Децентрализация дырки в бюджете, или Как регионам деньжат «подкинут»

Известно, что в России что ни делают – а выходит автомат Калашникова. Точно так же, под какими красивыми либеральными лозунгами в Украине ни проводились бы реформы, все равно сквозь внешний антураж можно рассмотреть олигархо-бюрократические интересы. Затея правительства Яценюка с децентрализацией бюджета является тому подтверждением. Внешне – красивые слова о финансовой самостоятельности регионов, для чего центр передает на места финансовые ресурсы и полномочия по их использованию. Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что, наряду с введением новых, местами крайне спорных налогов, у регионов и местных общин, наоборот, изымаются надежные источники бюджетных поступлений и заменяются весьма сомнительными, явно недостаточными. При этом власть стремится переложить на местные власти финансирование и ответственность за содержание объектов, которые в отечественных реалиях должны по определению финансироваться из центра. Результатом подобных упражнений может стать «оптимизация», а проще говоря, закрытие образовательных, медицинских, культурных учреждений. Иными словами, такая себе «децентрализация дырки в бюджете» чревата окончательным развалом того, что пока еще чудом уцелело…

В парламенте зарегистрирован правительственный законопроект № 4435а «О внесении изменений в Бюджетный кодекс». Документ направлен на перераспределение ресурсов и полномочий на национальном, региональном и местном уровнях с тем, чтобы повысить финансовую самостоятельность местных общин и регионов. По крайней мере, именно такие цели декларируются исполнительной властью.

-- Что центр готовит регионам

Как известно, различные регионы и местные общины в силу ряда причин обладают различными возможностями по наполнению своих бюджетов. Поэтому во всех странах существуют системы бюджетных выравниваний, чтобы компенсировать недостаток средств тем территориям, которым для обеспечения их нужд не хватает собранных налогов. Выравнивания производятся путем перераспределения средств через центральные бюджеты.

В указанном законопроекте № 4435а выравнивание привязывается к уровню налоговых поступлений в пересчете на одного жителя. Предлагается производить выравнивание только за счет поступлений от двух общегосударственных налогов. Это налог на доходы физических лиц (НДФЛ), более известный как подоходный налог, а также налог на прибыль предприятий. Остальные платежи планируется оставлять местным бюджетам.

Кроме того, планируется расширить доходную базу местных бюджетов. Для этого из центрального бюджета на места будут переданы поступления от ряда налогов и сборов. Например, передача на местный уровень оплаты административных услуг, по мнению правительства, добавит в копилку регионов примерно 1 млрд грн в год, а госпошлин – 0,6 млрд грн. Доля экологического налога, остающегося в распоряжении местных бюджетов, увеличивается с 35% до 80%, что должно добавить местным бюджетам 2,1 млрд грн. Также, вместо нынешнего сбора на виноградарство, садоводство и хмелеводство, планируется введение сбора с розничной продажи подакцизных в размере 2%, что является, по сути, налогом с оборота на эту группу товаров. Последняя норма является крайне сомнительной, поскольку налицо сосуществование НДС и налога с оборота.

Еще одним важным источником наполнения бюджетов регионов, по мнению правительства, должно стать введение налога на коммерческую недвижимость.

Возвращаясь к так называемым стабильным источникам доходов, отметим, что областным бюджетам планируется передать 10% поступлений от налога на прибыль предприятий, что, по данным правительства, должно дать на места около 4,4 млрд грн. Также на местах будет оставаться существенная часть налога на доходы физлиц: бюджеты городов областного значения и районов получат 60% от суммы поступлений, областные бюджеты – 15%, бюджет Киева – всего 20%.

По данным Министерства финансов, все эти новации должны увеличить поступления в местные бюджеты примерно на 23,4 млрд грн – с нынешних 222,3 млрд до 245,7 млрд грн в нынешних ценах.

Но при анализе указанные планы представляются более чем сомнительными.

Общую сумму увеличения поступлений в местные бюджеты в результате предлагаемых нововведений в Ассоциации городов Украины (АГУ) оценивают намного скромнее, чем в Минфине. В АГУ полагают, что, вместо кабминовских 23,4 млрд грн, можно рассчитывать на увеличение ресурса местных бюджетов всего на 8,6 млрд грн. Из них налог с оборота составит 3,2 млрд грн, налог на коммерческую недвижимость – 2,7 млрд грн, экологический налог – 2,1 млрд грн. Около 500 млн грн может поступить от госпошлин, да и то при условии расширения перечня операций, с которых они взимаются, поскольку в 2013 году поступления по этой статье составили всего 100 млн грн. Правительственные ожидания в части получения в качестве платы за админуслуги 1 млрд грн в АГУ считают слишком оптимистичными, поскольку в 2013 году они составили всего 858 млн грн.

Еще более сомнительными представляются расчеты правительства на то, что поступления в местные бюджеты увеличатся на 7 млрд грн за счет единого налога. Но единый налог изначально относился к местным налогам, и так было всегда. Кроме того, в 2013 году поступления от этого налога составили 6,6 млрд грн. Если же учесть общее падение экономики, сворачивание малого бизнеса, который преимущественно использовал упрощенную систему налогообложения, а также аннексию Крыма, войну и разруху на Донбассе, которые обеспечивал значительные объемы поступления единого налога от малого бизнеса, то прошлогодняя цифра представляется несбыточной мечтой, говорить же о ее увеличении и вовсе не приходится.

Особое внимание обращают на себя планы правительства относительно налога на доходы физических лиц. По действующему пока законодательству, он полностью остается в местных бюджетах, а указанные новации, обратим внимание, предполагают, что 25% будут уходить в центр. Но ведь именно этот налог является сейчас главнейшим, поскольку формирует 60-70, иногда до 80% поступлений в местные бюджеты. Замена, например, экологическим налогом здесь выглядит неуместно и даже издевательски, поскольку поступления от экологического налога, как показывает практика, существенно меньше. По оценкам АГУ, потери местных бюджетов от изъятия части НДФЛ составят 18,4 млрд грн.

-- Столица с протянутой рукой

Но больше всего в результате таких нововведений пострадает Киев. Столица издавна находилась в неравном положении: если до сих пор все сборы налога на доходы физлиц поступали в распоряжение местного бюджета, то Киеву оставалась только половина собранной суммы, а остальное забирал центральный бюджет. Но теперь может стать еще хуже: предлагаемыми новациями предусмотрено, что 80% поступлений НДФЛ будет забирать центр, оставляя столице только 20%. Повторим, остальные города получат 60% сборов НДФЛ. Тем самым грубо нарушается статья 7 Бюджетного Кодекса, которая устанавливает единство бюджетной системы и равенство субъектов бюджетного процесса.

В качестве компенсации столице, как и другим местным общинам, предлагается, в частности, 10% поступлений от налога на прибыль субъектов предпринимательской деятельности, но без учета государственных предприятий. Формально все выглядит красиво: это должно стимулировать местные органы власти создавать условия для развития на вверенных территориях прибыльного бизнеса. Но это только на бумаге…

Во время войны и экономического кризиса замена НДФЛ на процент от налога на прибыль представляется крайне неадекватной. По данным Киевской городской госадминистрации, без учета госпредприятий, 10% налога на прибыль дадут городской казне 1,2 млрд грн. В то же время, если будут введены указанные бюджетные новации, столица существенно потеряет в деньгах, оставшись с протянутой рукой. В отличие от НДФЛ, который является основным стабильным источником пополнения городского бюджета, сборы от налога на прибыль являются величиной намного более нестабильной, поскольку зависят от общей экономической ситуации в стране, регуляторной политики государства и других параметров.

По данным КГГА, при ныне действующей, 50-процентной системе столица получает от НДФЛ 7,9 млрд грн в год. В целом, по действующему бюджетному кодексу, в общий фонд столичного бюджета в нынешнем году будет собрано около 12,5 млрд грн, а если будут введены предлагаемые Кабмином новации, поступления составят примерно 8,5 млрд грн, то есть сократятся приблизительно на треть. Столице и сейчас катастрофически не хватает средств, то если будут узаконены предложения Кабмина, Киев вообще не сможет нормально функционировать.

После внедрения указанных новаций, подобная участь в той или иной степени грозит всем территориям и местным общинам.

Правда, Минфин обещает столице 5 млрд грн дотаций из госбюджета. Но известно, что выделение подобных сумм центром, как правило, сопряжено с длительными кулуарными переговорами с минфиновскими чиновниками, и, не исключено, с коррупцией.

Таким образом, столица может оказаться с протянутой рукой в самом прямом смысле…

-- А вот вам чемодан без ручки!..

Изъятие у местных бюджетов части, а у столицы львиной доли, поступлений от НДФЛ противоречат логике и чреваты резким ухудшением финансового положения регионов и местных общин вместо обещанного улучшения в результате децентрализации. Если серьезно говорить о децентрализации, то налог на доходы физических лиц должен в полном объеме оставаться на местах, перераспределяясь, возможно, только между местными, то есть районными и городскими, и областными бюджетами. В противном случае, финансовая самостоятельность регионов превращается в фикцию, поскольку местное самоуправление лишается самого широкого и достаточно прогнозируемого источника налоговых поступлений.

Изъятие НДФЛ у регионов Минфин объясняет тем, что у местных бюджетов забираются расходные полномочия на образование, охрану здоровья, и на эти нужды будут выделяться государственные субвенции за счет того же НДФЛ и других поступлений путем перераспределения средств в центральном бюджете. Внешне такое обоснование выглядит оправдано. Но дело в том, что субвенция из центра предполагает практически только оплату труда и энергоносителей. Все остальные расходы в бюджетной сфере должны нести местные бюджеты, а в результате указанных новаций они лишаются необходимых для этого ресурсов, и бюджетная сфера рискует развалиться полностью и окончательно.

Более того, правительство стремится под шумок навесить регионам расходы, которые должны финансироваться центром, но центру этим заниматься неохота, поскольку это грязная, хлопотная работа, чреватая большими имиджевыми и финансовыми потерями. В дополнение к «копеечным» доходам от экологического налога правительство навязывает регионам полномочия по финансированию многочисленных программ в сферах охраны окружающей среды и ЖКХ. Например, есть планы спустить на местный уровень обязанности по финансированию закрытия угледобывающих, углеперерабатывающих и торфодобывающих предприятий, а также расходов на содержание в безопасности водоотливных комплексов в горных выработках. Подобные вопросы касаются Донецкой, Луганской, Львовской и Волынской областей, а расходы оцениваются в 707 млн грн в год. В целом же, по оценкам Минфина, реструктуризация предприятий угольной и торфодобывающей промышленности в 2015 году обойдется в 4,5 млрд грн. Также на места хотят сбросить обязанности по ликвидации горно-химических предприятий и производств, связанных с ртутью.

Кроме того, центр намерен снять с себя и переложить на плечи местного самоуправления расходы по финансированию по социальной защите чернобыльцев в части курортного оздоровления и питания детей, расходы по выплатам инвалидам и малообеспеченным, по содержанию некоторых объектов Госэпидемслужбы, Министерств образования, культуры, здравоохранения и даже внутренних дел. Речь идет о «перебросе» на местные «хлеба» даже учреждений культуры, например театров и оркестров, имеющих статус национальных, что вообще нонсенс. То есть речь идет о финансировании местными бюджетами тех объектов и сфер, которые по определению должны финансироваться из центра.

В таком виде это не децентрализация, а банальный обман!

Поскольку при подобном раскладе местные власти не смогут содержать социальную инфраструктуру, то очевидно следующим шагом подобных «реформ» может стать отмена моратория на закрытие школ и медицинских учреждений с последующей волной их «оптимизации».

-- Позитив для коррупции и олигархии

Зато в вопросах формирования региональных целевых программ и даже расчетно-кассового обслуживания бюджетных учреждений по-прежнему остается широчайшее поле для коррупционных действий и даже закладываются новые «возможности». Да и проблему выкачивания олигархами капиталов с мест в столичные офисы и в оффшоры предлагаемые Кабмином реформы не решают никак.

Собственно, механизм формирования государственных программ в предлагаемом варианте Бюджетного кодекса мало чем отличается от ныне действующих норм. По-прежнему местные советы должны подавать центральной исполнительной власти предложения о программах и мероприятиях, в том числе инвестиционных, которые могли бы быть реализованы за счет средств государственного фонда. Как и сейчас, проекты и программы будут отбираться на конкурсной основе, а сами местные советы снова лишены каких-либо возможностей законно влиять на решение этих вопросов. Зато сохраняются широчайшие возможности для закулисных договоренностей, откатов и т.д.

Огромным «вкладом» в провоцирование коррупции являются планы по возможному возврату обслуживания бюджетных организаций и программ в коммерческие банки. Напомним, что в настоящий момент все расчетно-кассовые операции с бюджетными средствами производятся исключительно через Госказначейство, представляющее собой, по сути, специализированный банк для бюджетных операций. В последнее время накопилось много отрицательного опыта в связи с тем, что при нехватке средств на финансирование трат государственного бюджета Госказначейство незаконно использует для латания дыр деньги местных бюджетов, в результате чего местные органы не могут выполнить крайне необходимые им расходы, а жизнь населенных пунктов практически парализуется. Вместо того, чтобы отказаться от ручного управления бюджетными средствами и просто выполнять закон, то есть использовать деньги местных бюджетов на нужды местных общин, в указанном законопроекте № 4435а лоббируется «гениальная» идея о предоставлении права переводить средства бюджетных организаций в коммерческие банки.

Кроме чисто коррупционных моментов, здесь возникают и другие риски. Например, в условиях периодического «банкопада» бюджетные средства могут просто исчезнуть. А во время так называемых кассовых разрывов бюджетные организации не смогут перекрыть необходимые потребности даже по защищенным статьям, например, по заработной плате, как это делается в Госказначействе.

В то же время, указанные новации не предусматривают совершенно никаких мер по пресечению вывода олигархами капиталов из регионов и страны в целом. Известно, что зарабатываемые в регионах средства выводятся, в лучшем случае, в столичные офисы по месту регистрации, а в основном, на зарубежные счета, преимущественно, в зонах с минимальным налогообложением. Именно там оседает основная масса прибылей, и именно здесь причина того, что в Украине бюджеты всех уровней, в том числе местные, недополучают огромные суммы, а страна бьется в перманентном кризисе и вынуждена брать кредиты.

Указанные же бюджетные новации представляют собой всего лишь перекладывание бюджетной дыры из одного пустого кармана в другой, еще более пустой…

-- Предвыборные танцы на краю экономической пропасти

Более того, на фоне рецессии и войны эта бюджетная дыра расширяется, о чем свидетельствуют макроэкономические показатели за первое полугодие 2014 года.

По официальным данным, в январе-июле 2014 года поступления общий и специальный фонды государственного бюджета составили 229,6 млрд грн, что на 16,2 млрд грн или на 6,6% ниже запланированного. При этом налицо ухудшение динамики: поступления в бюджет в июле составили 33,4 млрд грн, и это ниже плана уже на 7,2% или на 2,6 млрд грн, то есть имеет место рост процента недоимки поступлений по отношению к плану.

Государственная фискальная служба за январь-июль 2014 года выполнила план по мобилизации средств в бюджет только на 95,3%, не добрав в общий фонд бюджета 8,5 млрд грн. При этом поступления от налогов были ниже плана на 3,4% или на 4 млрд грн, а поступления от таможенных сборов и платежей оказались ниже запланированных вообще на 7% или на 4,5 млрд грн.

Подчеркнем, что под «планом» имеется в виду существенно скорректированная в сторону уменьшения в марте нынешнего года редакция бюджета. Пересчет показателей выполнения бюджета с учетом поправок в главную смету страны, внесенных 31 июля по результатам переговоров с миссией МВФ и последующего секвестра бюджета, пока неизвестны. Напомним также, что в первом полугодии «бюджетные концы» удалось кое-как свести за счет того, что Нацбанк перевел в бюджет так называемый аванс прибыли в размере 22 млрд грн, по сути, за счет денежной эмиссии, но на этом лимит эмиссии до конца этого года исчерпан, что жестко контролируется МВФ.

В целом, прогноз падения ВВП в 2014 году, по результатам последней миссии МВФ, ухудшен до 6,5%, хотя уже все громче звучат предостережения о том, что падение может составить 8% и более.

Падение показателей по секторам выглядит еще более удручающим. В первом полугодии 2014 года, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, общий объем выпуска промышленной продукции снизился на 4,7%. Но это «средняя температура по палате», поскольку в ряде основных отраслей падение намного глубже. Больше всего сокращение производства коснулось машиностроения – 18%. Существенно просели главные поставщики валютной выручки в страну. В химической промышленности объемы выпуска продукции в первом полугодии нынешнего года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года сократились на 14,1%, а в металлургии – на 8,7%. Кроме того, на 5% сократилась добыча угля. Объемы строительства также просели на 8,9%, в том числе строительство нежилых зданий и сооружений, прежде всего торгово-офисных помещений, сократилось на 25%, а строительство жилья – на 10,5%.

Эти данные приведены для того, чтобы показать, что в подобных условиях разговоры о прибыли бизнеса просто бессмысленны. И это действительно так. По данным Нацбанка, в первом квартале 2014 года убытки предприятий превысили доходную часть на 11 млрд долларов. Данных по полугодию пока нет, но очевидно, что с учетом войны и разрухи цифры будут еще более удручающими.

А ведь именно на передачу части поступлений от налога на прибыль предприятий правительство Яценюка пытается делать упор, отбирая у местных бюджетов существенную, а в столице львиную долю поступлений от намного более надежного налога на доходы физических лиц. Впрочем, в условиях кризиса и падения экономики безработица растет, а доходы рядовых граждан-налогоплательщиков падают, что превращает во все более ненадежный источник наполнения бюджета даже столь вожделенный НДФЛ.

На этом фоне складывается впечатление, что затеянная децентрализация является таким себе предвыборным трюком с целью пиара. Вот только подобные игры чреваты окончательным развалом социальной сферы, которая и без того уже давно дышит на ладан.