Бюджетный пакет Минфина: стабилизация недоразвитости

Подготовленный Министерством финансов проект госбюджета на 2016 г. выглядит нормально и сбалансированно — по крайней мере, для МВФ. Очень хочется надеяться, что он таковым и останется, пройдя все популистские "засевы" и лоббистские жернова "хлебосольного" украинского парламента.

А вот сопровождающий основную госсмету проект Налогового кодекса точно не выглядит не то что нормально и сбалансированно, но даже просто приемлемо в глазах подавляющей части отечественного бизнеса, греша явным перекосом в фискальную сторону. Впрочем, какая из "целевых аудиторий" для министерства является ключевой, было понятно и раньше. Хотя не очень ясно, зачем так открыто это демонстрировать? Поддержка доноров, безусловно, важна, вот только кредиты МВФ идут в золотовалютные резервы НБУ (откуда имеют свойство периодически очень быстро "испаряться"), а бюджет наполняют те самые налогоплательщики, которых Минфин, судя по подготовленному им новому Налоговому кодексу, в грош не ставит.

Госбюджет всегда был и остается и главной лакмусовой бумажкой всех реформаторских деклараций и намерений — ведь без денег, а точнее, без серьезного перераспределения денежных потоков реальных реформ не бывает. Чуда не произошло, и главный вывод напрашивается однозначным: в 2016-м не стоит рассчитывать на начало уверенного и стабильного роста экономики страны. А значит, и благосостояния ее граждан. В лучшем случае можно рассчитывать на дальнейшую "макрофинансовую стабилизацию" по рецептам вашингтонских кураторов нынешнего правительства. Да и то только в лучшем, ведь схватку за льготы аграрных баронов и других бюджетных "нахлебников", как и очередные приступы парламентского популизма, никто не отменял. Так что отечественным предпринимателям надо снова запасаться, но, увы, не попкорном. И уже даже не терпением, а какими-то остатками жизненных соков, чтобы все это как-то пережить. Как минимум, еще один год.

Обнародованный на уходящей неделе проект госбюджета, по крайней мере, в первом приближении, выглядит как реалистичный, сдержанный и экономный. Хотя, конечно, не обошлось без многочисленных изъянов. Минфин однозначно продвинулся в сокращении квазифискального дефицита (финансирование НАК "Нафтогаз Украины", ФГВФЛ и рекапитализация банков). Наконец решил отойти от практики покрытия фискальных потребностей государства Нацбанком и снизил перечисляемую им в бюджет прибыль почти вдвое — с 60 млрд грн до 34 млрд. Снизил долю госрасходов в ВВП с 53 до 46%. В общем, вписался практически во все нормативы МВФ.

Проект основной государственной сметы строится на прогнозе среднегодового курса гривни на уровне 24,1 грн/долл. К концу 2016-го курс национальной валюты, по оценкам Минфина, составит 24,4 грн/долл.

Социальные стандарты в следующем году не повысятся: номинальное увеличение соответствующих выплат на 12% в аккурат совпадает с прогнозируемой инфляцией. Так что их получатели в лучшем случае останутся "в нулях", да и то только если сбудется вышеупомянутый и сомнительный на веру инфляционный прогноз. В частности, проект предусматривает поэтапное повышение в 2016 г. минимальной заработной платы: с 1 января — 1378 грн, с 1 мая — 1450 (+ 5,2%), с 1 декабря — 1550 грн (+ 6,9%). Однако с многозначительной оговоркой "в рамках финансовых ресурсов бюджетов всех уровней". Прожиточный минимум составит в среднем на одного человека с 1 января — 1330 грн, с 1 мая — 1399 (+ 5,2%), с 1 декабря — 1496 грн (+ 6,9%).

Дефицит госсметы составляет 84 млрд грн, четко попадая в верхнюю границу, определенную меморандумом с МВФ, — 3,7% прогнозируемого номинального ВВП. Доходы госбюджета в 2016 г. увеличатся на 17% по сравнению с 2015-м и составят 598,2 млрд грн. Расходы в следующем году увеличатся на 16%, до 674 млрд грн.

Все как по нотам, если говорить об интересующих МВФ показателях. А вот если смотреть глубже, получается все, как всегда.

По сравнению с сентябрьским проектом госбюджета доходы увеличены на 8,7%, а расходы — на 21,6%. Из чего можно сделать только один вывод: заставить профильные министерства умерить аппетиты Минфин все-таки не смог. Поскольку обнародованный проект не содержит дополнений, то узнать, какие конкретно министерства саботируют сокращение расходной части, пока невозможно. Впрочем, основные получатели бюджетных средств известны — Минсоцполитики, Минобразования, Минобороны.

Дотационность Пенсионного фонда вырастет с 30 до 50% (дефицит удвоится до 165 млрд грн), а Министерство социальной политики и не думает (по крайней мере, если судить по реальным делам, а не досужим разговорам) о его аудите, реформировании, переходе на двухуровневую пенсионную систему. Что обычно происходит, когда чиновники бездействуют, но продолжают получать бюджетные средства? Правильно, ничего.  

С большой вероятностью ничего не произойдет и в 2016-м. При этом две трети бюджета мы тратим исключительно на социальные выплаты населению, под вялотекущие разговоры о предстоящих неизвестно в каком году верификации льготников, создании их единой базы и адресности выплат.

"К сожалению, не понятно и общее видение того, на какие реформы нужно было бы направить бюджетные средства для возобновления экономического роста. Что, в частности, подтверждают задекларированные государственные гарантии. В проекте бюджета на 2016 г. они установлены в объеме 28,2 млрд грн и, в частности, должны направляться на инвестиционные, инновационные, инфраструктурные и другие проекты развития. Однако не факт, что этими гарантиями кто-то воспользуется. В бюджете 2015-го госгарантии были определены на уровне 25 млрд грн, однако по состоянию на ноябрь сего года не было предоставлено ни одной гарантии", — объясняет экономист Кристина Аврамченко.

Недоумения вызывает взгляд Минфина на бюджетную децентрализацию. Зарплаты бюджетникам центральная власть повышает, а вот образовательную и медицинскую субвенции оставляет на уровне текущего года. Дефицит местных бюджетов виден невооруженным глазом. Также с 1 января 2016-го на балансы местных бюджетов будут переданы расходы по подготовке специалистов в ПТУ и вузах в городах областного значения и сами учебные учреждения. Это также является неприкрытой попыткой сбалансировать центральный бюджет за счет местных.

Реальный рост ВВП, по мнению Минфина, составит 2%, а его номинальное значение к концу года — 2,262 трлн грн. Это, опять же, совпадает с прогнозом МВФ. Однако важно понимать, что на фоне низкой статистической базы этого года 2% прибавки — это не рост, а бег на месте. Такой сдержанный прогноз говорит о том, что в Украине не произошло никаких изменений, действительно способных ускорить развитие ее экономики, а главное, Минфин не рассчитывает, что эти изменения будут. Что странно, ведь бюджет он верстал на основе нового Налогового кодекса, вроде бы призванного совершить революцию в налогообложении и перезапустить экономику.

Инерционная реформа

"2015 год, который должен был стать годом налоговой реформы, таковым не стал. На мой взгляд, он и не мог им стать, так как подготовка реформы началась лишь в конце 2014-го. Будем честны, отведенного времени на создание документа, который бы воспринимался как что-то новое и реформаторское, было мало. Больше скажу, очень важно сделать все возможное, чтобы этот год так и не стал годом налоговой реформы, — убежден Владимир Котенко, руководитель налогово-юридической практики Ernst&Young в Украине. — Есть документы, наработки, их можно обсуждать и принимать до июня 2016-го. Если есть желание снизить какие-то налоги, простите, для этого не нужно печатать документы в 700 страниц. Общество ждет не просто новых ставок, добавленных пунктов и измененных слов. Общество хочет тектонических сдвигов в экономике, а их в документе Минфина нет".

Министерство финансов, как и ожидалось, предлагает унифицировать ставки основных налогов (НДС, НДФЛ, ЕСВ, НП), установив их на уровне 20%, чем компенсировать снижение единого соцвзноса (ЕСВ). Есть, правда, любопытный нюанс: ранее чиновники министерства говорили о том, что с 2018 г. ЕСВ и НДФЛ будут объединены с единой 20-процентной ставкой. Собственно, эта было конечной целью предлагаемых новшеств. Но в представленном документе об этом ни слова, и конечной целью уже определена полумера: ЕСВ — 20% и НДФЛ — 20%. Вариант странный, так как использование понижающего коэффициента 0,6 с 1 января 2016-го, которое Минфин, конечно, отменяет, дало бы большее снижение и больший эффект детенизации, соответственно.

Изменения "упрощенки", пожалуй, самые кардинальные. В отличие от основных налогов, в которых изменились только ставки, в упрощенном налогообложении меняется сам способ начисления налогов, вводятся новые требования для учета затрат и операций. Смысл этих изменений очевиден, речь идет о фактической отмене нынешней наиболее численной (свыше 500 тыс. налогоплательщиков) второй группы плательщиков фиксированного единого налога (с доходом до 1,5 млн грн). Теперь эти плательщики должны будут перечислять в бюджет налоги в проценте от их дохода. Влияние этих изменений будет неоднозначным. Сейчас плательщик второй группы платит 8 тыс. грн в год (единый налог + ЕСВ). При доходе в 40 тыс грн — это 20% от выручки, а при доходе в полтора миллиона — менее 1%. Соответственно, эффективный уровень налогообложения очень разный. Минфин постарался выровнять налоговую нагрузку, установив относительно равную ставку как для совсем мелких предпринимателей, так и для сравнительно больших. А также заложил определенные льготы, предполагающие, что предприниматели с наименьшими оборотами (менее 50–60 тыс. в год) либо вообще не будут платить налоги, либо будут платить суммы, существенно ниже нынешних.

"По результатам исследования, которое проводил наш институт, в первый год реформы уровень уплаченных налогов уменьшится приблизительно для половины предпринимателей, но для второй половины он повысится, — рассказал Константин Кравчук, эксперт Института экономических исследований и политических консультаций. — Проблема в том, что для некоторых предпринимателей уровень этого повышения будет в несколько десятков раз. Если сейчас они платят
8 тыс. грн при миллионном обороте, то после реформы будут платить порядка 100 тыс. Несмотря на это, мы считаем, что это шаг в правильном направлении. Мы, наконец, пытаемся преодолеть недостатки упрощенной системы: ее регрессивность и ее использование для налоговой оптимизации".

Все-таки только ставки

Читая раздел программы МВФ, посвященный рискам, понимаешь, что для фонда сотрудничество с Украиной — самое рисковое из всех. Особенно учитывая, что до этого она фигурировала лишь в списках недобросовестных заемщиков фонда. И вряд ли для кого-то секрет, что его функционеров интересует главным образом платежеспособность собственных "пациентов", а по сути, сбалансированность госбюджета и валютных резервов НБУ. В остальном у заемщика достаточно большое пространство для "творчества" — главное, чтобы его отправные посылы и ожидаемые результаты вызывали доверие у оценщиков (экспертов миссий) кредитора. Ну и, наконец, наличие действующей программы МВФ все-таки лучше, чем весь многочисленный сонм недействующих "местных" программ и стратегий.

Но придется напомнить, что все же главная задача политиков, пафосно объявляющих себя реформаторами, камикадзе и т.п., — не только подгонять спущенные из Вашингтона структурные маяки, а выстраивать экономическую модель, которая бы отвечала интересам национальной экономики. К примеру, сейчас один из ключевых и уже набивших оскомину рефренов из уст функционеров от власти — борьба с коррупцией. Однако в представленной налоговой реформе днем с огнем не найти инструментов устранения таких глубоко коррупционных и неприемлемых для цивилизованных обществ "особенностей" нашей системы налогообложения, как невозмещение НДС, отсутствие контроля трансфертного ценообразования, совершенно неудобоваримая система электронного администрирования налогов и, конечно же, деятельность самих фискалов.

Когда Минфин муссировал посыл о том, что "налоговая реформа — это не только ставки", была надежда, что речь пойдет именно о таких вещах. Когда Минфин презентовал собственно налоговую реформу, стало понятно, что все же речь только о ставках. Да, переписали 700 страниц Налогового кодекса. Да, внесли свыше 300 изменений, половина из которых — замена "песиків" на "собачок", но на главные вопросы бизнеса так и не ответили. И налогоплательщики продолжат, например, платить налог на прибыль авансом, еще ни копейки этой самой прибыли не получив, а за неуплату получат штраф, а поверх этого штрафа — пеню. Хоть бы штраф с пеней объединили, если уж взялись администрирование улучшать…

Система контроля ТЦО продолжит работать в "спящем" режиме. До сего дня весь контроль заключался в сборе отчетности и начислении штрафов за ошибки в ней же. Схемы работали и будут работать, так как в проекте нового Налогового кодекса нет ни одного пункта, способного их перекрыть.

Возмещение НДС, кстати, прямо перекликающееся со схемами ТЦО, продолжит быть главной головной болью порядочных экспортеров, основой большинства "договорняков" — у непорядочных и отличным заработком — для фискалов. Предлагаемую систему обязательной очередности и открытого реестра тех, кому возместили, и тех, кому не возместили, Минфин проигнорировал. И это — при действующей системе электронного администрирования НДС, которая вынимает из оборота огромные суммы, не закрывая большинство налоговых ям.

Кстати, проверки налоговых кредитов, несмотря на СЭА НДС, тоже остаются. "Поскольку налоговое обязательство обеспечено деньгами, и государство гарантированно эти деньги получает, то и кредит должен формироваться просто по факту регистрации налоговых накладных. И даже сделана попытка эту норму ввести — появилась статья, которая говорит, что если в накладной есть ошибки, но понятна цель операции, налоговый кредит формируется, — прокомментировал экономист Михаил Соколов. — При этом остается удивительный пункт о том, что налоговый кредит может быть снят в том случае, если при регистрации накладной был нарушен некий порядок регистрации, который разрабатывается самим Минфином. Получается, что Минфин может утвердить любые условия, нарушение которых будет основанием для снятия налогового кредита. Это при том, что сам получатель кредита налоговую накладную не регистрирует и вообще не контролирует этот процесс. То есть кто-то ошибся, нарушил инструкцию Минфина, и с предпринимателя снимают кредит, хотя деньги государство уже получило".

Также предлагается перейти к одноуровневой системе обжалования в центральном органе ГФС. В составе службы будет сформирован апелляционный совет из трех человек — представителей ГФС, Минфина и бизнес-омбудсмена. Совет будет обязан рассмотреть все дела по доначислениям в объеме свыше 1000 необлагаемых минимумов. С одной стороны, это упрощение, так как двухуровневая система себя дискредитировала. С другой — та система, которую предлагает Минфин, работать эффективно не будет. По официальной статистике, в прошлом году таких дел о доначислениях было свыше 6 тыс. Эксперты справедливо сомневаются, что три человека в состоянии рассмотреть такой объем дел, ведь в самые плохие годы нагрузка на одного судью в Окружном административном суде города Киева была 1200 дел. И судьи, в отличие от апелляционного совета, не были ограничены сроком для рассмотрения в 15 рабочих дней.

Странно выглядит и идея о введении системы альтернативного разрешения споров. Логика в ней, конечно, есть. Но выставлен очень высокий порог доначислений, по сути, речь идет только о крупнейших налогоплательщиках. Это не ново для мировой практики, но там логика несколько иная — сначала проводится "пилот" для крупных налогоплательщиков, а потом система внедряется для всех. В варианте Минфина этого нет. А это уже вопрос о равенстве налогоплательщиков перед законом. "Прогиб" перед крупнейшими засчитан, но как это вяжется с "философией налоговой реформы", которая уже стала притчей во языцех?

Особых надежд на реформирование налоговой милиции у бизнеса не было, ожидали, что службу просто переименуют. Но нет, функции и полномочия новосозданной Службы финансовых расследований стали еще шире. А ведь обещали сервисность. Выросли и штрафы за несвоевременную подачу налоговых деклараций и ошибки в них — без малого в десять раз. Минфин именует это "стимулированием экономической деятельности".

"Новый Налоговый кодекс носит исключительно фискальный характер. В нем отсутствуют механизмы поддержки и стимулирования бизнеса, он ухудшает инвестиционную привлекательность отечественных рынков как для отечественных, так и для иностранных инвесторов, усиливает налоговый контроль и повышает напряженность в отношениях между налогоплательщиками и фискальными органами, — комментирует проект Екатерина Проскура, доктор экономических наук, руководитель департамента аудита аудиторской компании "П.С.П.Аудит".— Более того, проект содержит массу технических ошибок и шероховатостей, в отдельных случаях существенно влияющих на содержание статей и варианты их трактовок".

Так что в правительстве тужатся выполнить точечные требования МВФ и даже выплеснули наконец наружу подобие реформы, но феодальные дремучие ценности оставили. Авось кредиторы не заметят, не увидят и не поймут. Не зря же документ на 700 страницах — поди разберись.

Плюс на минус дает минус

В итоге мы вроде бы не вылетаем из программы МВФ, но и расти не будем, так как условия для этого роста не созданы. Более того, мы опять в заложниках, ведь сбалансированный бюджет сверстан на налоговых ставках плохого кодекса, и если принять его без нового НК — он невыполним, и траншей МВФ, уже и так отложенных на 2016 г., нам не видать. А при принятии налоговой реформы Минфина консервируются текущие проблемы налогообложения еще на пару лет. Конечно, можно принять только изменения ставок, а администрирование дорабатывать и улучшать потом, вот только будет ли кто-то всерьез этим заниматься? Возможности все это сделать в течение и прошлого, и текущего года тоже были, но результат — прямо противоположный.

Украина — крупное государство, размер ее внутреннего рынка достаточен для поддержания экономического роста, но мы продолжаем критически зависеть от экспорта и ничего не делаем для того, чтобы развивать внутренний потенциал. Да, мы научились пусть не в сроки, но выполнять требования кредиторов и взвешенно верстать бюджет, но помнят ли в верхах о катастрофической бедности населения и отчаянно плачевном состоянии подавляющей части предпринимательского сектора? И если мы вместо патологического одалживания не научимся, наконец, сами зарабатывать, то очередная девальвация и дефолт — это лишь вопрос времени. Причем не слишком отдаленного. А дальше — угроза голодных бунтов и новых майданов. Неужели во власти этого не понимают? Иначе почему же мы в который раз продвигаем реформу без реформы?

На днях в экспертном обществе началась дискуссия о том, нужна ли Украине собственная макроэкономическая стратегия, или она вполне может обходиться советами и подсказками Международного валютного фонда? Сошлись на том, что опыт доноров бесценен, но Украина уже сейчас должна искать пути построения экономики, не зависящей от средств и благосклонности кредиторов. Но без ответа остался другой вопрос: кто будет формировать эту стратегию? Пока желающих нет. У власти нет даже намека на единство в вопросах бюджета и налоговой сферы. Пакет обнародованных Минфином документов должны были рассматривать в среду на заседании правительства, но в повестке дня его не оказалось. Причина — правки фракции БПП, которая сразу заявила, что не будет голосовать за "минфиновский пакет" в его текущем варианте. Консультации с депутатами простыми не будут, учитывая отмену сельскохозяйственных льгот, закрытие внутреннего офшора в виде "упрощенки", поднятия акцизов на алкогольную продукцию и прочие вопросы, давно перешедшие из экономической плоскости в политическую. Тем более что сейчас, на волне повального возмущения бизнеса новшествами Минфина, под крики "ганьба" можно протащить и пропихнуть любую идею.