Приключения Конституции

Вообще украинскую Конституцию, чей юбилей мы будем отмечать завтра, впору назвать многострадальной. Мало какой из украинских законов столь часто хотели бы изменить, отменить или заменить. Иногда это удавалось, чаще – и слава Богу – нет.

В этом материале «Главком» напоминает о тех удачных и неудачных попытках «что-то сделать» с нашим Основным Законом, которые он испытал на себе, начиная с дня своего принятия. Ведь на самом деле авантюрные приключения Конституции начались еще задолго до ее рождения – с нескольких «выкидышей» в виде так и не дошедших до сессионного зала парламента проектов, которые писались на Банковой, самими народными депутатами и просто неравнодушными правоведами, с Конституционного соглашения 1995 года, которым Президент Леонид Кучма и парламент с дулями в карманах поделили между собой власть в стране, с угрозы главы государства провести референдум, если на протяжении нескольких дней Рада не сподобится проголосовать за Основной Закон. Наконец, с конституционной ночи, на протяжении которой в зале парламента состоялось бесчисленное количество скандалов и демаршей, на протяжении которой 16 часов за трибуной парламента, представляя все новые и новые статьи документа, провел подлинный отец Конституции ныне покойный Михаил Сирота. И с сопровождающих рождение Основного Закона оваций сонных парламентариев: наша Конституция появилась на свет ранним утром 28 июня 1996 года, и это было только начало...

-- Апрель 2000 года: Конституционный референдум

После победных для Кучмы президентских выборов 1999 года вновь избранный глава государства принялся «строить» не слишком лояльный к себе парламент. Апогеем этого процесса стали события 1 февраля 2000 года – тогда прокучмовское большинство нардепов, собравшись в Украинском доме, переизбрало руководство Верховной Рады (вместо Александра Ткаченко спикером стал Иван Плющ).

В то же время Леонид Данилович не собирался останавливаться на достигнутом. Пока народные избранники устраивали мордобои, пытаясь захватить (или отстоять) парламентский зал пленарных заседаний, оперативно созданные инициативные группы граждан Украины вовсю собирали подписи за проведение в апреле референдума по народной инициативе. Куратором этой спецоперации называли тогдашнего ближайшего соратника Кучмы, «директора парламента» Александра Волкова.

Первоначально на плебисцит выносились шесть вопросов: о лишении депутатов неприкосновенности, сокращении их числа с 450 до 300, о двупалатности парламента, праве Президента распускать парламент, о возможности принятия новой Конституции на референдуме и о доверии действующей Верховной Раде. За три недели до референдума Конституционный суд признал последние два вопроса такими, которые не могут быть предметом референдума. Однако и без того цель, которую ставили перед собой инициаторы плебисцита, была ясной: маргинализировать роль парламента и превратить Президента в центральный элемент системы власти в Украине.

Вялые протесты оппозиции по поводу организации и проведения референдума (в частности, около половины принявших в нем участие граждан воспользовались правом досрочного голосования, а в отдельных регионах страны показатели явки на участки зашкаливали за 100%) были проигнорированы властью. От 84 до 89% участников плебисцита дали утвердительный ответ на вопросы, прописанные в бюллетенях.

Буквально на следующий день после оглашения результатов референдума власть начала мощную кампанию как в СМИ, так и в среде народных депутатов, направленную на скорейшее отображение результатов референдума в Конституции. На протяжении нескольких месяцев слово «имплементация» не сходило в экранов телевизора. Однако у депутатов, похоже, взыграл инстинкт самосохранения: в июне соответствующий законопроект собрал в свою поддержку голоса лишь 251 депутата, что составляло значительно меньше от необходимых трех сотен. И, хоть власть и обещала вернуться к этому вопросу ближе к концу года, этого не случилось. Кучму к тому времени волновало уже совсем другое: спустя несколько месяцев исчезнет Георгий Гонгадзе, а в Украине разразится «кассетный скандал»…

-- Август 2002 года: Начало политической реформы

Парламентские выборы 2002 года завершились с плохим для власти результатом. Лояльные к ней политсилы (блок «За единую Украину!» и СДПУ(о) показали довольно слабые результаты, и большинство в новоизбранном парламенте сколачивать пришлось при помощи жестких административных методов – за счет мажоритарщиков и особо нестойких представителей меньшинства. Хлипкость тогдашнего положения власти убедительно продемонстрировали выборы спикера Верховной Рады: за бывшего главу Администрации Президента Владимира Литвина проголосовали всего 226 депутатов…

В этой ситуации Леонид Кучма пошел на резкие изменения в тактике и стратегии своей деятельности. Его администрацию возглавил Виктор Медведчук, попытавшийся перетянуть на себя львиную долю негатива с которой ассоциировался у «маленького украинца» глава государства, а на День Независимости-2002 Кучма обратился к народу Украины с неожиданной инициативой. Президент, который на протяжении полутора каденций называл парламент источником нестабильности и прочих бед в государстве, предлагал передать часть полномочий именно ему и сформированному им же правительству.

Истинный смысл предложения Президента читался довольно легко: даже заполучив решение Конституционного Суда о возможности своего выдвижения на третий срок, он не имел ни малейших шансов обойти самого популярного на то время политика Украины – лидера оппозиционного блока «Наша Украина» Виктора Ющенко. Посему Леонид Данилович планировал реинкарнироваться на должности премьера с огромными полномочиями (благо, добыть 226 голосов в свою поддержку для Кучмы не составляло проблемы).

Интенсивные консультации, которые Виктор Медведчук проводил с Петром Симоненко и Александром Морозом дали свои результаты, – оба эти политика к концу следующего года стали ситуативными союзниками Банковой в проведении политреформы. Сопротивление «Нашей Украины» и БЮТ (сателлитам Ющенко было явно не на руку ослабление роли Президента в системе власти) преодолевалось спорными с точки зрения регламента методами – позже тот цирк, который происходил в Раде во время голосования за изменения в Конституцию в первом чтении, назовут «парнокопытным голосованием».

Кульминация этой истории произошла 8 апреля 2004 года, когда «за» политреформу во втором чтении проголосовали всего 294 депутата. Отказались отдать свои голоса за этот проект такие видные политики, как Александр Волков, Леонид и Андрей Деркачи, Борис Олийнык, Владимир Сивкович, Петр Дыминский… Оппозиция встретила результаты голосования скандированием «Ющенко!» После провала политреформы стало понятно, что ставка, разыгрываемая на президентских выборах, будет предельно высокой, а сами эти выборы станут предельно напряженными…

-- Декабрь 2004 года: Сама политреформа

Так оно и случилось. Беспрецедентные по накалу президентские выборы 2004 года вылились в массовые акции в центре Киева, признание Центризбиркомом легитимно избранным Президентом поддерживаемого властью Виктора Януковича, обретение им статуса главы государства было заблокировано срывом оппозиционерами печати специального номера газеты «Урядовий кур’єр». На совещаниях в присутствии высших государственных лиц открыто высказывались предложения разогнать Майдан при помощи силовых методов. Для обеспечения вывода Украины из политического кризиса, в котором она оказалась, в Киев прибыли иностранные посредники.

Подробности переговоров, которые велись на «круглых столах» с их участием, позже стали достоянием общественности. Однако больший интерес для понимания процессов, которые происходили в украинском политикуме в конце ноября – в начале декабря 2004 года, представляют данные о неформальных договоренностях, достигнутых в те дни участниками этих консультаций.

Злые языки утверждают, что голосование «ющенковцев» за законопроект №2222, с 1 января 2006 года фактически превращающий Украину в парламентско-президентскую республику, было частью сложной системы компромиссов, в которую входили не только ротация состава ЦИК и изменения в закон о выборах Президента, в конечном итоге, позволившие Виктору Ющенко победить в «третьем туре». Поговаривают о том, что в число этих договоренностей входили и гарантии неприкосновенности Леониду Кучме и его семье в обмен на дистанциирование экс-Президента от активной политической деятельности. А также клятву самого будущего Президента не возвращать себе полномочия Кучмы путем отмены политреформы – процедура ее утверждения, переписывание отдельных статей за считанные часы до решающего голосования и вправду вызывали обоснованные сомнения в своей законности...

Как бы то ни было, 8 декабря 2004 года парламент 402 голосами «за» утвердил переход Украины к парламентско-президентской системе правления, через две с половиной недели состоялся третий тур президентских выборов, а еще через месяц на Майдане Независимости состоялась инаугурация нового главы государства…

-- Начало 2008 года: Парад Конституций

Виктор Ющенко, следует отдать ему должное, действительно не сделал ровным счетом ничего для того, чтобы упразднить конституционные изменения на протяжении первых лет своей каденции. Хотя, по данным «Главкома» отдельные члены его команды советовали ему это неоднократно. В то же время Президент, сам за политреформу в декабре 2004-го не голосовавший, не единожды заявлял, что считает действующую Конституцию, мягко говоря, несовершенной.

Тем не менее, даже обладая «урезанными» полномочиями предыдущему главе государства хоть и со скрипом, но удалось то, чего тщетно годами добивался его предшественник, Леонид Кучма. Противостояние с сильным премьером Виктором Януковичем, реальность формирования в парламенте конституционного большинства (непонятно, под какой проект изменений Основного Закона, но все же) и довольно вольное прочитание норм действующей Конституции позволили Виктору Ющенко издать указ о роспуске парламента. Поначалу успешно игнорируемый Партией регионов, дважды продублированный, он все-таки привел к перевыборам парламента в сентябре 2007 года.

Волевое поведение доселе «мягкого и нерешительного» главы государства прибавило ему рейтинговых баллов: показатели популярности Виктора Ющенко начали расти, и он решил развивать этот тренд новыми инициативами. В феврале 2008 года Президент выступил с концептуальной статьей о «народной Конституции» в «Зеркале недели», затем ¬¬– своим указом сформировал Национальный конституционный совет (злые языки твердили, что он «чуть более чем полностью» состоял из лояльных Ющенко кадров), затем – под прикрытием этого органа была разработана концепция нового Основного Закона.

Основные черты Конституции от Ющенко можно легко вспомнить, перечитав упомянутый материал в «Зеркале недели», но, если вкратце, то Президент в этой концепции становился остовом политической системы страны, роль парламента (он снова становится двухпалатным) уменьшалась. Бывшие главы государства получали пожизненное членство в верхней палате законодательного органа. Ключевую роль в законодательном процессе предлагалось передать народу – в Конституцию вводились понятия народного референдума, народного вето и народной законодательной инициативы...

Президентские наработки без лишнего энтузиазма восприняли другие политические силы, имеющие намного больший, чем сам Ющенко, рейтинг. Как минимум, потому, что, продвигая свою Конституцию, Виктор Андреевич планировал игнорировать мнение парламента по этому поводу.

Поэтому новая серия конституционного процесса, опрометчиво начаиая Виктором Андреевичем, закончилась тотальной профанацией этого процесса другими заинтересованными субъектами политической жизни.

Сначала БЮТ «слил» СМИ основные положения собственной концепции изменений в Конституцию. В соответствии с ними роль главы государства настолько уменьшалась, что ему предлагалось лишиться даже последних своих формальных регалий: например, предусматривалось, что он своим указом «назначает главнокомандующего Вооруженными Силами Украины».

Затем на партийном сайте разразились собственной концепцией дальнейшего перехода к парламентско-президентской республике регионалы. Однако как журналистское сообщество в частности, так и украинское общество вообще были уже настолько утомлены конституционными перипетиями, что на этот документ никто не обратил серьезного внимания. Летом 2008 года об обновлении Конституции упоминали, если говорить больше не было о чем, а осенью в украинском политикуме грянул гром...

-- Конец 2008 – начало 2009 года: ПРиБЮТ

В первый день новооткрывшейся сессии парламента, 2 сентября 2008 года, в украинском политикуме произошла подлинная сенсация: две наибольшие фракции парламента, Партии регионов и БЮТ без лишних слов в объяснение своих поступков начали синхронно голосовать за законопроекты, резко ограничивающие полномочия главы государства и упрощающие процедуру импичмента. Протесты по этому поводу со стороны «Нашей Украины» игнорировались. Попытки спикера Арсения Яценюка остановить «парламентский переворот» закончились избранием ему двух помощников – вице-спикеров Александра Лавриновича и Николая Томенко, которые вели заседание после демонстративного ухода Арсения Петровича. На своем экстреном заседании «Наша Украина» приняла решение о выходе из коалиции. Уставший Виктор Янукович, появившийся в кулуарах Верховной Рады ближе к вечеру, подтвердил, что конечным итогом такого взаимодействия может стать изменение Конституции Украины.

Суть этих изменений была ясна: Тимошенко и Янукович попросту выключали Виктора Ющенко из политической игры. Украина должна была перейти к парламентско-президентской модели, при которой сильной главой правительства становилась Юлия Владимировна, а главой государства, сдерживающим ее порывы, - Виктор Федорович.

Однако уже спустя несколько недель ретивости в действиях новоиспеченных партнеров явно поубавилось. Сказывалось как взаимное недоверие «бело-синих» и «бело-сердечных» друг к другу, так и довольно сдержанное отношение к этой схеме у части окружения Януковича. В этой ситуации инициативу на себя снова перехватил Президент: в начале октября он издал указ о проведении в стране досрочных парламентских выборов, которые вполне могли обернуться крахом для Блока Юлии Тимошенко – ее избиратели не совсем поддерживали этакий «финт ушами» со стороны Юлии Владимировны.

БЮТ и Партия регионов активно блокировали реализацию президентского указа, ен выделяя бюджетные средства на старт избирательного процесса. Украина оказалась на грани очередного политического кризиса, от которого спаслась, судя по всему, только благодаря окончательному срыву переговоров между Тимошенко и Януковичем (третьим в этой схеме, к слову, наблюдатели называли ни кого иного, как Виктора Медведчука).

Впрочем, активные переговоры между лидерами БЮТ и «Регионов» возобновились уже весной следующего года. Их планы были максимально предметными: перенести выборы Президента в парламент, избрать там «слабым» главой государства Януковича, гарантировать максимально долгое пребывание на должности «сильного» премьера Тимошенко, переписать под новый порядок вещей Конституцию, законсервировать существующий политический расклад, перенеся парламентские выборы на несколько лет вперед.

«Слив» подготовленного ПРиБЮТ проекта Конституции, который действительно был больше похож на механическое распределение полномочий между Януковичем и Тимошенко, нежели на свод правил, по которым предстоит жить 50-миллионному государству, настроил против новой властной конструкции экспертное и общественное мнение. Виктор Ющенко намекнул, что ради срыва этого «кремлевского плана» он может даже уйти в отставку: в таком случае, новые президентские выборы должны были бы состояться в конце лета и по старым правилам. СМИ едва ли не каждый день сообщали то ли о скором подписании, то ли о парафировании коалиционного соглашения между БЮТ и «Регионами».

Точку в разговорах о коалиции «ПРиБЮТ» поставил рано утром на Троицу позапрошлого года Виктор Янукович. Записанное им в Киево-Печерской Лавре обращение к народу Украины не оставляло сомнений: переговоры с БЮТ окончены. Украина пошла на президентские выборы 2010 года...

-- Октябрь 2010 года: Отмена политреформы

После победы на президентских выборах Виктор Янукович в явочном порядке фактически вернул себе те полномочия, которыми в свое время обладал Леонид Кучма. Достигалось это несколькими способами: формированием под себя абсолютно лояльного парламентского большинства, назначением на должность премьера не имеющего политических амбиций и не обладающего по большому счету собственными ресурсами для влияния на политику Николая Азарова, принятием изменений в законы, определяющие взаимодействие центральных органов власти. Однако новой властной команде этого было мало.

Примечательно, что с формальной точки зрения Виктор Янукович не приложил ровным счетом никаких усилий для того, чтобы вернуть к жизни Конституцию 1996 года. Это зам главы его Администрации Елена Лукаш между делом называла тот Основной Закон «одним из лучших в Европе». Это его министр юстиции Александр Лавринович ничтоже сумяшеся обзывал закон №2222 о внесении изменений в Конституцию «ничтожным». Это инициативная группа народных депутатов обратилась в Конституционный суд с просьбой установить, легитимным ли является голосование за политреформу в декабре 2004 года. И это формально независимый от любой ветви власти Конституционный суд 1 октября прошлого года объявил: а ведь таки действительно, Конституция, действующая в стране более четырех лет, является неконституционной.

Пребывающий в Ялте Янукович немедленно выступил с обращением к народу, в котором уверил украинское и мировое сообщество, что выполнил бы любое решение КС, и что он намерен продолжать конституционную реформу. Пару недель спустя то же самое порекомендует ему сделать и Венецианская комиссия.

Формально первые шаги в этом направлении Виктор Федорович уже сделал – об этом мы поговорим чуть ниже. Однако, как бы то ни было, с октября прошлого года именно Банковая получила в свои руки фактически монопольную власть в стране и, хочется ей этого или нет, несет такую же монопольную ответственность за происходящее в Украине...

-- Последняя серия?

Тем не менее, ошеломленные бесхитростностью отмены одной Конституции и замены ее на другую европейцы формальными и неформальными путями продолжали транслировать в адрес украинской власти месседжи о том, что останавливаться на сохранении Основного Закона в редакции 1996 года в нынешних условиях не стоит.

И тут на помощь новой власти очень кстати пришла инициатива первого Президента независимой Украины Леонида Кравчука, который осенью прошлого года фактически предложил власти свои услуги по подготовке нового конституционного процесса. Банковая, казалось, мгновенно забыла о том, что в ходе последних президентских выборов Леонид Макарович поддерживал Юлию Тимошенко, и формально отдала ему в руки бразды правления в науучно-экспертной группе по подготовке к работе Конституционной Ассамблеи.

Следует отдать нынешней власти должное, состав сей группы сложно назвать заангажированным: его ядро составляют известные в профессиональных кругах правоведы-конституционалисты. Правду говоря, группа Кравчука по своему составу выглядит значительно сильнее, чем нынешняя команда, собранная властью в Конституционном суде.

И пускай внутри властной команды сегодня продолжаются подковерные интриги между сразу несколькими группами влияния, жаждущими взять конституционный процесс под свое чуткое руководство, состоянием на сегодняшний день именно эта попытка изменить украинский Основной Закон к лучшему выглядит, пожалуй, самым привлекательной из всех перечисленных в этом материале.

По сути, нынешняя власть стоит на распутье. С одной стороны, она может действительно позволить «группе Кравчука» наработать сильную и адекватную концепцию Конституционной Ассамблеи и регламент ее работы. В эту Ассамблею могут быть действительно призваны лучшие умы Украины, которые, не отвлекаясь на звонки с Банковой или любых других киевских и не только киевских адресов, напишут качественные изменения в Основной Закон (сам Кравчук утверждает, что сего нужно ожидать не раньше, чем через 2-3 года). Эти изменения будут утверждены новым парламентом и, возможно, пройдут через горнило конституционного референдума. В результате Украина получит обновленную редакцию Основного Закона, которая избавит ее от некоторых несомненных недостатков сегодняшнего – в частности, как бы это ни воспринимала Банковая, и от гипертрофированной роли Президента в политичсекой системе нашего государства.

Но есть у власти и другой путь. «Яйцеголовые» правоведы могут придумывать любые концепции любых ассамблей. Эти самые ассамблеи могут собираться и писать любые теоретические модели любых самых лучших Конституций. Все равно в сессионный зал полностью контролируемого парламента и на референдум, подобный тому, что власть уже однажды организовала одиннадцать лет назад, можно будет вынести тот текст Конституции, который, вполне возможно, уже лежит в закромах какого-то высокого или не очень кабинета на Банковой...

Чем закончится нынешняя серия внесения изменений в Конституцию, сегодня зависит только и исключительно от власти...