Навіщо Яценюку і Гройсману закортіло переписувати Конституцію
На нещодавній тусовці в Кабміні, присвяченій 100-річчю українського уряду, екс-прем’єр Арсеній Яценюк відзначився цікавим спічем. Лідер «Народного фронту» публічно підняв питання зміни Конституції в частині перерозподілу повноважень між гілками влади. Мовляв, те, як усе влаштовано на печерських пагорбах зараз не працює.
«Дво- чи тривладдя в країні призводить до безладдя і безвідповідальності, – заявив Арсеній Петрович. – Зміни до чинної української Конституції є невідкладні. Якщо це - уряд, то уряд несе всю повноту відповідальності перед українським народом і це уряд, який має відповідні права, щоб реалізовувати відповідну політику. Якщо це міністри, то це - політичні фігури, що мають підтримку парламенту і можуть реалізувати програму реформ». За словами Яценюка, в цій моделі президент має бути національним арбітром, що стоїть над процесом.
Сказав – і зник, більше цю тему не розвиваючи, тож тепер можна тільки здогадуватись, що конкретно мав на увазі колишній глава Кабміну.
Ідея перезавантаження системи влади і Конституції-2004 не нова. Всі пам’ятають перетягування канату за часів президентства Віктора Ющенка та прем’єрств Юлії Тимошенко та Віктора Януковича. Саме за часів урядування останнього в політичному лексиконі навіть з’явився термін «контрасигнація» – Янукович-прем’єр вважав, що його підпис та підписи міністрів обов’язкові на президентських актах. В результаті криза завершилась достроковими парламентськими виборами. Зараз діє та сама Конституція, яку прийняли 2004 року і вона набула чинності 2006-го, криза всередині коаліції та між президентом і прем’єром зовні не така напружена, але внутрішні ревнощі і намагання поставити один одного на місце іноді виплескуються назовні. Все це посилюється специфічним стилем керування Петра Олексійовича, який намагається контролювати все. Тож, на думку Яценюка, всі ці протиріччя можна подолати, переписавши Конституцію – зменшивши президентські повноваження та збільшивши прем’єрські.
У квітні в «Народному фронті» згадали, що у нас взагалі-то парламентсько-президентська республіка, і у президента непогано було б забрати, скажімо, право призначення губернаторів і деяких міністрів з його «залізної» квоти. Поки це обговорюється всередині «Фронту», також цієї ідеї торкнулись на стратегічній раді, де непублічно збираються ключові фігури влади на чолі з президентом. Її нібито підтримав також і Володимир Гройсман. Чинний прем’єр зараз у значно кращих стосунках з Яценюком, який співає своєму наступнику дифірамби, ніж із президентом. Втім, на цьому все і затихло, аж доки про необхідність подолати дуалізм влади Яценюк знову не заговорив тиждень тому.
«Думаю, це треба розглядати з точки зору піару особисто Яценюка, – знизує плечима депутат із президентської фракції Вадим Денисенко. – Наскільки я розумію, ніяких великих консультацій з цього приводу із БПП не велося. Ми говоримо лише про піар-історію, яка не має нічого спільного з можливістю втілити її у життя».
Скептично ставляться до перспективи обмежити повноваження президента і в «Народному фронті». «Це давня ідея Арсенія, але імовірність цього не більше 5%, – кажуть «Главкому» співрозмовники з лав «фронтовиків». – Навіть не через те, що Порошенко упреться, а через те, що наш народ все-таки досі вірить в царя всемогутнього. А який же цар без повноважень?»
Чому зараз?
Зрозуміти «конституційний зуд» Яценюка можна: наразі він хоч і контролює одну з фракцій коаліції, але все ж дещо випав із процесів та інформаційного поля. Його президентські перспективи примарні, а от повернення на прем’єрську посаду – це вже предмет торгів, і не надто зі сфери фантастики. Тож спробувати підготувати підґрунтя для цього шляхом зміни Основного закону – один із варіантів.
«Порошенка і так все влаштовує. В його розумінні, він привів систему до оптимального положення, коли він контролює майже все і ні за що не відповідає, – констатує політтехнолог Андрій Золотарьов. – А Яценюку в цій ситуації місця на політичному полі нема. Його можна відвоювати тільки радикально змінивши внутрішньополітичний баланс через подолання цього дуалізму влади. Мотивувати Порошенка піти на це можуть політичним шантажем та загрозою політичної кризи».
Політолог Володимир Фесенко згадує, як наприкінці квітня – на початку травня 2014-го був присутній на нараді, де дебатували зміни до Конституції: «Вже тоді ця ідея дуже подобалась Яценюку, бо він чудово знає, що в парламентських республіках саме прем’єр-міністр є ключовою фігурою».
Фесенко перераховує декілька причин актуалізації цієї ідеї зараз: «По-перше, ризик перемоги на виборах Юлії Тимошенко. Конституційна реформа, яку свого часу ініціював Кучма і яка була реалізована 2004-го, теж була спрямована на те, щоб урізати повноваження будь-якого президента. По-друге, у Яценюка можуть відчувати, що в активної частини суспільства достатньо критичні настрої щодо надмірного впливу президента через його гіперактивність та неформальний вплив у різних напрямках. По-третє, Яценюк чудово розуміє, що в нього нема шансів виграти наступні президентські вибори, а от на парламентських, об’єднавшись із партією Порошенка, він цілком може претендувати на посаду прем’єра».
Об’єднання партій коаліції, що опинилися зараз в одному човні з купою пробоїн, – також елемент внутрішньокоаліційних торгів. Причому «Фронт» із його невисокими рейтингами зацікавлений задушити колег по більшості в братніх обіймах значно більше, ніж «Блок Порошенка». Не дивно, що про переговори про злиття першим публічно заявив найближчий соратник Яценюка Андрій Іванчук. Водночас у БПП цю тему коментують мляво. Впливовий депутат Олександр Грановський акцентував, що зараз питання об’єднання двох сил втратило гостроту, і він особисто в нього не вірить.
«Яценюк поки що залишається політично токсичним персонажем, близькість до якого може бути згубною для будь-якого політичного проекту», – додає Андрій Золотарьов.
Справа не в Конституції
Але повернімось до конституційних змін. Варто нагадати, що ще 2014-го новий президент Петро Порошенко вніс до парламенту свій проект Конституції. Серед всього іншого, проект передбачав і новий розподіл повноважень у владному трикутнику «президент–парламент–уряд». Якщо зараз президенту потрібна згода парламенту для призначення і звільнення голови СБУ та Генпрокурора, то пропонувалось, щоб звільняти силовиків президент міг самостійно. Також президент хотів призначати і звільняти голову Антимонопольного комітету без участі Верховної Ради, голів національних комісій, що регулюють природні монополії, сфери зв’язку та інформатизації, ринки цінних паперів і фінансових послуг. За президентською концепцією Конституції, ліквідовувався інститут голів обладміністрацій, втім з’являлись «представники президента» в областях. Але цей проект реалізували тільки в частині судової реформи. До всього ж іншого у парламентаріїв руки не дійшли, хоча проект Конституції від президента ще в липні 2014-го внесли до порядку денного Ради.
Взагалі «неофіційних» проектів Конституції є безліч. Один із них, наприклад, напрацювала Українська Гельсінська спілка з прав людини. Згідно з проектом, законодавчу владу в країні здійснюють Національні збори, які складаються з двох палат – Палати регіонів і Палати депутатів. Палата регіонів уособлює політичне представництво регіонів, складається із сенаторів, які обираються з числа депутатів обласних рад. А Палата депутатів (нижня палата) обирається безпосередньо громадянами України. За прикладом Сенату – верхньої палати Конгресу США, Палата регіонів надає згоду на призначення президентом України прем’єр-міністра та членів уряду, суддів Конституційного суду.
Петру Порошенку цей варіант, мабуть, дуже би сподобався. Двопалатність парламенту в наших реаліях зробить його слабкішим, а уряд, згідно з цим варіантом Конституції, безпосередньо підпорядковуватиметься главі держави, який «займає найвище місце в ієрархії державних інститутів країни, очолює державну виконавчу владу в Україні». Але дуже сумнівно, що нинішній парламент таке освятить.
Свій варіант Конституції є й у партії «Свобода», яка виступає за строго президентську форму правління.
2015 року Порошенко створив Конституційну комісію для розробки змін до Основного закону – подібні органи більшою мірою безплідно функціонували і за Ющенка, і за Януковича. Востаннє комісія, яку очолює Володимир Гройсман, засідала у травні, коли створила робочу групу для підготовки конституційних змін щодо статусу Криму. Але перерозподіл владних повноважень, на який натякав Яценюк, вона не розглядала, хоча в експертному колі ця тема витає.
Заступник голови комісії Віктор Мусіяка в розмові з «Главкомом» нарікає, що справа не в недосконалості нинішньої Конституції, а в небажанні її виконувати: «У нас часто повторюють ту саму дурню, що є якийсь дуалізм влади. Ніякого дуалізму в Конституції нема – в 2004 році достатньо чітко було розподілено повноваження виконавчої влади, але президенти постійно лізуть у цю сферу. Проте це просто антиконституційно. Наприклад, у законі написано, що голову НКРЕКП призначає президент, але цього немає в повноваженнях президента в 106-й статті Конституції! Все, що стосується виконавчої влади, має бути в повноваженнях Кабміну. І Яценюк, коли був прем’єром, міг руба поставити питання, що є сфери виконавчої влади, на які абсолютно неконституційно зазіхає президент. За парламентсько-президентської системи саме виконавча влада має бути центральною. А у нас Конституція живе своїм життям, а реальність – за межами конституційних вимог».
Мусіяка визнає, що не все в нинішній Конституції органічно і, можливо, треба провести ревізію, але це мають робити фахівці з різних сфер.
Експерт із конституційного права «Центру політико-правових реформ» Богдан Бондаренко згадує, що політреформа 2004-го мала на меті обмежити повноваження президента, що, на його думку, загалом позитивно для посткомуністичних країн. «Але вона була виписана таким чином, що велика кількість повноважень стосуються одночасно і президента, і прем’єра, – констатує експерт. – За Конституцією, президент не має жодного стосунку до внутрішньої політики, але все одно активно в неї втручається. Ненормально, коли президент дає розпорядження Кабміну. Президентський вплив на Генпрокуратуру, національну безпеку, місцеві адміністрації – все це треба переглянути і в дечому й далі звужувати президентські повноваження. Але думаю, що перед тими, хто зараз закликає змінити Конституцію, стоїть не питання збалансувати владу, а переписати її під вибори 2019-го».
Бондаренко не чув, щоб над анонсованими Яценюком конституційними змінами наразі велась активна робота.
«Конституціоналістам треба сісти за стіл із представниками Адміністрації президента, фракцій і обговорити, на що є політична воля, – розписує необхідний алгоритм експерт. – А потім конкретизувати це у вигляді норм. Якщо буде консенсус, то це декілька місяців роботи. Якщо ж цей проект змін буде розроблений невідомо де і потім через якихось науковців його легалізують – звісно, це може зайняти і менше часу. Є ризик того, що до 2019-го президент буде послаблювати свої повноваження в обмін на послаблення Верховної Ради – наприклад, захоче двопалатний парламент, який характерний для федерацій. Це ускладнить проходження рішень».
Сенс для Порошенка
В усіх цих танцях навколо Конституції чи не найголовніше – навіщо Порошенку, який звик концентрувати в своїх руках геть усе, відмовлятися від комфортного для себе стану речей. Мотивацією Кучми – Медведчука, які свого часу провели зміни до Конституції, що діють нині, було ослабити майбутнього президента. Гіпотетично, Порошенко може піти на це у випадку, якщо побачить, що шансів залишитись на другий термін у нього нема. Таким чином президентське крісло може стати не таке спокусливе для його наступників. Але спроби таким чином ослабити Юлію Тимошенко, яка нині за рейтингами є ймовірним наступним главою держави, видаються наївними. У когось є сумніви, що Юлія Володимирівна у випадку перемоги на президентських виборах не забариться провести подібний фінт, як Янукович 2010-го, і повернути собі втрачені повноваження? А інших пряників, які можуть пообіцяти Порошенку «фронтовики» в обмін на «обрізання», не так багато. Хіба шантажувати розпадом коаліції, але тоді уламки неминуче накриють і їх. Або пообіцяти вибори президента в парламенті, але це звучить надто фантастично.
«Яценюку важливо озвучувати ідею, аби до неї звикало суспільство, аби через публічну дискусію поступово схилити до такого рішення самого Порошенка, – каже Фесенко. – Плюс, Яценюк зараз – у тіні, в нього не так багато приводів та майданчиків для висловлювань, а він хоче повернутися в політику. Але якщо намагання реалізувати цю ідею буде зроблено, то не раніше майбутнього року».
І ще не слід забувати, що у двох фракцій коаліції, навіть за всього бажання, немає голосів, щоб самостійно змінити Конституцію. Аби отримати цифру «300», доведеться шукати допомоги на стороні.
Павло Вуєць, «Главком»
Коментарі — 0