабінетом Міністрів та поклав усю відповідальність за кризу на уряд та регіональну владу. В січні 2005 року В.Путін запропонував провести індексацію пенсій не з 1 квітня, а з 1 березня як мінімум на 200 рублів. Він також дав доручення підвищити грошове забезпечення військовослужбовців, які також суттєво постраждали в процесі монетизації (за даними опитування «Интерфаксу» 80% військовослужбовців були незадоволені її результатами).
Труднощі реформи були викликані тим, що була недооцінена технічна складність такого настільки масштабного завдання як монетизація пільг. Багато чиновників і цілі регіони виявилися не готовими до монетизації, не продумали свої дії заздалегідь. Крім цього, реформа створила загрозу для низки чиновницьких «годівниць», тому частина держапарату не була зацікавлена в її ефективному проведенні та фактично саботувала її. Також не було враховано розрив між отриманням компенсацій (кінець січня 2005 р.) і тим, що пільги перестали діяти з початку січня. Хоча відповідні кошти були перераховані з федерального бюджету заздалегідь, тривалі новорічні свята і система виплати пенсій (через яку виплачуються компенсації і яка перераховує гроші в кінці місяця) не дозволили донести ці кошти до населення вчасно.
Грошові виплати далеко не завжди компенсували скасування відповідних пільг. Хоча в цілому монетизація була вигідна населенню, але вигоди і втрати розподілилися нерівномірно. Наприклад, сільським жителям (які пільгами майже не користувалися) монетизація була вигідною, а пільговикам-споживачам дорогих ліків - ні. Таким чином, певний прошарок населення реально постраждав від монетизації.
Однак, багато підприємств, в першу чергу автотранспортних, зітхнули з полегшенням. Вони нарешті побачили живі гроші, які дозволили їм вижити в умовах жорсткої конкуренції та відсутності готівкових коштів. А влада суб'єктів федерації знайшла способи ефективніше налагодити роботу комунального транспорту і взаємодію з "Російськими Залізницями".
Коментарі — 0