Юристи Литвина: Мовний закон суперечить Конституції

Поки народні депутати готуються до вирішальної парламентської битви за мовний закон Ківалова-Колесніченка зовсім не чути незалежних висновків щодо цього проекту. Одна частина депутатів кричить про знищення української мови у разі ухвалення документу, більшість регіоналів говорить про його користь для України, проте почути незаангажовану думку на проблему досить складно.

Звичайно, можна послатись на розгромний висновок Венеціанської комісії щодо цього документу. Проте багато хто одразу скаже – то ж іноземці, не їхня справа лізти в наше мовне питання. Тим корисніше почитати висновок українських експертів з державних структур, яких важко запідозрити у співпраці з опозицією чи ворожості до Партії регіонів.

Висновок науково-експертного управління Верховної Ради – саме той випадок, коли наші експерти, що працюють на державній службі, «по поличках» розібрали мовний законопроект Ківалова-Колесніченка. На 15 сторінках група експертів на пальцях пояснила, чому цей документ ні в якому разі ухвалювати не можна.

Суть величезного тексту можна звести до кількох тез.

Найперше – проект суперечить цілій низці статей Конституції України, у разі його ухвалення закон має бути обов’язково скасований Конституційним Судом. Крім того, документ не відповідає європейській практиці та Європейській мовній хартії, а також десятку законів України.

По-друге, запровадження регіональних мов у такому вигляді потягне за собою значні бюджетні витрати, а тому перед ухваленням має пройти експертизу в Кабміні та Міністерстві фінансів.

По-третє, законопроект, на думку юристів породить хаос між органами державної влади на місцях. Виникне безліч непорозумінь, наприклад, при видачі паспортів та потенційне аномальне домінування російської мови в окремих сферах.

Пропонуємо вам ознайомитись з повним текстом висновку. Лише зауважимо, що для зручності читачів ми розбили його на окремі підрозділи.

В И С Н О В О К

на проект Закону України
«Про засади державної мовної політики»
(реєстраційний № 9073)

У законопроекті пропонується визначити засади, завдання, цілі і принципи державної мовної політики України, статус та порядок використання мов у різних сферах державного та суспільного життя, встановити відповідальність за порушення законодавства про мови, а також внести відповідні зміни з мовних питань до низки законів України.

Головне науково-експертне управління, не заперечуючи необхідності законодавчого регулювання суспільних відносини, що виникають у процесі застосування мов в Україні, як того вимагає Конституція України, водночас за результатами аналізу законопроекту вважає за доцільне висловити до нього такі зауваження та пропозиції.

-- «Неконституційність назви закону»

На думку управління, назва законопроекту: «Про засади державної мовної політики» потребує відповідного уточнення, оскільки засади мовної політики прямо або опосередковано вже визначені у відповідних положеннях Конституції України (статті 1, 3, 8, 10, 11, 12, 21, 22, 53).

Зокрема, до конституційних положень, якими визначені засади державної мовної політики, належать положення статей 10, 11, 53 Основного Закону України, відповідно до яких: держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України; в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України; держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування; застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом (стаття 10; держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11); громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства (стаття 53).

Необхідність уточнення назви законопроекту зумовлено також і тим, що коло суспільних відносин, які пропонується врегулювати в ньому, є значно ширшим, ніж це випливає із назви цього законопроекту, який до того ж містить спеціальну статтю 5, де визначаються принципи державної мовної політики, під якими розуміють закріплені в нормах права вихідні засади (основні, керівні ідеї), на основі яких має здійснюватися відповідна діяльність. У результаті цього назва законопроекту, відтворюючи назву лише однієї статті, не розкриває повною мірою його змісту у цілому.

Свідченням цього є те, що законопроект не обмежується визначенням загальних засад державної мовної політики, а містить спеціальні розділи (ІІ -VІІ), в яких визначається порядок застосування мов у відповідних сферах суспільного життя. Про такий характер законопроекту засвідчує також і зміст Розділ ХІ «Перехідні положення», в якому пропонується внести зміни до відповідних положень законів України не шляхом визначення особливостей застосування мов у відповідних сферах суспільного життя, а шляхом встановлення в них здебільшого бланкетних (відсильних) норм, згідно з якою застосування мов в Україні у відповідних сферах суспільного життя визначається Законом України «Про засади державної мовної політики».

Тому, очевидно, назву цього законопроекту слід уточнити, виклавши її, наприклад, у такій редакції: «Закон України «Про мови» або «Закон України «Про порядок застосування мов в Україні». Така назва більше відповідає змісту законопроекту, в якому пропонується врегулювати як загальні питання функціонування мов в Україні, так і особливості їх застосування у відповідних сферах суспільного життя. Принагідно відзначимо, що такий підхід випливає зі змісту пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким виключно законами України встановлюється «порядок застосування мов», а не тільки «засади державної мовної політики.

З іншого боку, зважаючи на те, що засади державної мовної політики вже визначені у відповідних положеннях Конституції України, згідно з якою законами України встановлюється лише «порядок застосування мов», одним із ключових питань, яке потребує вирішення, є питання про доцільність прийняття спеціального закону України «Про засади державної мовної політики».

Річ у тому, що питання застосування мов стосуються всіх сфер суспільного життя. У зв’язку з цим є підстави вважати, що ці питання мають регулюватися безпосередньо в тих законах, які присвячені регулюванню суспільних відносин у відповідних сферах суспільного життя (державного управління, освіти, культури, телебачення та радіомовлення тощо), без прийняття окремого закону «Про засади державної мовної політики». Адже його прийняття неминуче призведе до дублювання одних і тих самих норм у різних законодавчих актах, що не узгоджується з потребами систематизації законодавства.

-- «Проект суперечить Конституції та Європейській хартії регіональних мов»

Потребує редакційного опрацювання преамбула законопроекту, яка викладена у стилі, властивому для текстів конституційних та міжнародно-правових актів, та має громіздкий характер. У зв’язку з цим слід звернути увагу на те, що у структурі законопроекту преамбула виконує роль його вступної частини, в якій у разі необхідності у стислій формі роз'яснюються мета та завдання закону та окреслюється коло суспільних відносин, які регулюються відповідним законом. При цьому правові норми до преамбули не повинні включатися.

Аналіз законопроекту дає підстави дійти висновку, що окремі його положення не повною мірою узгоджуються з відповідними положеннями Конституції України та міжнародних документів, ратифікованих Україною, зокрема, Європейською хартією регіональних мов і мов меншин, та рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. № 10 рп/99 у справі про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України щодо застосування державної мови.

На думку управління, концептуальним вадою законопроекту є те, що у ньому мова розглядається не як одна із найважливіших етнонаціональних ознак, а як територіальна ознака, що не узгоджується з теорією етносу та нації. У зв’язку з цим законопроект спрямовується не стільки на задоволення мовних потреб національних меншин України, скільки на впровадження регіональних мов, серед яких особливе місце відводиться російській мові.

-- «Неконституційне домінування російської мови»

Незважаючи на те, що в Конституції України термін «російська мова» вживається в єдиному контексті з терміном «мови національних меншин України», у законопроекті простежується тенденція наділити російську мову особливим статусом, відмінним від статусу інших мов національних меншин, на які поширюються положення Європейської хартії. Це відображається тому, що у законопроекті російська мова в різних контекстах згадується 9 разів.

Так, у частині першій статті 7 російська мова поставлена на перше місце у переліку регіональних мов або мов меншин; частиною першою статті 10 передбачається публікація актів вищих органів державної влади українською, російською мовою або іншими регіональними мовами або мовами меншин; відповідно до частини п’ятої статті 11 «за рішенням місцевої ради такі тексти офіційних оголошень та повідомлень можуть розповсюджуватись у перекладі регіональною або російською мовою (мовами); частинами першою та третьою статті 18 надається можливість вільного використання російської мови у економічній і соціальній діяльності, зокрема у спілкуванні співробітників підприємств, установ та організацій; частиною першою статті 22 визначено, що основними мовами інформатики в Україні є українська, російська та англійська мови; у частині третій статті 28 передбачено надання громадянам України права на запис прізвища та імені (по батькові) в паспортних та інших офіційних документах у транскрипції з української, російської або іншої мови за вибором громадянина; у змінах до Закону України «Про інформаційні агентства» інформаційним агентствам дається право поширювати свою продукцію державною мовою, російською, іншими регіональними мовами або мовами меншин, а також іншими мовами.

Тим часом, за змістом відповідних положень статті 10 Конституції України та Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» російська мова є мовою однієї із національних меншин України і не має якогось особливого статусу, відмінного від інших мов національних меншин України.

-- «Термінологія закону не відповідає Конституції»

Чимало зауважень викликає понятійно-термінологічний апарат законопроекту, який також не повною мірою відповідає термінології Конституції та інших законів України. Так, в Основному Законі вживаються такі терміни, як «державна мова», «російська мова», «мови національних меншин», «мовна самобутність», тоді як у законопроекті – «національні мови», «мовна група», «регіональна мова або мова меншин», «регіональна мовна група», «мовна меншина», «мовне самовизначення», «двомовність», «рідна мова», «мова, що традиційно використовується в межах певної території держави», «багатомовність», «мовні уподобання» тощо.

При цьому деякі терміни виглядають некоректними або такими, що не мають якогось юридичного навантаження. Зокрема, потребує відповідного коригування визначення терміну «державна мова», який у законопроекті тлумачиться як «закріплена законодавством мова, вживання якої обов‘язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, в сферах зв’язку та інформатики тощо» (стаття 1), що не повною мірою узгоджується із сучасними конституційно-правовими реаліями, адже статус української мови як державної мови закріплений у Конституції України, яка є актом установчої влади народу і яка оперує термінами «органи державної влади та органи місцевого самоврядування», а не «органи державного управління».

До того ж за змістом цього визначення може скластися враження державна мова нібито не є обов’язковою в діяльності органів місцевого самоврядування. У законопроекті термін «регіональна мова» подекуди ототожнюється з конституційним поняття «мови національних меншин України», що виглядає некоректно, оскільки Конституція не вживає терміну регіональні мови.

Законопроект оперує таким поняттям як «регіон», який визначається як «окрема самоуправна адміністративно-територіальна одиниця, що може складатися з Автономної Республіки Крим, області, райони, міста, селища, села», (абзац 6 статті 1), що не узгоджується з виробленими у сучасній доктрині конституційного права підходами до розуміння цього поняття. Зокрема, у науці конституційного права під регіоном, зазвичай територіальні утворення найвищого рівня, на які безпосередньо поділяється територія сучасних держав.

Такий підхід дістав відповідне відображення у частині другій статті 133 Конституції України, яка містить перелік адміністративно-територіальних одиниць найвищого рівня, а також у Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів», в якому регіон визначається як «територія Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя» (стаття 1). Такий же зміст у це поняття вкладається й Концепцією державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України вiд 25.05.2001 № 341.

Неточним вбачається визначення терміну «рідна мова», під якою розуміється «перша мова, якою особа оволоділа в ранньому дитинстві»(абзац 9 статті 1 проекту), оскільки із нього випливає, що рідною мовою може бути чужа мова, якщо за певних обставин людина осолоділа нею першою.

Певний сумнів викликає вживання терміну «права мовного самовизначення» (стаття 3 проекту). Адже міжнародно-правові акти, якими визначаються стандарти захисту прав людини, включаючи з рамкову Конвенцію Ради Європи про захист національних меншин та Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, не встановлюють права вільного мовного самовизначення. Це право також не застосовується у європейських державах.

Відсутність чіткості у визначені термінів «у межах території» і «у межах адміністративно-територіальних одиниць» призводить до того, що на органи місцевого самоврядування, які діють у межах адміністративно-територіальних одиниць, що мають статусі регіонів, законопроектом покладаються функції визнання мов регіональними. До того ж, вживання терміну «регіональні мови» по відношенню до таких адміністративно-територіальних одиниць як село, селище, місто тощо (пункт четвертий статті 5 законопроекту) є некоректним.

-- «Російська мова не вимирає»

Слід звернути увагу на частину першу статті 7 Європейської хартії, згідно з якою «сторони будують свою політику, законодавство та практику відповідно до «стану кожної мови». Якщо ж реально оцінювати стан російської мови в Україні, то його не можна вважати загрозливим, який вимагав би від держави «здійснення рішучих дій», спрямованих «на її збереження» та «захист від її вимирання». Тому положення Конституції України та Хартії мають застосовуватися до російської мови в єдиному контексті з іншими мовами національних меншин.

Викладені у статті 5 проекту принципи здійснення державної мовної політики в Україні мають дещо абстрактний та декларативний характер і не завжди відповідають правознавчому розумінню поняття «принцип». До таких слід віднести так званий принцип «поважання меж ареалу розповсюдження регіональних мов або мов меншин з метою забезпечення того, щоб існуючий або новий адміністративно-територій устрій не створював перешкод їх розвитку« (пункт 8 частини 2 статті 5).

При цьому виникає непорозуміння з приводу того, у який спосіб адміністративно-територіальний устрій може чинити перешкоди у розвитку регіональних мов. Звертаємо увагу й на те, що у тлумаченні цього принципу вживається термін «ареал розповсюдження регіональних мов«, визначення якого у законопроекті не дається.

Те ж саме стосується й принципу та терміну плюрилігвізму (пункт 9 частини 2 статті 5). До того ж, володіння чи вивчення кількох мов позначається терміном «плюрилінгвізм» (від латинського слова lingua, що в перекладі означає мова).

У статті 6, якою визначається статус української мови у різних сферах суспільного життя, на думку управління, необхідно було б ширше розкрити зміст державно-правового регулювання у сфері застосування української мови. У зв’язку з цим доцільним було б застосування бланкетної норми у вигляді посилання на Конституцію України, яка у частині 1 статті 10 встановлює статус української мови як державної. Крім того, доцільно було б визначити державні гарантії всебічного розвитку і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя нашої держави.

З огляду на вище означене, вбачається зайвою частина 3 статті 6 законопроекту, відповідно до якої «обов’язковість застосування державної мови чи сприяння її використанню у тій чи іншій сфері суспільного життя не повинні тлумачитися як заперечення або применшення права на користування регіональними мовами або мовами меншин у відповідній сфері та на територіях поширення».

За змістом Європейської хартії регіональних мов або мов меншин «регіональна мова або мова меншин» означає мови, які традиційно використовуються у межах певної території держави, під якою треба розуміти географічну місцевість, де така мова є засобом спілкування певної кількості осіб, яке виправдовує здійснення різних охоронних і заохочувальних заходів, спрямованих на їх збереження та розвиток.

Йдеться про те, що сфера поширення регіональних мов або мов меншин пов’язується не з відповідними адміністративно-територіальними одиницями, які складають систему територіального устрою держави, а з географічною місцевістю, що може не збігатися із системою територіального устрою держави. Тому пропозиція про надання органам місцевого самоврядування, система яких будується виключно до системи адміністративно-територіального устрою держави, права вирішувати питання про визнання регіональних мов та мов меншин такими, що є поширеними в межах адміністративно-територіальних одиниць, вбачається недостатньо обґрунтованою.

Адже повноваження органів місцевого самоврядування поширюються не на «території», а на відповідні «адміністративно-територіальні одиниці». При цьому слід враховувати, що території поширення регіональних мов та мов меншин формуються у природний спосіб, а не шляхом прийняття рішень органами місцевого самоврядування.

Крім того, варто звернути увагу і на те, що Європейська хартія регіональних мов або мов меншин серед заходів, спрямованих на охорону і розвиток регіональних мов або мов національних меншин, не передбачає зобов’язань стосовно необхідності прийняття спеціальних рішень органами державної влади чи органами місцевого самоврядування про «визнання регіональної мови чи мови меншин такою, що є поширеною на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці».

За змістом частини ІІІ цієї Хартії держави зобов’язуються в межах територій (які склалися історично) передбачати заходи, спрямовані на заохочення використання регіональних мов або мов меншин у суспільному житті відповідно до зобов’язань, взятих за пунктом 2 статті 2 цієї Хартії.

У частині другій статті 7 законопроекту пропонується визначити перелік регіональних мов або мов меншин, до яких застосовуються положення Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Однак перелік таких мов вже визначений у п. 2 Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин». При цьому треба звернути на невідповідність переліку мов, визначених цим Законом (13 мов) переліку мов, що міститься у законопроекті (18 мов).

-- «Хаос функціонування мов і напруга на мовному ґрунті»

Недосконалим, на думку управління, виглядає запропонований у законопроекті механізм визнання мов регіональними або мовами меншин та застосування до них відповідних заходів (частини третя – сьома статті 7 законопроекту). Передбачені законопроектом 10-відсотків і більше кількості чисельності її населення, а в окремих випадках менше 10 відсотків населення відповідної території, на якій поширена ця мова, для прийняття відповідними місцевими радами рішення про визнання мови регіональною і використання її на відповідній території, на думку управління, вбачається довільною.

До того ж міжнародно-правові акти такого критерію визнання мов регіональною не містять. Зокрема, Європейська хартія регіональних мов або мов меншин не пов‘язує визнання мови регіональною з певним відсотком представників національних меншин у загальному складі населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Нею передбачається здійснення охоронних і заохочувальних заходів, спрямованих на забезпечення використання регіональних мов, і в жодному разі не передбачає прийняття органами місцевого самоврядування спеціальних рішень про визначення територій використання регіональних мов.

Вона орієнтує органи публічної влади не на визнання тієї чи іншої мови регіональною, а на охорону «історичних регіональних мов або мов меншин Європи, деякі з яких знаходяться під загрозою відмирання», створення умов для їх захисту і використання з метою збереження та розвитку культурного багатства і традицій Європи. Так, відповідно до підпунктів «a (iii)», «b (iv)», «c (iv)», «d (iv)», «e (iii)», «f (iii)», «g», «h», «i» пункту 1 та пункту 2 статті 8 Хартії Україна у сфері освіти зобов'язалася, в межах території, на якій такі мови використовуються, відповідно до стану кожної з таких мов і без шкоди для викладання офіційної мови (мов) держави застосовувати один із заходів, передбачених у зазначених вище підпунктах (зокрема, передбачити можливість надання суттєвої частини дошкільної, початкової, середньої, професійно-технічної освіти відповідними регіональними мовами або мовами меншин чи їх викладання як складову навчальної програми), принаймні до тих дітей чи учнів, які самі, або у відповідних випадках сім'ї яких, цього бажають і кількість яких вважається для цього достатньою.

На думку управління, запропонована законопроектом 10-відсоткова чисельність носіїв регіональної мови для визнання на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць її мови регіональною може призвести до непорозумінь та напруги на мовному ґрунті. Адже межі проживання національних меншин та поширення їх мов не завжди збігаються із межами адміністративно-територіальних одиниць.

Необхідно враховувати й те, що у процесі практичного застосування запропонованих положень можливе виникнення ситуації, коли місцеві ради вищого рівня прийматимуть рішення стосовно вживання регіональних мов без наявності відповідних рішень місцевих рад нижчого рівня, що теж може призвести до хаосу у сфері нормативно-правового забезпечення функціонування мов у межах тих чи інших адміністративно-територіальних одиниць.

-- «Труднощі перекладу»

Певні зауваження викликають положення статей 9, 10, 11 законопроекту, де йдеться про мову ведення засідань Верховної Ради України, мову актів, роботи, діловодства та документації органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Оскільки питання мови актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування роботи, діловодства і документації регламентуються статтями 10 та 11 законопроекту, на думку управління, немає потреби виокремлювати в спеціальну статтю питання мови ведення засідань Верховної Ради України, яка є одним із органів державної влади.

При цьому слід мати на увазі й те, що питання мови ведення засідань Верховної Ради України достатньою мірою врегульоване статтею 2 Регламенту Верховної Ради України, де зазначається, що «засідання Верховної Ради України ведуться державною мовою (частина третя). Промовець, який не володіє державною мовою, може виступати іншою мовою. Переклад його виступу державною мовою, у разі необхідності, забезпечує Апарат Верховної Ради» (частина четверта). У зв’язку з цим, нова редакція цієї статті, передбачена Перехідними положеннями законопроекту, вбачається зайвою (пункт 32, частина 1 Розділ ХІ).

-- «Де знайти кошти?»

Частиною першою статті 10 передбачається, що «акти вищих органів державної влади приймаються державною мовою і офіційно публікуються державною, російською та іншими регіональними мовами або мовами меншин», з чим навряд чи можна погодитися. Адже такий підхід суперечить ідеології Конституції України, зокрема, статті 11, якою передбачається державне сприяння «розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин, та статті 24, відповідно до якої не може бути привілеїв за мовними та іншими ознаками.

У цьому положенні не враховується рішення Конституційного Суду України (№10-рп/99 від 14 грудня 1999 р.), за яким «державною мовою в Україні є українська мова», треба розуміти так, що українська мова як державна є обов'язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом (частина 5 статті 10 Конституції України). Звертаємо увагу й на те, що реалізація цього положення на практиці призведе до значних додаткових бюджетних видатків на публікацію цих актів різними мовами.

Статтею законопроекту пропонується встановити, що у листуванні органів державної влади та органів місцевого самоврядування з органами державної влади вищого рівня дозволяється застосовувати регіональну мову (мови) (частина перша). Доцільність запровадження такої норми викликає сумнів, оскільки її реалізація вимагатиме наявності у органах державної влади вищого рівня фахівців, які володіють різними регіональними мовами, що вбачається недоцільним.

-- «Всі державні акти на 12 мовах»

Слід також зазначити, що це положення законопроекту сформульоване таким чином, що на державу покладається обов’язок забезпечувати офіційну публікацію відповідних актів крім державної, будь-якими іншими мовами, які поширені в Україні. Тобто із запропонованої редакції випливає, що акти вищих органів державної влади мають бути офіційно опубліковані крім державної та російської, ще не менш як 12-ма мовами, з чим не можна погодитися.

Статтею 12 законопроекту пропонується врегулювати питання стосовно мови документів про вибори та референдуми. На думку управління, більшість положень цієї статті, повинні бути предметом регулювання виборчого та референдумного законодавства, і не можуть регламентуватися відірвано від інших виборчих та референдумних процедур.

Натомість пропоновані у Перехідних положеннях до проекту зміни до статті 59 Закону України «Про вибори Президента України», статті 67 Закону України «Про вибори народних депутатів України», статті 36 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», що містять лише бланкетну норму, яка відсилає до статті 12 Закону України «Про засади державної мовної політики», не створюють відповідної правової бази для належного врегулювання питання мови документів про вибори та референдуми.

-- «Проблеми на виборах та референдумах»

Зауважимо, що питання мови документації про вибори та референдуми, а також інші питання, пов‘язані із застосуванням мови у виборчому процесі, вже врегульовані у законодавстві. Зокрема, відповідно до статті 4 Закону України «Про Державний реєстр виборців» мовою ведення Реєстру є державна (українська) мова.

Відповідно до частини 9 статті 66 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» виборчі бюлетені друкуються державною мовою. Відповідно до припису частини 5 статті 36 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» бюлетені для голосування друкуються українською мовою, а в разі необхідності й іншими мовами, якими користуються громадяни дільниці для голосування, що мають право брати участь у референдумі.

Крім того, виборче законодавство містить вимогу щодо володіння державною мовою для секретаря окружної та дільничної виборчих комісій на виборах Президента України (частина 10 статті 23, частина 13 статті 24 Закону України «Про вибори Президента України»). Відповідно до частина 6 статті 26 Закону України «Про вибори народних депутатів України» секретар окружної чи дільничних виборчих комісій повинен володіти державною мовою в обсязі, необхідному для ведення діловодства. Наведені норми можуть розглядатися як гарантії забезпечення ведення відповідної документації державною (українською) мовою.

Якщо метою запровадження новел, пропонованих статтею 12 проекту, а також змін до низки законів України («Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»), є забезпечення доступності для розуміння виборців документації про вибори та референдуми (за мовною ознакою), то є сенс забезпечити переклад на регіональну мову (мови) двох документів: 1) бюлетенів для голосування на місцевих виборах, всеукраїнському та місцевому референдумі (у межах території, на якій поширена регіональна мова); 2) інформаційних плакатів кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України, у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, у депутати і посадові особи місцевого самоврядування (з приводу інформаційних плакатів рішення повинна приймати ТВК за зверненнями відповідних суб’єктів). Проте у будь-якому разі відповідні норми повинні вміщуватися у виборчих та законах про референдуми і мати комплексний, а не фрагментарний характер.

Управління звертає увагу, що Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» № 1286-ХІІ, до якого пропонуються зміни, було ухвалено 3 липня 1991 року. З прийняттям у 1996 році Конституції України змінились вимоги щодо реалізації народного волевиявлення (Розділ ІІІ). Нині положення вищезгаданого Закону потребують суттєвого коригування з урахуванням вимог Конституції України з питань предмету проведення референдуму, суб’єктів ініціювання всеукраїнського референдуму тощо.

На необхідність ініціювання та приведення чинного законодавства України з питань референдумів у відповідність до норм чинної Конституції України звернув увагу Верховної Ради України, народних депутатів України, Президента України і Конституційний Суд України. (Див. пункт 5 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2008 від 16 квітня 2008 року у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі).

З огляду на наведене, управління в принципі не підтримує внесення будь-яких фрагментарних змін до вказаного Закону і вважає необхідним розробку та прийняття нового законодавчого акту у сфері проведення референдумів, в якому, окрім інших, має бути врегульовано також питання мови документації референдуму. Крім того, необхідно враховувати й те, що переклад бюлетенів для голосування, інформаційних плакатів теж потребуватиме додаткових бюджетних коштів.

-- «Хаос у паспортному питанні»

Неприйнятною, на думку управління, вбачається пропозиція щодо встановлення різних підходів до мови документів, які посвідчують особу або відомості про неї (статті 13 та 28 законопроекту). Практична реалізація цих положень призведе до того, що одна частина громадян України матиме документи, що посвідчують особу, виконані лише державною, тобто українською мовою, а друга – державною (українською) і однією із регіональних мов або мов меншин України. До того ж, регулювання цих питань має узгоджуватися із положеннями статті 12 Закону України «Про національні меншини в Україні», якими кожному громадянину України надається право на національні прізвище, ім'я та по батькові, на їх відновлення та запис.

-- «Порушення 10-ї та 127-ї статті Конституції у судовій сфері»

Певні зауваження викликають положення статей 14 та 15 законопроекту, якими пропонується врегулювати питання застосування мови у сфері судочинства, досудового розслідування, дізнання і прокурорського нагляду. Адже вони не відповідають вимогам статті 10 Конституції України та вищезгаданого Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 у справі про застосування української мови, де визначається, що українська мова як державна є обов’язковим засобом спілкування на всій території України при здійснені повноважень органами державної влади (законодавчої, виконавчої і судової).

Тобто, за змістом відповідних положень Конституції України та рішення Конституційного суду України органи судової влади при здійснені правосуддя повинні користуватися виключно державною мовою – українською.

Положення частини другої статті 14 проекту про те, що гарантії здійснення судового провадження регіональною мовою (мовами) мають забезпечуватися добором суддівських кадрів не відповідає вимогам частини третьої статті 127 Конституції України, відповідно до якої однією із вимог до суддів є володіння державною мовою. Натомість, у проекті фактично встановлюється додаткова вимога для зайняття посади професійного судді – знання регіональної мови.

Зауважимо, також, що у статті 14 законопроекту не враховано, що окрім судочинства у цивільних, господарських, адміністративних і кримінальних справах, в Україні суди розглядають справи ще й справи про адміністративні правопорушення (стаття 221 Кодексу України про адміністративні правопорушення). При цьому слід звернути увагу й на те, що у чинному процесуальному законодавстві (стаття 7 Цивільного процесуального кодексу України, стаття 15 Кодексу адміністративного судочинства України, стаття 19 Кримінально-процесуального кодексу України, стаття 3 Господарського процесуального кодексу України) вже втілені вимоги статті 24 Конституції України, статей 7, 9, та частин першої – третьої статті 12 Закону України «Про судоустрій і статус суддів України» щодо рівності всіх учасників судового розгляду справ у правах і свободах та їх рівності перед законом і судом.

Цей паритет рівності при здійснені судочинства досягається тим, що усі особи, які беруть участь у справі та не володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають право робити заяви, давати пояснення, виступати в суді і заявляти клопотання (тобто користуватися) рідною мовою або мовою, якою вони володіють (що включає регіональні мови та мови національних меншин), знайомитися з матеріалами справи, судовими рішеннями тощо, користуючись при цьому послугами перекладача.

-- «Судові маніпуляції авторів»

При цьому слід звернути увагу й на те, що Україна, ратифікувавши у 2003 році вказану Хартію, не брала на себе зобов’язання, встановлені у підпунктах «а (і)», «b (і)» та «с (і)» пункту 1 статті 9 Хартії, передбачити у національному законодавстві з питань судочинства положення, згідно з яким суди на клопотання однієї із сторін процесу здійснювали провадження регіональними мовами або мовами меншин.

Висловлені зауваження повною мірою стосуються і статті 15 проекту, якою пропонується врегулювати порядок застосування державної мови, регіональних мов і мов меншин при здійснені досудового розслідування, дізнання і прокурорського нагляду.

-- «Витіснення державної мови зі сфери навчання»

Запропоноване частиною 1 статті 20 законопроекту положення про «вільний вибір мови навчання…., при умові обов‘язкового вивчення державної мови в обсязі достатнім для інтеграції в українське суспільство», теж не узгоджується з рішенням Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 р. № 10 рп/99 у справі про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України, яке встановлює, що українська мова, є мовою навчального процесу, мовою навчання в дошкільних, загальних, середніх, професійно-технічних та вищих державних і комунальних навчальних закладів України.

До того ж прийняття цієї норми у запропонованій редакції може призвести до її довільного тлумачення та до ускладнень в процесі практичної реалізації. Натомість, вище згадане рішення Конституційного Суду України визначає, що у державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відповідно до положень Конституції України, зокрема частини 5 статті 53, та законів України, в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин. Крім того, відповідно до Закону України «Про національні меншини в Україні» «держава гарантує всім національним меншинам права... користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства» (стаття 6).

З цією метою вона вживає заходів для підготовки педагогічних, культурно-просвітницьких та інших національних кадрів через мережу навчальних закладів (стаття 7). Певні зауваження викликають положення статті 21, яка присвячена регулювання мовних питань у сфері науки. Так, у частині другій цієї статті зазначається, що «у періодичних наукових виданнях, які публікуються державною мовою, виклад окремих положень наукових результатів подається регіональними мовами або мовами меншин, іншими мовами». Однак при цьому не вказується, в яких випадках і якими «регіональними мовами або мовами меншин, іншими мовами» здійснюється виклад окремих положень наукових результатів.

-- «Витіснення української з телевізійного простору»

Запропонована частиною 3 статті 24 проекту норма, щодо встановлення на власний розсуд ведення мовлення або державною або так званими регіональними мовами не може вважатися слушною, оскільки порядок вживання мов в інформаційній діяльності телерадіоорганізацій визначений частиною першою та другою статті 10 Закону України «Про телебачення і радіомовлення».

Згідно з ними телерадіоорганізації ведуть мовлення державною мовою. Мовлення на певні регіони може здійснюватися також мовою національних меншин, що компактно проживають на даній території. При цьому мова (мови) мовлення, якою вестимуться передачі вказуються також у заяві про видачу (продовження) ліцензії на мовлення (пункт «ж» частини другої статті 24 Закону України «Про телебаченні радіомовлення») та у самій ліцензії (пункт «д» частини третьої статті 27).

Необхідно враховувати й те, що чинним законодавством України встановлена відповідна відсоткова квота добового мовлення українською мовою лише для загальнонаціонального мовлення (частина четверта статті 10 Закону України «Про телебачення і радіомовлення»). Для інших телерадіоорганізацій така квота законодавством не встановлена. Вони, як і всі інші, мають вести програми та передачі мовою (мовами), визначеною умовами ліцензії (частина шоста статті 10 цього Закону).

-- «Знищення українського дубляжу»

Положення частини четвертої статті 23 законопроекту та частини четвертої статті 24, якими визначається порядок застосування мов при трансляції аудіовізуальних творів та виготовленні копій фільмів іноземного виробництва не узгоджуються із частиною другою статті 14 Закону України «Про кінематографію» та її офіційним тлумаченням, яке міститься в рішенні Конституційного Суду України №13-рп/207 від 20 грудня 2007 року (справа про розповсюдження іноземних фільмів).

Запропонований проектом порядок визначення мови друкованих засобів масової інформації та друкованої продукції, відповідно до якого вона визначається засновниками відповідно до установчих документів (частина шоста статті 24) не повною мірою узгоджується із Законом України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», де зазначається, що «друковані засоби масової інформації в Україні видаються державною мовою, а також іншими мовами» (стаття 4).

-- «Неправильна структура законопроекту»

Викликає зауваження структура Розділів VІ, VІІ та ІХ, кожен із яких всупереч правилам законодавчої техніки складається із однієї статті (відповідно статті 29, 30, 32), назви яких дослівно повторюють назви розділів. При цьому слід звернути увагу на те, що Положення статті 30, відповідно до якого держава «сприяє навчанню громадян українського походження і навчальних закладах України» не належить до предмету регулювання цього закону.

Певні непорозуміння виникають за змістом статті 32 проекту. По-перше, нею передбачається, що відповідальність за порушення Закону України «Про засади державної мовної політики» має наставати лише за двома видами юридичної відповідальності – адміністративної та кримінальної. Інші види юридичної відповідальності, зокрема такі як дисциплінарна або цивільна відповідальність, законопроектом взагалі не беруться до уваги; по-друге, за змістом цієї статті суб’єктами адміністративної та кримінальної відповідальності визначаються органи державної влади та органи місцевого самоврядування, що вбачається неприйнятним, оскільки відповідальність має персональний характер. По-третє, відповідно до вимог пункту 8 статті 90 Регламенту Верховної Ради, якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті.

При цьому, до законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття. У той же час Кодекс України про адміністративні правопорушення не містить ніяких положень про встановлення адміністративної відповідальності в разі порушення законодавства України про мови. Незважаючи на це, ніяких змін до цього Кодексу або до інших Законів України, які встановлювали б адміністративну відповідальність за порушення мовного законодавства у законопроекті не передбачено, чим порушуються вищенаведені вимоги Регламенту Верховної Ради України.

-- «Неузгоджена термінологія»

Законопроект потребує техніко-юридичного опрацювання. Зокрема, йому бракує уніфікованого вживання термінології (наприклад, у ньому вживаються такі поняття: «державна, регіональні мови або мови меншин, та інші мови» (стаття 2), «державна, регіональні мови або мови меншин» (частина 1 стаття 8), «державна, регіональні мови або мови меншин, інші мови» (пункт 5 частини 2 статті 5), «державна, російська та інші регіональні мови або мови меншин» (частина 1 статті 10), «державна мова або регіональна мова або мова меншин (мови)» (частина 2 статті 10), «держава і регіональна мова (мови)» (частина 6 статті 11), «державна мова, регіональні мови або мови меншин, інші мови» (частина 2 статті 18; абзац 1 статті 21; частина 3 ст. 23; частина 1 прикінцевих положень), «державна мова, російська, інші регіональні мови або мови меншин» (частина 3 статті 18), «державна мова і регіональні мови або мови меншин» (частина 2 статті 20; частина 3 статті 26), «державна мова або регіональні мови або мови меншин» (частина 4 статті 23), «державна мова, регіональні мови або мови меншин» (частина 1 статті 24; частина 3, 4 статті 24; частина 1 статті 25), «державна мова, регіональні мови або мови меншин, мови міжнародного спілкування та інші мови» (частина 3 статті 24), «державна мова, регіональні мови або мови меншин та інші мови» (частина 7 статті 24), «державна мова або інша мова» (частина 1 статті 26; статті 17), «рідна мова або інша мова» (частина 4, 6 статті 14).

Не можна погодитися із пропозиціями законопроекту щодо встановлення на рівні усіх процесуальних кодексів (підпункти 6–9 Перехідних положень) бланкетної норми, яка б відсилала до Закону України «Про засади державної мовної політики». Адже порядок провадження у тих чи інших категоріях справ визначається виключно відповідним процесуальним законодавством України. При цьому визначення мови судочинства є одним із основоположних принципів, на яких ґрунтується провадження у таких справах.

Управління висловлює аналогічне зауваження щодо застосування бланкетної норми і до решти положень законопроекту, які змінами та доповненнями до різних законодавчих актів, відсилають до вище зазначеного Закону (пункти 2-5, 10, 27-29, 31 частини 1 Розділу ХІ).

Перехідними положеннями законопроекту пропонується внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів. Однак у супровідних документам до проекту відповідні порівняльні таблиці відсутні, що є порушенням вимог частини 6 статті 91 Регламенту Верховної Ради України.

Пропозиція передбачена Перехідними положеннями щодо викладення в новій редакції статті 16 Закону України «Про органи реєстрації актів громадянського стану» (пункт 20 частина 1 розділ ХІ) є неприйнятною, оскільки зазначений Закон України втратив чинність на підставі Закону № 2398-VI від 01.07.2010 р.

Пунктом 11 частини 1 Перехідних положень законопроекту передбачається доповнення Закону України «Про адвокатуру» новою статтею 6а (замість 6-1).

-- «Регіональність мови потягне значні витрати з бюджету»

Не можна погодитися з твердженням, яке міститься у Пояснювальній записці, що «введення в дію законопроекту не потребує додаткових бюджетних коштів» (пункт 5 пояснювальної записки). Адже реалізація положень цього законопроекту потребуватиме значних додаткових видатків з Державного та відповідних місцевих бюджетів. У зв’язку з цим законопроект потребує відповідного кодексу фінансово-економічного обґрунтування, а також висновку Кабінету Міністрів України.

Законопроект містить чимало інших вад, які засвідчують про необхідність його доопрацювання з урахування висловлених зауважень і пропозицій.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно відправити на доопрацювання.

Керівник Головного управління
В. Борденюк

Вик.: О.Шуба, В. Попович, М. Лубська, Н. Лебедь, В. Лисак, Ю. Матєров І. Снігур