Конституційна асамблея – спроба обійти Верховну Раду?

Президент підтримав ініціативу щодо створення Конституційної асамблеї. Існує думка, що Асамблея є спробою обійти Верховну Раду, усунувши її від розробки і ухвалення змін до Основного закону. Але для Президента, який вже повернув Конституцію 1996 року, встановив президентсько-парламентський режим та має монопольний вплив на всі інституції влади, немає жодної потреби обходити парламент та змінювати форму правління. Тому однією з причин створення Асамблеї бачать питання середньострокової перспективи для проведення заявлених реформ, які можна вирішити лише шляхом внесення змін до Конституції.

Разом з тим, в умовах нинішньої жорсткої критики щодо вибіркового правосуддя, карних справ і арештів деяких представників опозиції, Президент має продемонструвати суспільству і своїм західним колегам, що у нас все ж таки існує демократія. Саме тому обрали формат Конституційної асамблеї, яка слугуватиме гарним майданчиком для демонстрації, як експерти і представники громадськості будуть формувати конституційні ініціативи. Експерти називають цю ідею цікавою, але не виключають, що це піар-акція і Асамблея в руках влади стане іграшкою в демократію.

Про це на прес-конференції в «Главкомі» говорили директор Центру політичних досліджень «Пента» Володимир Фесенко та директор GMT group Анатолій Луценко.

Анатолій Луценко: «Навіть якщо це піар-акція, кінцевий продукт ми все одно побачимо»

Конституційний процес в Україні має довгу історію, але він завжди був детермінований тими безпосередніми політичними діями або обстановкою, які були в країні. Він ніколи не був процесом, як у більшості сусідніх країн по соціалістичному табору, що конституює нову політичну реальність та створює нову матрицю діяльності для політиків. Конституційний процес в Україні завжди був заручником конкретної політичної кон’юнктури та політичних діячів, які перебували на посадах в той чи інший період.

Багато можна говорити про те, наскільки він буде адекватним зараз, але потрібно застосувати метод політологічних аналогій і згадати, за якими конституціями ми останній період жили. Незалежна українська держава фактично три роки жила за радянською Конституцією, в яку намагалися вносити зміни. Потім у 1995 році був підписаний Конституційний договір і рік ми жили фактично за сурогатом Конституції, який вже не був радянським, але контатуював тут президентську модель, яка сформувалася на той момент в Україні. У перехідних положеннях він був визначений як такий, що діє протягом року.

За цей період часу ламалося багато списів, кожна політична партія виступала зі своїм проектом нової конституції. В результаті в 1996 році була прийнята Конституція, яка не задала нову матрицю, а конституювала фактичний розподіл політичних сил, тобто ту модель, яка вже сформувалась. Вона зафіксувала цю гібридно-радянську політичну систему адміністративного типу, на довгі роки вирізавши самоврядування, бо у нас по факту самоврядування немає і зараз. Якщо говорити про певні еталонні речі, то тільки в містах і селищах воно має шанси якось існувати та жевріти, а на всіх інших рівнях самоврядування немає. Це як почалося з 1996 року, так і діяло весь період «кучмівської» епохи.

Далі конституційний процес знову став заручником об’єктивних обставин, коли під кон’юнктуру революції у 2004 на коліні написали зміни, багато в чому безглузді. Наприклад, відновлювався загальний нагляд прокуратури. У 2004 році на демократичному тлі відновився рудимент сталінського часу. Потім була закладена модель, яка апріорі провокувала прем’єра та президента бути у конфлікті. Відповідно, уже на практиці ми побачили, що для України ця модель є недієва і нежиттєва, але вона на той момент була кон’юнктурно вигідна всім. Виходить так, що після всіх моделей, які закладаються під кон’юнктуру, стає ще гірше. Я не даю оцінок щодо рішення Конституційного суду, який відновив дію Конституції 1996 року.

Знову ми опинилися біля розбитого корита 1996 року і знову перед державними діячами та політичними силами стоять виклики зробити якусь модель. Тут з’являється Конституційна асамблея як певний інструмент для того, щоб цю модель запропонувати суспільству. Насправді, я б не називав це співтовариство Конституційною асамблеєю, бо на практиці це мали б бути вибрані делегати за окремою системою виборів, які б певний період часу займатися виключно Конституцією. Це мав би бути такий схожий на парламент орган, який потім би вкінці мав повноваження прийняти нову Конституцію. А це, швидше, якась експертна рада, до якої дійсно ввійшли майже всі світила цивільного права, які можуть запропонувати політикам якусь модель Конституції. Але, мені здається, далі дій не буде, тому що це Верховна Рада повинна легітимізувати діючу Конституцію. Навіть на період виробництва цього продукту знову ж таки будуть дуже сильно впливати центри влади, і кон’юнктура все-таки буде дуже сильно детермінувати діяльність цієї всієї експертної комісії.

Думаю, що ця експертна комісія повинна дати відповідь на кілька питань. Перше: запропонувати модель, буде вона парламентська чи президентська. Друге: повністю створити вертикаль виконавчої влади, зосереджену на Кабінеті Міністрів, чи якусь іншу, якщо йтиметься про президентську модель. Повинно бути усунено постійно присутнє в українській практиці дублювання повноважень різних органів влади. Третє: дати відповідь, парламент має бути однопалатний чи двопалатний. Четверте – це місцеве самоврядування, яке в розвинених демократіях живе і при одно-, і при двопалатному парламенті. Але з огляду на територію України, двопалатний парламент був би сильніший з точки зору представлення інтересів регіонів. Зараз таких тем можна накидати з десяток і гадати, до чого прийде робота цієї комісії. Можливо потрібно було б ризикнути і сформувати справжню Конституційну асамблею як установчу асамблею, яка прийме нову Конституцію. Я переконаний, що текст та закладена система була б більш адекватною для суспільства і менш під впливом кон’юнктурних факторів та політичних сил.

Якщо застосовувати механізм референдуму, то виключно з дорадчих функцій і, наприклад, по ключових питаннях. Знаючи останню соціологію, скажу, що в українському суспільстві як було від 60 до 80% (в залежності від періоду) людей, які хочуть напряму обирати президента, так і є. Інша справа, що можна піти шляхом обрання президента, але з повноваженнями англійської королеви чи ще меншими. Це так само лягає і парламентську систему. Але в принципі треба виписати матрицю, яка буде лише дорадчою, не більше.

Володимир Фесенко: «Президент має продемонструвати суспільству і своїм західним колегам, що у нас існує демократія, саме тому обрали формат Конституційної асамблеї»

У нас дійсно конституційний процес завжди був заручником політичного процесу, був інструментом тих чи інших політичних дій для досягнення тих чи інших політичних цілей. Але проявлялася і інша закономірність: задумували одне, а виходило трохи інше в рамках конституційних змін. Тобто, наслідки конституційного процесу завжди були іншими, ніж мріяв той, хто його започатковував.

Чому зараз постало питання про новий конституційний процес і чому виникла ідея Конституційної асамблеї? Хочу нагадати, що ідея виникла не сьогодні, про Конституційну асамблею Президент в своїх виступах згадував десь починаючи з травня чи червня. І зараз ця ідея матеріалізується. Чи тому виникла ця ідея, що потрібно обійти Верховну Раду? У мене питання, а навіщо її треба обходити? Взяти навіть те, про що сказав Тарас Чорновіл, - продовжити повноваження нинішньої Верховної Ради до 2015 року. Це в інтересах багатьох парламентарів, тому що у багатьох з них немає шансів переобратися. Підкреслюю, інтерес парламентарів, а чи є це інтересом Президента, тут я дуже сильно сумніваюся. Якщо б у цьому була потреба, то це було б зроблено зараз, проголосували б і ми б обирали не восени 2012 року, а в 2015-му. Тому я до цієї тези ставлюся, як до політтехнологічних фантазій деяких депутатів, і не більше.

Навіщо Президенту ідея обійти Верховну Раду? Насправді інтерес Президента полягає зовсім в іншому. Ідея нового конституційного процесу і Конституційної асамблеї пов’язана з наступними причинами. Є об’єктивна потреба не в точкових конституційних змінах. Президент і так повернувся до Конституції 1996 року, у нас зараз президентсько-парламентський режим, Президент має фактично монопольний вплив на всі інституції державної влади. З цієї точки зору, на сьогодні йому не потрібні зміни форми правління.

Але є багато питань на середньострокову перспективу, які доведеться вирішувати, якщо будуть продовжуватися заявлені реформи. У нас є пенсійна норма, яка за суттю є соціалістичною, – це незмінні соціальні гарантії. От зараз чому не можна зменшити високі пенсії? Тому що є рішення Конституційного суду (між іншим, це прямий інтерес конституційних суддів, у яких зараз одні з найбільших пенсій в країні). Не можна зменшувати, тому що є такий конституційний принцип, тому створити нову соціальну систему, не змінивши цей принцип, неможливо. Поки що ніхто не знає, якою буде реформа місцевого самоврядування, але зміни структури і функцій неминучі, що також потребує конституційних змін. Є питання про адміністративно-територіальну реформу, звернуть увагу, у Президента про неї теж згадують, але коли починають обговорювати цю тему, всі чітко розуміють і знають, що зараз і найближчим часом її ніхто робити не буде, тому що це дуже дорога забавка. Це дуже серозні і дорогі зміни, до них просто не готові, і грошей немає. Але змінити адміністративно-територіальну систему можна знову ж таки лише в рамках змін до Конституції. Є ще декілька принципово важливих питань, які потребують вирішення, і бажано це робити системно.

Проте, в нових конституційних ініціативах є і більш актуальна потреба. Справа в тому, що достатньо критично була сприйнята і в суспільстві, і закордоном та форма конституційних змін, яка відбулася восени. Тобто, рішення Конституційного суду про повернення до Конституції 1996 року. Той конституційний процес, який відбувся минулого року, є формально легальним, але не зовсім легітимним. На критику треба реагувати, потрібно започаткувати легітимний конституційний процес, який буде сприйнятий суспільством і на Заході.

Тут є ще одна мета, в якій зараз зацікавлений зараз Президент. В умовах нинішньої жорсткої критики щодо вибіркового правосуддя, карних справ і арештів деяких представників опозиції, Президент має продемонструвати суспільству і своїм західним колегам, що у нас все ж таки існує демократія. Потрібен демократичний і відкритий конституційний процес, саме тому обрали формат Конституційної асамблеї, бо це гарний майданчик для того, щоб продемонструвати, як експерти і представники громадськості будуть формувати конституційні ініціативи.

До процесу не залучають політиків, думаю, це свідомо, тут є деякі тактичні цілі. Але в принципі зараз поки що це не Конституційна асамблея. Завдання нинішньої науково-експертної групи полягає в тому, щоб сформулювати саму концепцію Конституційної асамблеї. (Зрозуміло, що це буде консультативно-дорадчий орган). Про це було сказано і Кравчуком, що ця група буде формулювати не текст Конституції, а концепцію майбутніх конституційних змін.

Анатолій згадав про двопалатність, її прихильники завжди були, причому в різних таборах. Думаю, ця ідея обговорюватися буде. Я не виключаю, що трохи в іншому контексті і з іншим ставленням, зокрема, на заході країни буде обговорюватися ідея федералізації. Якщо цю ідею підтримували деякі російські радикали на сході, то зараз у мене передчуття, що прихильниками її стануть представники інтелектуальних кіл на заході України. Чи підтримають, це інше питання, але, думаю, що будуть зустрічатися з представниками БЮТ, «Свободи», всіх, хто розробляв конституційні ініціативи, їх будуть передавати, узагальнювати і формулювати концепцію майбутніх конституційних змін. Тобто, треба демонструвати відкритість і демократичність конституційного процесу.

Чи будуть обходити в перспективі Верховну Раду? Наскільки я знаю, ні. Я не буду приховувати, що брав участь в деяких обговореннях цієї ідеї, з цього приводу навіть з Леонідом Макаровичем зустрічався. Я висловлював точку зору, що складовою Конституційної асамблеї має бути і парламентська конституційна комісія. Але оскільки домінує підхід, що це має бути неполітичний процес, парламентарів поки не хочуть підключати. Але те, що я чув від Леоніда Макаровича і від деяких людей, які представляють нинішню владу, в принципі планується, що це треба для легітимності процесу. Тобто, ініціативи самої Конституційної асамблеї мають бути розглянуті і ухвалені Верховною Радою, а потім вже і виникне потреба в референдумі. Адже за конституційною процедурою, якщо зміни вносяться в розділ 1, 3 або 13 Конституції, тоді треба проводити референдум. Серед конституціоналістів, зокрема, тих, хто зараз є в науково-експертній групі (а деякі з них працювали в комісії, яка була при Ющенко), є багато прихильників розробки нової редакції Конституції України. Тому якщо буде нова редакція, нагадаю, є висновок Конституційного суду, треба голосувати на референдумі, але не до, а після.

Коли це буде? Тут я знову згадую ідею Тараса Чорновіла. Наскільки я чув, ідея 2015 року буде обговорюватися, тому що це інтерес окремих політиків. Але насправді потреба в продовженні повноважень нинішнього парламенту може виникнути лише за однієї умови – якщо просто треба буде провести дуже потрібні нові зміни, а ухвалити їх може лише нинішній парламент. Але я чув, що на сьогодні є задуми, щоб ці зміни до Конституції ухвалювала не нинішня Верховна Рада, а наступна. Але хто знає, яка політична ситуація буде в 2012 році. Я не виключаю, що також можуть виникнути ідеї якихось точкових конституційних змін, можуть бути якісь кон’юнктурні речі. Але поки задум такий, щоб ці конституційні зміни поступово напрацювати, а винести вже на розгляд до нової Верховної Ради і так, щоб це були пропозиції не Президента, а експертів і представників громадськості.

Щодо виборності. Я знаю багато колег, це і Тарас Стецьків, і Ігор Колі ушко, які є прихильниками Конституційної асамблеї як органу, який обирається. Це фактично конституційні збори, які потім ухвалюють конституцію і потім припиняють свої повноваження, щоб не було власного інтересу. Тобто, це такий спеціальний представницький орган. Але слабке місце цієї ідеї в тому, що це буде політична форма і виникне неминучий розкол. Уявіть собі, на заході обирають прихильників ідеї державного статусу української мови, на сході – російської. «Плюс» цю формулу ухвалення конституції треба провести через Конституцію. Тобто, треба проголосувати відповідний законопроект у Верховній Раді, потім затвердити на референдумі. Прихильників цієї ідеї немає серед влади, думаю, що і в опозиції далеко не всі її підтримують, можливо, тільки для того, щоб використати цей референдум проти Президента.

Тому ризикну припустити, що нас очікує довготривалий конституційний процес, як це було за часів президентства Леоніда Макаровича Кравчука. Роки два нас чекають діяльність Конституційної асамблеї, дискусії, обговорення різних конституційних ініціатив і тільки після цього десь, можливо, в 2013 році ми вийдемо на фазу ухвалення політичного рішення. Звичайно, якщо не відбудеться якихось серйозних політичних змін.

Скільки людей складає науково-експертна група. Хто ці люди, які сфери вони представляють?

Володимир Фесенко: 20 з чимось членів, в основному це юристи-конституціоналісти, хоча там є Губернський, а він - міжнародник. Там представлена експертна спільнота. Я б не хотів давати політичних оцінок, до багатьох учасників цієї групи ставлюся з великою повагою саме, як до фахівців.

Анатолій Луценко: І я так само.

Володимир Фесенко: Інша річ, як вони будуть працювати.

Скільки людей має складати сама Конституційна асамблея, хто це має бути і хто їх повинен обирати?

Володимир Фесенко: Я знаю з власних дискусій з людьми, які започатковували цю ідею, що ні у кого немає чіткої відповіді. Називають 100-150 людей.

Анатолій Луценко: Повинен бути обраний певний принцип. Якщо певна кількість людей від території – це одна чисельність, якщо пропорційно до кількості населення на території – інша. Але такі органи будуються, коли є певний політичний консенсус і воля, тоді принцип легко придумати. Взагалі якісні конституційні рішення – це тільки консенсусні рішення загальносуспільні, а головне, щоб політичні.

Володимир Фесенко: Я поки з сумнівом ставлюся до ідеї виборності хоча б частини членів Конституційної асамблеї. Наскільки я знаю настрої людей, які там працюють, вони не є прихильниками такого принципу. Тут є серйозна проблема легітимності Асамблеї, навіть в тому, як вона буде створена: указом Президента чи законом. Як буде визначатися її склад? Я тому і сумніваюся, що буде принцип виборності, бо він найбільш легітимний. Вибори завжди є майданчиком для зіткнення політичних інтересів, боротьби опозиції і провладних політичних сил. Зараз в цьому не зацікавлені і будуть шукати якийсь інший формат з акцентом саме на такі дорадчі функції.

Анатолій Луценко: Я думаю, будуть впливати і результати 2012 року. Якщо там будуть якісь сюрпризи, відповідно будуть змінювати ставлення до Асамблеї і форми її існування.

Чи може статися так, що ми взагалі не побачимо кінцевого продукту, що це просто піар-акція?

Анатолій Луценко: Навіть якщо це піар-акція, кінцевий продукт ми все одно побачимо. Тим більше, що в Україні на моїй пам’яті є 5-6 довершений варіантів Конституції. Тут питання волі політичної і консенсусу.

Наведу приклад Латвії, де відновили конституцію 1921 року. Там місцевого самоврядування немає, а демократія умовна. Ніякий варіант Венеціанської комісії там не проходить. Що придумали латвійці? Вони кажуть: наша конституція маленька, але свята, вона є символом держави. І вони приймають рішення, що все їхнє існування регулюється законами, а конституція просто є символом, як герб, прапор, гімн і т.д. Коли є політична воля і консенсус, можна і таким шляхом іти.

Володимир Фесенко: Насправді потреба в конституційних змінах є, інша річ, що немає єдності в тому, якими мають бути ці зміни: точкові чи ні, що буде взято за основу, чи буде це нинішня редакція Конституції, до якої будуть просто змінювати деякі норми, або це буде принципово інший документ, може навіть із структурними змінами. Тут може стати в нагоді навіть те, що розроблялося за часів Ющенка і Кучми.

Тобто, Конституційна асамблея може бути створена для замилювання очей, як символ демократії, і не виконуватиме жодної функції?

Анатолій Луценко: Те, що сьогодні отримало назву Конституційна асамблея, є науково-експертним середовищем. Воно може виконувати функції підготовки документів, розробки концепції і т.д., але воно не може мати повноваження окремого інституюючого конституцію органу апріорі.

Володимир Фесенко: Якщо буде відповідна політична ситуація та політична воля, то її дійсно можна використовувати, як демократичний фасад. Такий ризик існує, але тут є ідея створення експертного громадського майданчика для наробки конституційних ініціатив, їх узагальнення і обговорення. Сенс такої ідеї є, але як вона буде використовуватися, чи як іграшка в демократію, чи як все ж таки інститут, який може реально впливати на конституційний процес, – питання відкрите.

Поки що це не Конституційна асамблея, а лише підготовча фаза. Думаю, Конституційна асамблея з’явиться не раніше осені. Коли вже буде оголошена концепція самої Асамблеї, тоді зможемо робити висновки. А ще більше впливатиме на її роботу склад, те, наскільки відкритим буде обговорення, і що ми отримаємо на виході. А поки ідея нормальна та цікава, але багато відкритих питань, від яких буде залежати перспектива процесу.