Програмно-цільова хвороба

Дуже добре, коли чиновники державного апарату починають звертатися до засад прогресивних методів стратегічного планування та управління, а ще краще – користуватися ними. Але однією з головних особливостей наших чиновників є спроможність довести будь-яку ідею до абсурду. Не є винятком і поява так званого «програмно-цільового методу в бюджетному процесі».

-- Трохи історії і теорії

Програмно-цільові методи – це методи планування, алгоритмізації (програмування) та ефективної організації процесу розв’язання проблем і досягнення цілі (цілей). Вони передбачають послідовний перехід від виявлення проблем, потреб і цілей до визначення процесу їх реалізації, його технологічної насиченості та, відповідно, ресурсних запитів. Найбільший ефект вони забезпечують у рамках стратегічного планування – за наявності комплексних, взаємопов’язаних цілей і процесів, жорстких ресурсних обмежень, коли традиційні планово-координаційні методи не спрацьовують.

Першість у виникненні джерел стратегічного планування деякі експерти приписують роботам Пітера Друкера 50-х років минулого століття . Інші – відносять виникнення цієї складової теорії державного управління до більш раннього періоду – 1920-х років , коли у молодому Радянському Союзі була ініційована полеміка з приводу методів і механізмів розробки планів економічного розвитку.

Західна школа стратегічного державного планування заснована на широкому використанні традицій західних демократій, передбачає обмежене втручання держави у справи бізнесу, зосередження державної діяльності на вирішенні переважно соціальних, екологічних, зовнішньополітичних, військових проблем. Одним із перших практичних кроків впровадження програмно-цільових методів стала розробка на рубежі 1960-70-х років у Міністерстві оборони США системи програмування, планування та бюджетування (PPBS, Program-Planning-Budgeting System).

На відміну від Заходу, в СРСР своєрідне розуміння ролі держави призвело до перекрученого використання засад державного планування, набуття ним тотального характеру та, в результаті, до диспропорцій в народному господарстві, зниження ефективності контролю над використанням ресурсів. Проте, на початку 1970-х років у ряді наукових і освітніх установ (у тому числі в Україні) зародилися кілька шкіл теорії державного управління на засадах програмно-цільових методів, що зосереджувалися спочатку на більш-менш вузьких (наукові дослідження, ядерна енергетика, певні аспекти регіонального розвитку), а потім дедалі ширших і комплексних сферах державного управління. Мало хто знає, але перед самим розпадом СРСР рядом наукових установ Держплану та інших відомств були підготовлені пакети нормативно-правових документів, що передбачали поетапний перехід системи державного управління на програмно-цільові методи.

З розпадом СРСР успадкована система державного планування в Україні була знищена, оскільки механізми контролю всередині неї заважала процесу первинного накопичення капіталу, а простіше – безконтрольному розподілу державної власності. Основу «нової» системи державного управління тривалий час складали річні програми урядів, що зводилися до складання державного бюджету. Ця дещо видозмінена практика зберігається й зараз. Забезпечення бюджетними коштами національних, державних, цільових програм, що розробляються, перебуває на рівні 30%. Тому ці документи з великою натяжкою можуть називатися «програмами» і слугують переважно антуражем до режиму «ручного управління», а процес їх розробки лише невеликою мірою нагадує використання програмно-цільових методів.

Сьогодні, коли процес накопичення капіталу наближається до завершення, виникає потреба в захисті надбань та їх прибутковому використанні на засадах певних правил гри. Саме цим пояснюється виникнення попиту на сильну державу, стратегічне державне планування та, відповідно, зацікавленість до програмно-цільових методів.

Слід було б нагадати про ще одну суперечливу тенденцію, яка перетворилася на хворобу світової і національних економік і негативно впливає на ефективне впровадження програмно-цільових методів – домінування монетарних механізмів управління над комплексним використанням усієї їх сукупності, на що ці методи й спрямовані. Багато експертів саме в цьому вбачають причину світової економічної кризи. А на національному рівні фахівці державного управління багатьох країн зкаржаться на те, що процеси розвитку віддані на відкуп фінансовим установам. Не є винятком і Україна.

-- Що відбувається?

У багатьох промовах видатних українських експертів і навіть у законодавчих і нормативних документах (зокрема, в останній версії проекту Бюджетного кодексу) дедалі частіше зустрічається в різних інтерпретаціях словосполучення «програмно-цільові методи в бюджетному процесі». Намагаючись зрозуміти, про що йдеться, ловиш себе на думці, що це – ні що інше, як спроба модними фразами викласти застарілу парадигму управління, бо «новації» не дають відповідей на прості питання: що є справжньою метою бюджетного процесу, що є його вихідними даними, який технологічний та інформаційний зв’язок між державними, цільовими та бюджетними програмами.

Бюджетне планування – це складова ресурсного менеджменту, який, своєю чергою, є складовою більш широкого поняття – стратегічного менеджменту, а бюджетний процес є завершальним етапом стратегічного планування. Тому ставити процес складання державного бюджету попереду стратегічного планування розвитку країни, як це робиться в Бюджетному кодексі, є методологічно помилковим. Бюджетні програми – це, так би мовити, кошторис видаткової і прибуткової частин цільових програм розвитку і планів забезпечення життєдіяльності суспільства та держави, їх ресурсний, в тому числі фінансовий зріз.

Саме у програмах розвитку визначаються цілі, процес їх реалізації, його технологічна насиченість, яка надає вихідні дані для бюджетного процесу. Ніхто не піддає сумніву потребу і значення монетарних механізмів державного управління (вірніше, їх ефективного використання). Але у відриві від програм розвитку, планів забезпечення діяльності суспільства та держави фінансові показники, механізми і сам бюджетний процес втрачають фізичний сенс, а їх використання за цих умов ні до чого, крім створення фінансових міхурів або фінансових пірамід з усім відомими наслідками, не призводить.

Основою бюджетного процесу, описаного у проекті Бюджетного кодексу, є використання винятково монетарних механізмів регулювання, а Мінфін перетворюється на ключову ланку системи управління соціально-економічним розвитком і процесами життєдіяльності суспільства, такого собі адміністратора всіх цих процесів, усуваючи їх змістовну частину та інститути, що за них відповідають, у тому числі парламентські комітети, на другий план. Свідомо (або несвідомо) підгрунтям формування бюджету стає принцип дотримання структури минулорічних бюджетів, що обмежує врахування потреб реформування соціально-економічної системи (забезпечення повноти, обгрунтованості та взаємоузгодження цих потреб і ресурсів під час формування програм розвитку та бюджету – предмет окремої розмови), створює ризик закріплення минулорічних тенденцій (в тому числі – негативних), появи і зростання диспропорцій, втрати контролю над реальнимими процесами за показниками «ефективність/вартість», зумовлює поступовий занепад системи державного управління.

Тому монетарні механізми корисні лише тоді, коли разом з усіма іншими (нормативно-правовими, організаційними) вони вбудовані в загальну схему і складають ефективну систему та технологію державного управління.

Але розбіжності між теорією і практикою, між бажаним і існуючим станом системи державного управління в Україні – це безодня, через яку потрібно не стрибати, а терпляче будувати міцний міст. «Цеглинами», будівельними елементами цього «мосту» мають бути: (а) законодавчі основи дієвої політичної системи; (б) нормативно закріплені механізми функціонування державного апарату, що реалізують процедури стратегічного менеджменту; (в) діючі зворотні зв’язки в контурі «влада-суспільство»; (г) громадські та державні інститути, функціонально і структурно достатні для функціонування цих механізмів; і, звичайно, (д) відмінна від існуючої якість політичної еліти та управлінських кадрів, які мають перетворитися на справжніх менеджерів розвитку своєї країни.

Проте, характерною рисою впровадження стратегічного державного менеджменту в України є те, що будівництво «мосту» здійснюється не просто через безодню, а через велику трясовину наскрізь корумпованої і укоріненої влади партійної номенклатури, саботажу чиновників, протиріч корпоративних інтересів. За оцінками іноземних і вітчизняних експертів, влада в Україні належала та належить номенклатурі зі старим радянським минулим і новій номенклатурній еліті, що виграла конкуренцію у старої за рахунок не підвищення, а зниження моральних рамок, знецінення суспільних цінностей.

На думку Дж.Одлінга-Смі, керівника другого Європейського департаменту МВФ: «Часткові реформи, що проводилися із затримками, дозволили новій (а іноді старій) еліті одержати контроль над виробничими активами та успішно використовувати державу для збереження свого положення шляхом гарантування нових привілеїв для себе. Цей процес... містить тісні відносини між державними посадовими особами, директорами та власниками, які належать до складу номенклатури» . А за більш свіжими оцінками В.Горбуліна, директора вже колишнього Інституту проблем національної безпеки: «Українську еліту представляють переважно особи, які 15 років тому спромоглися або легалізувати тіньові капітали, або конвертувати владу і зв’язки в такий капітал, або брали участь у відмиванні «сірих» чи «чорних» грошей… Поки що триває »вальпургієва ніч» непрофесіоналізму в державному управлінні» .

За цих умов, риторичним виглядає питання – кому в Україні потрібна ефективна система стратегічного державного планування? Трясовина корумпованої партійної номенклатури спроможна втопити будь-які благі починання. Схоже, саме це відбувається із втіленням у державне управління програмно-цільових методів.

-- Діагноз

Протягом 19 минулих років в Україні склалася система державного управління трансформаційного типу – вона на «півкроку» відійшла від системи управління зразка колишнього СРСР і знаходиться в «п’яти кроках» від систем західного типу. Головними характеристиками цієї системи є:

• робота переважно в режимі реакції на ситуацію, але не проектування соціально-економічних процесів;

• низька якість планувальних документів, що дезорієнтують суспільство стосовно цілей, шляхів і способів розвитку;

• чинне законодавство, існуючі процедури здійснення владних повноважень не зобов’язують і не стимулюють створення системи стратегічного планування, прозорих і зрозумілих усім механізмів формування та реалізації державної політики;

• слабкість демократичних інститутів і зворотних зв’язків у контурі «влада-суспільство»;

• низька ефективність наявних правил формування та реалізації державної стратегії розвитку та державного бюджету;

• слабкий інтелектуальний потенціал влади, що вимагає підвищення її професіоналізму та омолодження.

-- Що потрібно?

Чим викликана актуальність стратегічного державного планування? Чи потрібне воно взагалі? Які переваги обіцяє його впровадження у практику державного управління? Якими є вимоги до системи державного управління в цьому випадку? На ці питання необхідно дати відповіді для того, щоб з\'ясувати, що заважає Україні перейти від падіння до стабільного росту.

У необхідності стратегічного державного планування переконують такі міркування:

• Кожна держава існує в певному міжнародному оточенні, якому властиві відповідні закони, тенденції, традиції. При цьому, часові рамки та темпи “національних” циклів розвитку потребують узгодження з параметрами глобальних процесів.

• У світі, що розвивається, існує (явна або неявна) ресурсна, технологічна, культурологічна конкуренція держав. Конкурентні спроможності держави визначаються не стільки спроможністю вирішувати тактичні, ситуативні завдання, скільки умінням заглянути в майбутнє, побудувати стратегію, засновану на випередженні рішень конкурентів, на ресурсній забезпеченості своїх дій на певну перспективу. Держава, що не спроможна визначити власну стратегію розвитку, буде змушена плестися в хвості світових процесів або жити за моделями, нав’язаними ззовні.

• Слідством із теорії систем і теореми про неповноту інформації є висновок про те, що вирішення проблем неможливе в рамках самих цих проблем. Тому державне управління, побудоване на приматі тактичних, ситуативних пріоритетів, є тупиковим і безперспективним для суспільства. Виходом може бути розширення часових рамок і підвищення системності державного планування, спрямованого на досягнення перспективних, суспільно важливих цілей.

• На відміну від стратегічного, планування, обмежене короткостроковими рамками, означає блукання в темряві. Воно не відповідає на питання: що далі, наскільки раціональними є прийняті рішення, якими є можливі наслідки, яких заходів необхідно вжити зараз, щоб уникнути небажаних наслідків у майбутньому?

• Передумовами успішного розвитку суспільства є не лише прозорість державної політики, але й її зрозумілість, усвідомлення дій, що відбуваються в її рамках. Формування ефективної державної політики передбачає: (а) обгрунтовану постановку цілей розвитку; (б) визначення напрямів, загальних правил і обмежень, у рамках яких здійснюється вибір альтернативних способів поетапного вирішення нагальних проблем; (в) розробку забезпеченого ресурсами алгоритму реалізації обраного способу; (г) дисціплиноване, контрольоване виконання намічених планів і прийнятих рішень. Наявність згаданих компонент забезпечує на кожному етапі реалізації державної політики не лише її зрозумілість для виконавців, але й можливість її оцінки, контролю, реакції на результати контролю на наступних етапах, за рахунок, зокрема, коригування програм, планів і використання монетарних механізмів регулювання.

• Наявність обгрунтованої, зрозумілої і прийнятної стратегії стимулює: (а) консолідацію суспільства та політичних сил навколо загальної ідеї розвитку; (б) підвищення активності всіх прошарків суспільства на основі гарантованого дотримання на перспективу правил поводження держави; (в) перевід політичних дебатів про шляхи розвитку від гасел і декларацій у площину альтернативних способів реалізації намічених цілей.

-- Курс лікування

Попри враження, що Україна не схильна до «стратегічного» лікування, лікуватися необхідно  поступово, терпляче, обгрунтовано й цілеспрямовано.

По-перше, у соціально-економічній ситуації, що склалася, з огляду на проголошений курс європейської інтеграції, Україна мала б бути зацікавленою у широкому впровадженні на всіх рівнях (від центральних органів влади до підприємства) ефективного стратегічного менеджменту. Але державне планування не повинне стати наскрізним, тотальним. Його принципами мають бути достатність ступеню державного втручання, а також стимулювання ділової активності низових ланок. Воно має бути директивним – для державних органів та установ, договірним – для підрядників державних програм і планів та індикативним – для усіх інших суб’єктів суспільства.

По-друге, державному керівництву необхідно позбутися ідеологічної «лушпини» та визначитися у виборі методів державного регулювання. Впровадження переважно індикативних методів у сучасних умовах України уявляється передчасним з причини, насамперед, ослаблення контролю за використанням бюджетних коштів. Досягнення (а ще більше  помилки) у цій сфері у країнах, що розвиваються, та й в окремих розвинутих країнах, свідчать про більшу принадність на нинішньому етапі балансу програмно-цільових методів планування і планово-договірних методів державного регулювання.

По-третє, впровадження стратегічного планування в державних органах має отримати законодавче підгрунтя. Без цього воно залишиться для чиновника лише побажанням, а якщо так  не буде реалізованим. Нормативно-правова база в цій сфері (як і в усіх інших) має бути мінімізована з одночасним підвищенням її якості та системності. Саме з огляду на це, доцільним виглядає поєднання процесів розробки та ухвалення не лише Бюджетного кодексу, а й Кодексу державного планування, що має охоплювати як державний, так і регіональний рівень, а також усі етапи, види та форми планування (замість закону про прогнозування та розробку державних програм, неодноразові спроби запровадження якого нагадують намагання оновити віджилу парадигму, не порушуючи її засад). Звичайно, це вимагає грунтовних фахових обговорень, – а не прийняття скоростиглих рішень, аби встигнути до ухвалення чергового бюджету..

По-четверте, у сфері організаційного забезпечення необхідно виходити з функціональних і часових характеристик стратегічного планування, а також із реалій існуючої системи державного управління. Для формування концептуальних документів немає необхідності створювати спеціальні, постійно діючі структури в державному апараті – крім єдиного центрального органу (пропонується перетворити Департамент стратегічного планування розвитку економіки Міністерства економіки на самостійний центральний орган). Цей орган має відповідати за організацію та координацію цієї роботи в державі на постійній основі із залученням інших державних органів влади, науки, громадських організацій. Безпосередню розробку концептуальних і стратегічних пропозицій доцільно покласти на тимчасову міжвідомчу комісії («групи мудреців») у складі 7-10 провідних фахівців з числа вищого державного керівництва та науковців. Розробку національної програми соціально-економічного розвитку необхідно покласти на вже згаданий центральний орган, а її складових (державних програм за функціональними сферами діяльності, галузями)  на відповідні відомства-розпорядники бюджетних коштів. При цих відомствах необхідно створити (за рахунок існуючого штату) спеціальні підрозділи адміністрування (менеджменту) державних програм.

По-п\'яте, необхідно активізувати підготовку та ротацію кадрів керівної ланки всіх рівнів державного керівництва, удосконалювати їх якість. Передумовою якісної ротації госслужбовців є цілеспрямоване проведення реформи системи державної служби, підвищення принциповості атестації, осбливо керівників. Дієву допомогу в підвищенні рівня професіоналізму державного керівного складу може становити цільове консультування та залучення до розробки концептуальних, стратегічних, програмних документів фахівців недержавних організацій. В принципі, формування системних знань повинно стати пріоритетним завданням науки та освіти в Україні.

Стратегічне планування – не панацея від усіх лих. Це метод побудови діяльності держави таким чином, щоб цих лих уникнути та домогтися реалізації визначених цілей. Необхідна терпляча, кропітка і комплексна праця зі створення законодавчих, правових, організаційних, освітніх засад цієї діяльності. Необхідно створити моральну та матеріальну мотивацію, нормативні стимули для того, щоб ця діяльність стала обов’язковою, привабливою та усвідомленою.

¹ Дацюк С. Государственная стратегия. – Агентство гуманитарных технологий
² Каким быть плану: дискуссии 20-х годов: Статьи и современный комментарий. - Лениздат, 1989, 224с.
³ Джон Одлінг-Смі «Україна після десяти років перехідного періоду». – Дзеркало тижня, №7 від 17 лютого 2001р.
⁴ В.Горбулин «В Україні свобода від слова та від відповідальності» / Президент України – народне обговорення. – Офіційний сайт Президента України, 13 червня 2009р.