«Основний союзник поза НАТО». Що просить Київ у Вашингтона

Минулого тижня Верховна Рада дивувала не лише ініціативою щодо необхідності електронного декларування для громадських організацій у сфері боротьби із корупцією, а й претензійною постановою №6111 від 22 березня 2017 року. Її назва – «Про звернення Верховної Ради України до Конгресу Сполучених Штатів Америки щодо безпекових гарантій». Цією постановою український парламент звертається до президента США (мабуть, саме він мався на увазі під «адміністрацією США») і Конгресу із «проханням розглянути питання щодо укладення з Україною оборонної угоди та надання Україні статусу основного союзника поза НАТО». Однак перед тим як говорити про можливість реалізації таких цілей, необхідно сказати про різницю між статусом «основний союзник поза НАТО» (Major Non-NATO ally, MNNA) і класичним союзництвом у рамках оборонної угоди.

Союзники і яка між ними різниця

Статус «основний союзник поза НАТО» зазвичай надається державі, яка стратегічно взаємодіє зі збройними силами США, при цьому не є членом НАТО. Президент США має повідомити за 30 днів Конгрес США про надання такого статусу тій чи іншій країні. Відповідно до американського законодавства, статус MNNA може практично реалізуватися одразу у двох площинах. Так, згідно з Title 10 U.S. Code §2350a, отримання країною статусу «основний союзник поза НАТО» дає можливість міністру оборони США залучати такі країни для спільної розробки озброєнь чи військового спорядження. Тобто метою створення такого механізму було в першу чергу сприяння спільним розробкам із залученням іноземних технологій і капіталу, що однозначно вигідно США і країнам-партнерам. Тому й не дивно, що першими країнами, які отримали статус MNNA на основі Title 10 U.S. Code §2350a у 1989 році були Японія, Австралія і Південна Корея, які є і так формальними союзниками США відповідно до двосторонніх і багатосторонніх угод, а також Ізраїль, який на той час сприймався у світі як де-факто союзник США.

Окрім того, в такому випадку «головний союзник поза НАТО» може брати участь у контрактах міністерства оборони США з обслуговування і ремонту американської техніки за межами США, а також спільно здійснювати розробки в антитерористичній сфері. Для збройних сил США, третина яких розміщена за кордоном, це спрощує виконання своїх функцій, у тому числі в питанні протидії тероризму – ключовий пріоритет після 2001 року.

З іншого боку, надання статусу MNNA, відповідно до поправок 1996 року до закону про зовнішню допомогу, дає можливість країні отримувати за спрощеною процедурою надлишкові запаси американського озброєння, а також, відповідно до подальших поправок, укладати угоди зі спільного тренування, отримувати американське фінансування для оренди окремих елементів озброєння. 

Загалом за майже 20 років існування такого інституту, як «основний союзник поза НАТО», цей статус отримало 16 країн де-юре і одна де-факто (Республіка Китай/Тайвань), яка не має дипломатичних відносин зі США). При цьому надання такого статусу часто робилося не зі стратегічних чи військових мотивів, а перш за все як політичний жест особливої вдячності. Це мало місце у відносинах із Йорданією, яка отримала статус MNNA у 1996 році насамперед через підписання мирної угоди з Ізраїлем у 1994 році, у відносинах із Аргентиною, яка отрималастатус MNNA в 1998 році у нагороду за зовнішньополітичну орієнтацію на США і успіхи приватизації.

Нова Зеландія, як вважають, отримала статус «основний союзник поза НАТО» у 1997 році перш за все для демонстрації потепління у відносинах у сфері безпеки і оборони зі США після кризи середини 1980-х років. Бахрейн отримав у 2002 році статус MNNA не лише через те, що у Манамі розташована штаб-квартира 5-го флоту США, а й за дуже лояльну позицію щодо США із початку «війни проти тероризму». Філіппіни у 2003 році отримали цей статус також значною мірою завдяки підтримці американської кампанії в Іраку, котра, як відомо, була дуже непопулярною у світі загалом. Хоча не можна й забувати про боротьбу Філіппін з допомогою США із власними терористичними угрупованнями, яка триває і до сьогодні, де статус «основний союзник поза НАТО» виступає у ролі додаткового інструменту для реалізації цієї цілі.

У 2003 році Таїланд також став «основним союзником поза НАТО», не в останню чергу через відправлення контингенту для операції в Іраку і антитерористичну діяльність. Кувейт отримав статус MNNA у 2004 році значною мірою через велике значення у контексті американської операції в Іраку, яка була б просто фізично неможлива без цієї країни. У заяві щодо отримання Марокко статусу «основний союзник поза НАТО» того ж року безпосередньо йшлося про те, що це відбувається, зокрема, як визнання за підтримку американської «війни проти тероризму». У заяві щодо присвоєння статусу MNNA Пакистану у 2004-му йшлося про те, що метою такого кроку є сприяння «майбутнім відносинам між військовими відомствами двох країн», які і на сьогодні стосуються протидії тероризму.

Афганістан отримав статус «основний союзник поза НАТО» у 2012 році, що, зі слів Хілларі Клінтон, було символом відданості майбутньому цієї країни. Але знову ж таки практичне наповнення цього статусу лежить у площині співпраці між Вашингтоном і Кабулом щодо посилення обороноздатності Афганістану для протидії таким рухам, як «Талібан» чи «Ісламська держава». Врешті-решт Туніс останнім перетворився на «основного союзника поза НАТО» у 2015 році. Такий крок, за словами представників Державного департаменту, став сигналом підтримки з боку США після того як Туніс вирішив приєднатися до демократичних країн світу – на сьогодні це чи не єдина історія успіху «арабської весни».

Отже, можна говорити, що набуття статусу MNNA, як показує історична практика, часто було наслідком політичних розрахунків, що не мають у першу чергу нічого спільного зі стратегічними питаннями. При цьому слід чітко пам’ятати, що отримання цього статусу не надає «основному союзнику поза НАТО» безпекових гарантій, які закладені у п’ятій статті Вашингтонського договору щодо створення Північноатлантичного альянсу. Тож цікаво, які гарантії хоче отримати Верховна Рада України у рамках статусу MNNA?

Чого хоче Київ

Із початком агресії РФ проти України ідея отримання цього статусу була дуже популярною по обидва боки Атлантики. Так, президент Порошенко, виступаючи перед обома палатами Конгресу США у вересні 2014 року, закликав Вашингтон надати статус MNNA Україні. Також американські законодавці у першій редакції закону Ukraine Freedom Support Act включили до переліку заходів допомоги Україні статус «основний союзник поза НАТО». Однак в остаточно схваленому тексті цього положення вже не було. Як вважають, таким чином, виключивши положення про відповідний статус України, американські законодавці змогли забезпечити підписання цього закону президентом США Обамою. Тим самим Білий дім відмовився надати такий статус Україні, незважаючи на те, що він не створював жодних зобов’язань для США у частині оборони України.

На сьогодні ж гіпотетичне отримання Україною цього статусу радикально не змінило б ситуацію в українсько-російському протистоянні на нашу користь. Хоча, і це слід визнати, із 2015 року взаємодія між Збройними силами України і Національною гвардією та збройними силами США вийшла на новий рівень, що збільшує наші претензії на отримання статусу MNNA. Однак навіть преференції щодо отримання надлишкових запасів американської зброї чи можливість взяти її у лізинг за американські гроші через статус MNNA не знімає необхідності мати політичне рішення Вашингтона про задіяння такого механізму. Іншими словами, була б у Білого дому політична воля, то летальне оборонне озброєння Україна отримала б навіть без статусу «основний союзник поза НАТО». З іншого боку, необхідність отримання цього статусу на сьогодні може бути певним чином виправдана потребою інституціоналізувати нинішній рівень підтримки США, в тому числі щодо тренувань, для запобігання її зменшення у майбутньому. Однак статус MNNA – це більше оболонка, яку сторони можуть наповнювати різним змістом. Тому для справжньої взаємодії зі США у військовій сфері Україні краще було б подумати над окремою угодою, де було б чітко прописано в тому числі рівень матеріально-технічної допомоги. Тим самим статус «основний союзник поза НАТО» насправді не вирішує ті нагальні завдання у відносинах зі США і є радше символічним кроком.

Однак у постанові українського парламенту №6111 ішлося також про укладення оборонної угоди зі США. Справді, саме двосторонній союз із Штатами на зразок угод із Японією чи Південною Кореєю міг би вирішити питання набуття Україною безпекових гарантій – іншими словами, зобов’язання США обороняти Україну. Але слід бути реалістами. Ті ризики, які асоціюються із міжнародно-політичним становищем України, набагато більші, ніж можливий для США зиск від створення формального альянсу з офіційним Києвом. Тому підписання оборонної угоди із США не виглядає реалістичним варіантом. На сьогодні для Києва пріоритетом має стати збереження існуючої американської політики щодо максимального посилення обороноздатності України через спільні тренування і передачу нелетальної допомоги паралельно із загальним збільшенням присутності США в регіоні Центрально-Східної Європи.

Але, незважаючи на таку не надто сприятливу ситуацію, необхідно залишатися оптимістами. І привід для цього є. Еліот Коен (колишній радник державного секретаря США Кондолізи Райс) у своїй новій книзі The Big Stick – The Limits of Soft Power & the Necessity of Military Force (2016) пише про те, що США у найближчому майбутньому очікує перегляд існуючої системи формальних союзів. Для України критично важливо те, щоб, коли США почнуть таку переоцінку, повноцінний союз із офіційним Києвом виглядав для Вашингтона як одна з частин стратегії щодо Центрально-Східної Європи, Чорноморського басейну і пострадянського простору. І виключно від України залежить, чи так і станеться!

Стаття написана на основі дослідження Інституту світової політики:

«Безпека перехідного періоду. Як протидіяти агресії з обмеженими ресурсами»

(натисніть на зображення для ознайомлення з документом)

Микола Бєлєсков, аналітик Інституту світової політики, для «Главкома»