Виборча реформа, в якій не знайшлося місця національним меншинам

Виборча реформа три роки тому стала зобов’язанням Коаліційної угоди. Йшлося про відхід від змішаної (пропорційно-мажоритарної) виборчої системи та запровадження натомість пропорційної системи виборів до Верховної Ради. Забезпечити відкритість та прозорість виборів обіцяли також виборчі програми політичних партій. Водночас існують політичні моменти, що стосуються виборів, але знаходяться поза полем прискіпливої уваги політиків та експертів. Вони не є пріоритетними, не відображені в нинішніх законопроектах стосовно виборів (їх, нагадаю, подано до парламенту три), але від цього не стають малозначущими. Це питання участі національних меншин, корінних народів у парламентських виборах.

Як правило, ця тема і законодавцям видається третьорядною, і майже ніколи не потрапляє у фокус суспільної уваги. Неувага до цієї теми залишає простір для маніпуляцій третіх сторін, для поширення фейків та для різноманітних зловживань, які аж ніяк не сприяють порозумінню між різними громадами всередині регіонів та здатні дестабілізувати ситуацію в цілому.

Чинна система виборів, мажоритарно-пропорційна, як довела виборча практика, не вирішує завдання представництва національних меншин у парламенті, адже представники нацменшин у Верховній Раді і нинішнього, і попередніх скликань – це, як правило, люди, котрі пройшли за закритими списками політичних партій. Це позитивний, утім надзвичайно вразливий досвід у його нинішньому втіленні.

Натомість досвід європейських країн дає нам найрізноманітніші приклади того, як власне виборча система сприяє залученню та представництву національних меншин. Приміром, існує практика зарезервованих місць для представників меншин у національних парламентах Хорватії, Фінляндії, Румунії та Словенії. У Румунії, де двопалатний парламент, така практика застосовується в нижній палаті. Зменшення прохідного бар’єру і своєрідне резервування місць у Сеймі практикує і Польща, втім це розповсюджується на меншини, які мешкають компактно, тому українська громада, яка проживає більш дисперсно, не має можливості скористатися цією нормою, аби до законодавчого органу був обраний її представник, адже резервування та скасування бар’єру практикується тільки для одного місця, в результаті голосування туди обираються представники німецької меншини у Польщі.

Рекомендації міжнародних організацій вказують на те, що зазвичай ефективне представництво національних меншин у законодавчих органах влади досягається з використанням різноманітних інструментів. Наприклад, через діяльність партій, що представляють національні меншини, в Україні процес реєстрації партії носять загальноукраїнський характер, проте деякі партії меншин, приміром угорські, є фактично регіональними, їм майже неможливо розраховувати на загальноукраїнську підтримку, вони грають електоральну роль на місцевих виборах в Закарпатті. Приміром, за результатами місцевих виборів 2015 року, КМКС «Партія угорців України» здобула  41517 голосів виборців (9,44%) і вісім мандатів в Закарпатській облраді.

Існують також практики введення квот у вигляді скасування бар’єру чи формування спеціального національного виборчого округу; представники меншин включаються до списків загальнонаціональних партій. Останнє, хоч і не регламентовано законодавством, практикується в Україні. У такий спосіб представники угорської, румунської національних меншин обиралися до  Верховної Ради так само, як і представники корінного народу України - кримських татар. Втім така практика має й інший «бік медалі», адже нерідко політики з числа національних меншин цілковито залежать від партійних лідерів, які формують виборчі списки.

В офіційних звітах міжнародних спостерігачів від ОБСЄ вказувалося, що представникам національних меншин доволі непросто отримати прохідні місця у списках партій з огляду на те, що спільнота виборців з числа національних меншин не є великою та кардинально не впливає на результати голосування в загальноукраїнському масштабі. За звітами міжнародних спостерігачів, на дочасних парламентських виборах 2014 року тільки чотири кандидати, які йшли в парламент за списками політичних партій, проводили виборчу кампанію як представники меншин.

Питання представлення у парламенті кримських татар, корінного народу України, з огляду на тимчасову окупацію Криму є і залишатиметься актуальним. Сьогодні ця проблема частково вирішується через включення політиків з числа кримських татар до списків політичної партії, але з огляду на непередбачувану політичну «розу вітрів» ніхто не має певності, що така практика збережеться і надалі.

Здавалося б, чинна система виборів з її мажоритарною складовою може сприяти представництву національних меншин. Втім тут є багато «але». У звітах міжнародних спостерігачів з оцінки виборів в Україні, зокрема й дочасних виборів до Верховної Ради 2014 року,  йдеться, зокрема, про неврахування  інтересів нацменшин під час формування виборчих округів. Джеррімендерінг - своєрідна виборча географія, термін, який передбачає можливість доволі химерної нарізки виборчих округів, що може сприяти проходженню до парламенту тих політичних сил та кандидатів, в інтересах яких така нарізка робиться. Ми вже зіштовхнулися з таким фактом: у 2012 році в процесі утворення виборчих округів у Криму, Чернівецькій та Закарпатській областях було порушено принцип неперервності їхніх меж; округи формувалися без урахування особливостей адміністративно-територіального устрою України, а також місць компактного проживання національних меншин. Та попри зміни до статті 18 чинного Закону про вибори, спрямовані на виконання рекомендацій міжнародних організацій щодо врахування етнічної складової під час встановлення меж виборчих округів (ці зміни були внесені ще у 2013 році), межі згаданих вище «проблемних» округів досі залишаються такими ж, як їх «накраяли» під політичні примхи 2012 року. Відтак угорська та румунська громади подали скарги, наголошуючи на тому, що їхні громади не мають достатньо голосів для обрання за мажоритарним округом відповідного кандидата, а ті кандидати, які все-таки балотувалися за цією системою, не позиціонували себе як представники меншин, не переймалися вирішенням потреб та проблем цієї етнічної громади. Подібна практика повторилася й під час дострокових парламентських виборів у 2014 році.

Така «нарізка» округів, як доводить практика, створює умови для зменшення можливості бути обраним до Верховної Ради представникові від національних меншин за мажоритарною складовою. Чинний закон про вибори містить відповідні критерії, але практика його реалізації, як бачимо, була незадовільно. Не враховано особливості проживання національних меншин під час формування виборчих округів і в усіх законопроектах стосовно виборів, які перебувають у Раді, хоча законодавець мав би звернути увагу на цей аспект. Так само і як на можливість інформування виборців з числа національних меншин.

Колись один угорський активіст розповідав автору цієї статті, як він влаштував зустріч столичного кандидата з угорцями, котрі мешкають в одному з сіл Закарпаття. Кандидат довго та натхненно розповідав про можливі зрушення, розтлумачував свою програму, проте запитань із зали не надійшло: потенційні виборці просто не розуміли української.

Проблема знання державної мови є надважливою, навіть засадничою, але згадана історія демонструє, що цей стан речей значною мірою виключає таких виборців із загального процесу. Чинний закон виключає можливість поширення інформаційних матеріалів мовами національних меншин за бюджетний кошт, іноді такі матеріали готує кандидат з власної ініціативи, якщо має зацікавленість у виборцях з національних громад, утім це радше винятки. До речі, на брак інформації для виборів мовами  національних меншин вказують і фактично всі звіти ОБСЄ з оцінками парламентських виборів. Україна, слід сказати, не єдина країна, якій міжнародні організації вказували на цю проблему в процесі виборів: свого часу такі ж зауваження були адресовані Литві та Словаччині

Отже, так чи інакше питання виборчої реформи, яке базується на принципах загального, рівного і прямого виборчого права, на засадах прозорості та рівності, має таж враховувати відповідні особливості, адже справжня демократичність політичної системи оцінюється не тільки тим, наскільки повно задоволено права більшості, але й як враховано права меншості, наскільки встановлено життєздатний баланс між інтересами і правами та досягнуто реальну рівність, навіть якщо йдеться про рівність у політичній виборчий конкуренції. Ситуацію могло б вирішити і включення представників національних меншин до регіональних списків політичних партій, і спеціальне резервування місць у ВР для представників корінних народів, чи інші механізми, які пропонуються в законопроекті про «Статус кримськотатарського народу в Україні». З огляду на наявні мовні регіональні особливості, приміром на Закарпатті, слід також приділити увагу інформування виборців їхньою першою мовою, поруч з державною. Адже врахування потреб усіх, баланс та розумне пристосування сприятиме інтеграції та повноцінній участі національних меншин у політичному житті країни.

Юлія Тищенко,

керівник програми підтримки демократичних процесів

Українського незалежного центру політичних досліджень

Статтю підготовлено в рамках проекту «Громадська підтримка реформування законодавства для парламентських виборів», що реалізується УНЦПД за сприяння Центру демократії та верховенства права й фінансової підтримки Європейської Комісії.