Андрей Портнов: прокуроры лишаются безграничной власти

В администрации президента (АП) завершили подготовку закона «О прокуратуре», и сегодня его текст будет направлен на экспертизу в Венецианскую комиссию (ВК). Советник президента Андрей Портнов, курирующий разработку этого закона в АП, рассказал Сергею Сидоренко, что законопроект предусматривает полную отмену общего надзора, ликвидацию 122 прокуратур и сокращение полномочий оставшихся. Срок полномочий, порядок назначения и увольнения генпрокурора останутся неизменными из-за конституционных ограничений, хотя в АП осознают, что это станет предметом критики со стороны ВК.

— На каком этапе находится подготовка закона «О прокуратуре»?

— В пятницу, 2 августа, мы направляем его в Венецианскую комиссию, чтобы получить оценку экспертов ВК и Совета Европы (СЕ.—»Ъ»). Мы рассчитываем, что ВК в сентябре сделает свой вывод. Мы ожидаем конструктивных предложений и замечаний европейских экспертов, на основе которых документ будет откорректирован. На это нам потребуется еще около недели, после чего законопроект попадет в парламент, субъектом законодательной инициативы будет президент. И если в начале октября Верховной раде удастся принять документ в первом чтении, то до конца октября его необходимо будет принять в целом, чтобы рассчитывать на его подписание уже в ноябре.

— Специалисты Совета Европы (СЕ) привлекались к подготовке проекта?

— Нет, эксперты СЕ никогда не принимают участия в разработке наших законопроектов. Мы используем исключительно внутренний экспертный потенциал — сторонников и противников. Кстати, экспертов по этому вопросу в Украине не очень много, хотя много тех, кто называет себя экспертами. Для нас важно было иметь интеллектуальных оппонентов. Таковыми являются ученые из Центра политико-правовых реформ. Мы пользовались трудами Александра Банчука и доктора юридических наук Николая Хавронюка. Они критикуют нашу работу, но это конструктивная критика, мы внимательно ее изучаем и используем их выводы. Что касается парламентской оппозиции, то от них мы не слышали конструктивных предложений.

— Полагаю, вы все же учитывали позицию СЕ, если планируете передать документ на экспертизу в ВК?

— Базой для нашей работы являются прежние выводы Венецианской комиссии. Есть три-четыре вывода ВК по проектам, направлявшимся Украиной в этот орган ранее, а также несколько выводов по законам о прокуратуре других европейских стран. Мы исходим из того, что прежняя позиция ВК является для нас источником международных рекомендаций. По всем ключевым элементам нового закона уже есть их мнение, какой подход хороший, а какой — плохой, приводится обоснование, почему так, а не иначе. Еще одной базой являются решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ.—»Ъ»).

— Какие решения и предписания ЕСПЧ были использованы?

— Например решения по делам «Злинсат против Болгарии» и «Василеску против Румынии», в которых ЕСПЧ постановил, что прокуратуру нельзя рассматривать в качестве непредвзятого и объективного органа, способного заменить суд. И даже если решения прокурора могут быть оспорены у вышестоящего прокурора, это не заменит процедуру судебного обжалования. Кстати, мы и раньше пользовались практикой ЕСПЧ — около десяти решений Европейского суда легли в основу закона об адвокатуре, который уже действует. В частности о том, что обыск у адвоката нельзя проводить без присутствия представителей органов адвокатского самоуправления.

— Ныне действующий закон о прокуратуре Европа чаще всего критикует за наличие общего надзора. Отменяется ли он в новом законе?

— Проект закона «О прокуратуре» в полном объеме отменяет общий надзор. Убрано все, что не связано с функциями прокуратуры в уголовном процессе или с представительством в суде. Не будет ни предписаний, ни представлений, ни протестов прокурора. Прокуроры лишаются той едва ли не безграничной власти, которая была у них до сих пор. Они не смогут, например, направить предписание строительной компании остановить стройку либо затребовать у торговой или производственной компании информацию о том, как они занимаются бизнесом. Предусмотрен полный уход прокуратуры из частного сектора. Прокурор лишается права требовать что-либо от частного лица или негосударственной компании вне уголовного процесса.

— Механизм прокурорского протеста использовался для остановки действия явно незаконных решений местных советов. Как быть теперь? Ведь у совета нет вышестоящего органа, который может отменить его решение.

— Отмечу, прокуратура могла остановить как незаконное решение органа власти, так и законное. Решение прокурора могло быть субъективным. Теперь прокурор может только обратиться в суд и доказать необходимость отмены решения местного совета. Но если совет злоупотребил властью или нарушил закон так, что это подпадает под действие Уголовного кодекса, тогда прокурор, как и любой гражданин, может инициировать уголовное расследование. В этом случае прокурор будет осуществлять надзор над следственными действиями. И такую функцию прокуратуры, в отличие от общего надзора, никто в Европе не ставит под сомнение.

— Еще одним временным полномочием прокуратуры считается досудебное следствие. Что будет с ним?

— Уголовный процессуальный кодекс (УПК.—»Ъ») еще в прошлом году решил эту проблему: следствия у прокуратуры не будет. Новый закон эту тему не развивает.

— Тем не менее, в Генеральной прокуратуре по-прежнему есть главное следственное управление, а прокуроры расследуют особо важные дела.

— В УПК для ряда категорий дел — когда в совершении преступления подозреваются сотрудники правоохранительных органов, судьи или чиновники 1-3 категории — установлена подследственность Государственного бюро расследований (ГБР). Но до принятия закона о ГБР, то есть временно, эту функцию выполняет прокуратура. Невозможно одновременно, синхронно провести три-четыре реформы. Это — утопия! Мы проводим работу постепенно. В прошлом году были приняты УПК и закон об адвокатуре, сейчас завершаем реформу прокуратуры. Следующим этапом будут законы об уголовных и административных проступках и о ГБР — мы должны решить эту задачу в 2014 году.

— Какие еще функции будут сокращены?

— В Конституции прописана такая функция прокуратуры, как представительство в судах. Есть две его формы — представительство интересов гражданина и государства. Первую мы сужаем только до представительства интересов несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных. Вы можете спросить, что делать малоимущим гражданам или другим, которые ранее обращались за защитой к прокурору. Я отвечу, что прокурор — хороший человек, но защита — это не его функция. А раз у прокурора эта функция исчезла, государство должно предоставить ее в другом месте. Для этого предлагается распространить по всей стране систему бесплатной правовой помощи. Она уже начала работу во многих регионах, но пока это касается только задержанных, подозреваемых в совершении преступления. С середины 2014 года эта система должна действовать для всех граждан, которым необходима правовая помощь и которые не могут нанять себе адвоката. Мы осознаем, что в первый период будут сложности, новый механизм будет «притираться», поэтому эту норму закона предлагается вводить в действие раньше других норм закона «О прокуратуре».

Функция представления интересов государства в судах также сокращается. Прокурор может обращаться в суд только в случае бездействия государственных или местных органов власти.

— Как все это отразится на структуре органов прокуратуры?

— Во-первых, ликвидируются 122 спецпрокуратуры — будут расформированы все военные, экологические, транспортные прокуратуры. Дело в том, что после ликвидации общего надзора и сокращения функции представительства государства в судах они теряют практически все свои функции и полномочия. Вводится унифицированная трехуровневая система прокуратуры — будут местные прокуратуры (аналог районных), региональные (аналог Крымской республиканской, областных, Киевской и Севастопольской городских прокуратур) и Генеральная прокуратура. Это означает, что городские прокуратуры в областных центрах также ликвидируются. Нам непонятно, почему до сих пор в некоторых областных центрах прокуратура жила в режиме четырехуровневой системы — были и районные, и городская, и областная прокуратуры. Ясно, зачем это было нужно прокурорам — есть мнение, что «чем больше, тем лучше». Но теперь система будет унифицирована.

— Учитывая резкое сокращение функций и ликвидацию части прокуратур, полагаю, что прокурорскую систему ждет сокращение штатов. Насколько существенным оно будет?

— Считаю неэтичным делать такие прогнозы. Закон в заключительных положениях предписывает генеральному прокурору оптимизировать структуру Генпрокуратуры, а правительству и другим органам власти — совершить связанные с этим действия, например, в части бюджетного планирования. Уверен, что генпрокурор найдет правильное и мудрое решение вопроса о том, как провести оптимизацию и передислоцировать силы, которые останутся после ликвидации общего надзора, в другие интеллектуальные сферы в рамках полномочий прокуратуры. Мы исходим из того, что должен появиться прокурор, менее загруженный какими-то ненужными функциями, который сможет сосредоточиться на практике уголовного процесса, углубиться в нее и более серьезно подойти к процессуальному руководству следствием. В результате мы должны получить более качественное раскрытие преступлений.

— Куда денется недвижимость, материальная база ликвидируемых прокуратур?

— (Улыбается.—»Ъ») Мой опыт показывает, что государство найдет, куда все это деть. Госаппарат постоянно сокращают, а из помещений при этом никто никуда не выезжает.

— Как будет происходить вступление закона в силу?

— Ликвидация прокуратур начнется сразу же, этот процесс ограничен шестью месяцами. Такой же срок отведен на создание органов самоуправления, квалификационных комиссий, а после их создания дается несколько месяцев, чтобы закон вступил в силу в полном объеме. Мы прогнозируем, что этот процесс завершится во второй половине 2014 года. Общий надзор ликвидируется уже после создания всех необходимых органов.

— Сегодняшний закон о прокуратуре предоставляет генпрокурору координационную функцию в сфере борьбы с коррупцией. В этой сфере произойдут изменения?

— Эта функция остается, хотя, признаюсь, я слышал критику по этому поводу со стороны экспертов. Если прокурор осуществляет процессуальное руководство всеми следственными органами, то именно прокурор как наиболее сильный элемент правоохранительной системы в сфере уголовной юстиции должен играть важную роль в борьбе с коррупцией. Мы не видим ничего зазорного в том, что генпрокурор будет организовывать координационные совещания по борьбе с коррупцией с другими правоохранительными органами с целью принятия единой практики, унификации проблем, сбора аналитики и так далее. Мы не понимаем в этой части критики экспертов и будем отстаивать эту позицию перед Венецианской комиссией. У нас нет задачи разрушить баланс в правоохранительных органах или сделать государство слабее в результате реформы прокуратуры.

— Но роль генпрокурора — не только организация совещаний. Его решения по итогам таких встреч являются обязательными для выполнения всеми правоохранительными органами. По сути, он получает рычаги управления и оказывается выше их.

— Прокурор в уголовном процессе и так выше всех. Он — процессуальный руководитель. Также имейте в виду, что прокурор не может выйти за рамки своих функций. Он же не может по итогам координационного совещания по борьбе с коррупцией постановить, что теперь надои скота должны увеличиться в два раза. Он может принять только решение, касающееся ведения уголовного процесса. Вынужден констатировать, что из всех правоохранительных органов меньше всего к работе в новой системе готовы органы внутренних дел. Прокуратура работает на качественно более высоком уровне. Я не хочу сказать, что она работает хорошо, но органы внутренних дел работают гораздо хуже. Так почему же прокуратура не должна выполнять функции координатора? Никакого другого государственного органа мы в этой роли не видим.

— Меняется ли порядок назначения, отставки генпрокурора и срок его полномочий?

— Мы не можем поменять пятилетний срок полномочий генпрокурора законом о прокуратуре, потому что он записан в Конституции. ВК неоднократно рекомендовала Украине увеличить срок полномочий генпрокурора, сделав его больше срока полномочий парламента. Поэтому президент, когда внес в парламент проект изменений в Конституцию в части реформы правосудия, предложил также изъять из основного закона слова о сроке полномочий генерального прокурора. После внесения этих изменений Верховная рада сможет сама выбрать срок его полномочий и зафиксировать его в законе о прокуратуре.

Порядок назначения и отставки генпрокурора также не меняется, за исключением того, что предельный возраст увеличен с 65 лет до 70 лет. Мы исходим из того, что человек в этом возрасте зачастую активен и может принести пользу государству. Это — новый элемент государственной политики. В предложенных парламенту изменениях в раздел «Судоустройство» предельный возраст судей также увеличен до 70 лет. Право на отставку у них будет и раньше, но если человек в 65 лет еще чувствует силы для работы и может использовать свою мудрость и опыт на пользу государства, то почему он должен увольняться и заниматься рыбалкой?

— Удалось ли вам включить в закон все изменения, которые планировались изначально?

— Конечно, я не говорю, что этот закон о прокуратуре меняет все, что необходимо. Конечно, хотелось бы сделать больше, например обеспечить полную независимость генпрокурора от всех политических органов. Следовало бы максимально затруднить процедуру увольнения генпрокурора. Конечно, нужно было бы убрать норму о том, что выражение ему недоверия простым большинством в парламенте влечет автоматическую отставку. Проблема в том, что все нормы гарантируются действующей Конституцией...

Мы знаем точно, что получим по всем этим вопросам замечания ВК. Нет сомнений, что оппозиция воспользуется этим и будет говорить: вот, смотрите, Венецианская комиссия их критикует. Но мы не можем подать в Раду закон, который противоречит Конституции.

— Есть ли планы менять эти нормы в будущем?

— Конечно! Нужна будет дальнейшая реформа системы прокуратуры на этапе внесения дальнейших изменений в Конституцию. Нужно будет в самой Конституции описать принцип независимости генпрокурора. Наше видение таково: независимый орган, который включает авторитетных ученых и общественных деятелей — это я вам цитирую рекомендации ВК — должен собираться и определять, нарушил ли генпрокурор что-то такое, за что его необходимо отправить в отставку. Но и до этой конституционной реформы нам предстоит изменение закона «О прокуратуре». Например, когда мы будем принимать закон о ГБР, нужно будет ввести институт спецпрокуроров, назначаемых независимо от генпрокурора, которые будут осуществлять процессуальное руководство следователем ГБР в деле, где в совершении преступления подозревается работник прокуратуры.

— Меняются ли кадровые полномочия генпрокурора?

— Это вопрос, который очень тяжело воспринимается органами прокуратуры. Конечно же, мы показывали им проект закона, консультировались с ними. И до последнего момента одним из ключевых спорных вопросов был доступ к профессии прокурора. В системе прокуратуры вводятся высшая и региональные квалификационно-дисциплинарные комиссии, подобные тем, что есть в системах адвокатуры и судоустройства. Смысл в том, что по новому законопроекту стать прокурором очень сложно. Процедура длительная, она включает анонимное тестирование. О том, как это будет работать, можно судить по опыту конкурса в системе судоустройства, который проводится при участии USAID. До ее введения конкурс на звание судьи выигрывали, как правило, киевляне, или люди, близкие к элите — столичной или региональной. Если же вы посмотрите на географию победителей недавних анонимных тестирований Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС), то выясните, что судьями становятся помощники судей и секретари судебных заседаний из Львовской, Тернопольской, Сумской областей — люди, у которых, очевидно, нет никакой поддержки в ВККС. Но они пять-семь лет писали проекты решений для судей местных судов, ежедневно читали исковые заявления, готовились к процессу и накопили реальный опыт. А знаете, кто проигрывает? Проиграло большое количество работников ВККС, сотрудник моего управления в администрации президента, сотрудники Минюста и даже помощники судей высших спецсудов и Верховного суда.

То же самое будет в системе прокуратуры. Генпрокурор будет играть в системе доступа к профессии прокурора такую же церемониальную роль, какую сегодня выполняет президент в процедуре назначения судей. Ведь президент уже три года подписывает указы о назначении судьи исключительно в пределах представления ВККС и Высшего совета юстиции (ВСЮ). Хотя я еще помню, как в 2010 году в один из первых дней работы в АП я пришел на работу, а у меня возле приемной - 200 человек. И мне говорят: это будущие судьи, они ждут собеседования с вами. Это не шутка, такова была процедура, предусмотренная указом предыдущего президента. И только действующий глава государства поменял этот необъяснимый порядок назначения судей.

— Как будут заполняться административные должности — глав региональных, местных прокуратур, их заместителей?

— На админдолжности будет назначать генпрокурор по представлению Совета прокуроров — органа, в который войдут 11 человек, избранных высшим органом прокурорского самоуправления — конференцией прокуроров. Отмечу, это симметрично действующему порядку в системе судоустройства — судей на админдолжности назначает ВСЮ по представлению Совета судей.

— Еще одним рычагом влияния на прокурора является его увольнение. От кого зависит это решение?

— Признаюсь, этот элемент также тяжело проходил в ходе консультаций с прокуратурой. Мы ввели сложную процедуру увольнения прокурора с должности. Для этого необходимо решение квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров. Обратиться туда с жалобой на прокурора может любой гражданин, при этом у инициатора жалобы будет право присутствовать на заседании комиссии, задавать вопросы, прокурор может брать представителя себе в защиту — то есть появляется состязательный процесс привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности. Не всем эта процедура нравится, но именно так она будет выглядеть.

— На ваш взгляд, существует ли сегодня необходимость значительной кадровой ротации в органах прокуратуры, чтобы «освежить кровь»? В свое время в Грузии в рамках реформы полиции была заменена большая часть сотрудников.

— У нас решить эту проблему можно разве что набрав сотрудников милиции на Луне, а сотрудников прокуратуры — на Марсе. Если серьезно — ну где нам найти 200 тыс. милиционеров? Это утопия, что бы ни говорили некоторые оппозиционные деятели! Мы вводим новые стандарты и меняем ситуацию эволюционным путем. Проблема же не только в милиции или прокуратуре — давайте посмотрим на адвокатский корпус, который продолжает критиковать Уголовный процессуальный кодекс, но в массе своей не применяет те возможности, которые ему этот кодекс предоставил! То же самое в милиции, которая иногда не применяет нормы УПК. Но как их заставить это делать? Нужно написать кодекс о порядке изучения УПК? А на самом-то деле кодекс тут ни при чем! Это вопрос эффективности работы руководителя правоохранительного органа и обеспечения элементарного порядка в подотчетном ведомстве!

— Будут ли сокращены прокурорские льготы, список которых был крайне широким в прошлом законе — от бесплатного проезда до 50% скидки на оплату услуг ЖКХ. Какая часть из них осталась в новом законе?

— Такого рода льготы мы убрали. К чему нам этот позор? Тем не менее, гарантии независимости прокуроров, в том числе социальные гарантии, достойная оплата их труда и пенсия должны быть обеспечены законом. Зарплата прокуроров должна быть увеличена, и на это государству придется направить значительные ресурсы, чтобы в прокуратуру шли интеллектуальные конкурентоспособные юристы.

— Вы оценивали, сколько средств будет дополнительно потрачено или, наоборот, сэкономлено в результате реформы?

— Точные цифры будут в пояснительной записке при подаче проекта в Раду. Нужно в разы увеличить финансирование бесплатной правовой помощи. Также в заключительных положениях закона о прокуратуре мы вносим изменения в закон о судоустройстве, где установим, что сотрудники аппаратов судов — помощники, секретари судебных заседаний — должны получать качественно другую зарплату. Сегодня зарплата в этом секторе — 1000-1500 грн, удержать там кого-либо невозможно. Но в то же время можно будет уменьшить финансирование за счет сокращения функции общего надзора и ликвидации спецпрокуратур.

— Что меняется в процедуре досудебного следствия и в уголовном процессе после принятия закона о прокуратуре?

— Усиливаются права адвоката. Он получает право бесплатного доступа к государственным базам данных, а госорганы обязаны отвечать на его запросы и предоставлять данные так же, как и при ответе на прокурорские запросы. Адвокаты могут беспрепятственно посещать государственные и местные органы власти. Теперь права прокурора и адвоката становятся симметричными.

Кроме того, меняются правила признания доказательств недопустимыми. Следователи иногда использовали уловку, добывая доказательства вне рамок уголовного процесса, где нет судебного контроля, а затем использовали их в уголовном процессе. Теперь такая возможность заблокирована — любые сведения, добытые не в уголовном процессе, не будут приняты во внимание судом.

Еще один трюк следователей — допрос человека в качестве свидетеля и переквалификация его в подозреваемого. Теперь показания, полученные таким образом, не могут быть учтены судом. Да, следователю так сложнее, ну и что? У нас действует презумпция невиновности. У следователя есть полный набор инструментов, позволяющих не применять этот трюк, и если не удается легитимным путем собрать доказательства против гражданина, его ожидает оправдательный приговор.

Кстати, в последние два месяца в результате работы нового УПК суды вынесли десятки оправдательных приговоров, а число осужденных снизилось на тысячи. Мы анализировали причины этого. Прежде всего следователи и прокуроры перестали нести в суд что попало. Раньше «на авось» подавали плохо расследованные дела, рассчитывая, что в худшем случае их отправят на доследование. Теперь следователь понимает, что в этом случае будет оправдательный приговор. Поэтому некачественно расследованное дело теперь просто не направляют в суд.

— На чем основана ваша уверенность в том, что настолько серьезные изменения системы прокуратуры пройдут Верховную раду? Прокурорское лобби никто не отменял.

— Я не хочу говорить как политик. Но вы же понимаете, что если бы мы не собирались принимать закон и бороться за его принятие, мы бы могли сделать идеальный, суперевропейский закон, который не вызвал бы ни единого возражения в Страсбурге, прошли бы ВК с восторженным выводом, подали бы его в Раду и получили 225 голосов. И мы смогли бы развести руками и затем рассказывать в Европе — вы же видите, мы старались, но не получилось. И, кстати, мы уверены, что оппозиция не проголосует за президентский закон «О прокуратуре», каким бы он ни был, потому что оппозиция не голосовала ни за один из законов, по которым мы получили положительные выводы ВК и европейских институтов, включая УПК и закон об адвокатуре. И мы бы могли показывать — смотрите, оппозиция не проголосовала за хороший закон о прокуратуре. Но у нас другая задача — мы действительно хотим, чтобы этот закон был принят. Поэтому мы будем проводить консультации с нашими партнерами из уважаемой фракции Компартии и, конечно, с Партией регионов. И мы будем стараться, чтобы закон «О прокуратуре» был поддержан как минимум голосами этих двух фракций.

— Для изменения Конституции в сфере судоустройства этого будет недостаточно, там нужно 300 голосов.

— Пока мы не будем прилагать усилия, чтобы собрать для него 300 голосов. Сейчас мы внесли закон в парламент и хотим направить его на экспертизу в Конституционный суд 226 голосами. Но уже на следующей сессии парламенту нужно будет определиться, есть ли поддержка конституционного большинства. Поэтому мы проведем брифинг с послами европейских государств, с офисом Совета Европы. Нас уже сейчас спрашивают: какая помощь вам нужна для реформы системы судоустройства? Ответ у нас один: нужна ваша работа с нашими политическими оппонентами. Пожалуйста, проведите с ними семинары, конференции, круглый стол, квадратный стол и овальный стол, чтобы разъяснить им, соответствуют или не соответствуют эти изменения в Конституцию европейским стандартам.