Парламентський контроль за розвідками. Як знайти баланс?

В усьому демократичному світі існує система нагляду за роботою спеціальних служб. Україні, яка обрала цінності демократичного світу, потрібно долучатися до його системи координат. Насправді, процес вже триває. Як очікується, найближчим часом парламент розгляне питання створення та визначення повноважень комітету Верховної Ради із забезпечення контролю за діяльністю держорганів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів з метою гарантування дотримання ними вимог Конституції щодо забезпечення національної безпеки. Проект відповідного закону вже пройшов погодження у всіх силовиків.

Зокрема, відповідно до Закону «Про національну безпеку України», сучасна система демократичного цивільного контролю в Україні передбачає не тільки адміністративний рівень нагляду (з боку президента, Ради національної безпеки і оборони, органів виконавчої влади і місцевого самоврядування), але й потужного парламентського контролю. У такий спосіб досягається баланс між різними гілками влади, який має на меті не тільки уникнення непрофесійної роботи або зловживань у роботі спецслужб, але й унеможливлює обслуговування спецслужбами окремих політичних сил.

Для прикладу варто згадати декілька епізодів у роботі вітчизняних спецслужб – вони допоможуть зрозуміти наші вади. Найбільш гучною справою та найбільш ганебним провалом СБУ, без сумніву, стали факти прослуховування та запису кабінету президента України, що увійшло в історію в 2000 році як «плівки Мельниченка». Це результат того, що спецслужба займалася обслуговуванням інтересів окремої людини (хоч і президента) та досягла критичного рівня непрофесійності.

Схожі епізоди можна знайти й у роботі розвідок. Найгучніша справа – абсолютна нездатність реагувати на такий виклик, як захоплення українських моряків піратами на судні «Фаїна» у 2008 році. Цікаво, що після цього в структурі Служби зовнішньої розвідки з’явилося відповідне «силове» управління спеціальних операцій. І не менш цікаво, що нагляду за його підготовкою та визначенням рівня готовності до виконання специфічних завдань не існує. Хоча джерела свідчать: попри добрий почин, справа розвитку такого важливого важелю держави не зсунулася з мертвої точки. Вартий аналізу й демарш співробітника щойно народженої СЗР у 2004 році, коли представник розвідки, генерал, відкрито звинуватив директора СЗР (тоді Олега Синявського) у організації стеження за українськими політиками. Тобто, використання розвідників не за призначенням. 

Не менш симптоматичні епізоди, коли усе відбувалося навпаки, тобто політики занадто глибоко проникали у завжди таємну сферу діяльності спецслужб. Як відомо, роботу України на світовому ринку озброєнь завжди супроводжували спецслужби, зокрема, представники розвідувальних органів. Так, коли у 1998 році було створено Тимчасову слідчу комісію під керівництвом парламентарія та одночасно генерала Ігнатенка, то оприлюднення перед виборами (тобто, з політичною метою) звіту означеної комісії завдало такого потужного удару міжнародному іміджу держави як спецекспортера, що Україна одразу втратила низку контрактів.

Отже, усі ці епізоди свідчать, що баланс інтересів вкрай потрібен. Особливо, з огляду на запровадження поняття «демократичний цивільний контроль». У Законі «Про національну безпеку України» ця особливість не підкреслюється, що може сформувати хибне розуміння при підготовці наступних рішень, зокрема щодо створення комітету Верховної Ради з питань контролю над спеціальними службами та правоохоронними органами держави.

Цілком очевидно, що функції такого комітету повинні полягати не в управлінні або втручанні в управління правоохоронними органами, а у нагляді за дотриманням вимог Конституції і законів, недопущенні використання спецслужб та розвідки для узурпації влади чи порушення прав і свобод людини, а також ефективності використання ресурсів та бюджетних коштів.

Західний досвід. Що взяти Україні?

Це дуже добре розуміють на Заході. При цьому особливу увагу приділяють власне принципам верховенства права і законності та поваги до прав і свобод людини, громадянина, оскільки, власне, в забезпеченні цих прав і полягає діяльність правоохоронних органів. Наприклад, тематична доповідь, що була опублікована комісаром Ради Європи з прав людини в 2016 році (підготовлена Айданом Уїллзом), чітко вказує на недоторканість прав і свобод особистості.

Слід зауважити, що у більшості країн-учасниць Ради Європи або створено парламентський комітет (підкомітет) з питань контролю над службами безпеки (як в Італії, Німеччині, Польщі), або ці функції надано комітету з ширшими повноваженнями, наприклад, внутрішніх справ, національної безпеки чи оборони (як у Грузії та Чорногорії).

На території Ради Європи переважає тенденція доручати парламентський контроль над службами безпеки одному комітету, що займається лише контролем над службами безпеки. У деяких державах створено кілька комітетів з питань контролю, кожен з яких відповідає за конкретну службу безпеки. Наприклад, у парламенті Румунії є окремі комітети з контролю над службою внутрішньої безпеки і службою зовнішньої розвідки, а також комітет з питань оборони, чиї обов’язки включають певні аспекти роботи обох служб. Так само виглядає ситуація в Словаччині, де є окремі комітети з питань контролю над Словацькою інформаційною службою і Бюро національної безпеки. Такий поділ може забезпечити вищий рівень спеціалізації та зосередження досвіду членів комітетів. З іншого боку, недоліки такого підходу містять ризик, що деякі питання (наприклад, обміну інформацією між двома службами безпеки/розвідувальними службами) можуть перебувати на стику повноважень двох або декількох комітетів (Venice Commission 2007: § 154), і ресурси можна буде вигідніше концентрувати на розвитку одного комітету.

Ще один нюанс, який дуже важливо врахувати Україні. Зокрема, у багатьох країнах-учасницях Ради Європи повноваження комітетів парламентського контролю сформульовано нечітко, внаслідок чого комітет може контролювати (відслідковувати, перевіряти) тільки визначені служби безпеки. Наприклад, у Франції парламентська делегація з питань розвідки (Délégation Parlementaire au Renseignement) має завдання з контролю над «загальною діяльністю і методами» різних розвідувальних служб і служб безпеки. У Німеччині орган парламентського контролю (Parlamentarische Kontrollgremium) має завдання з контролю над «діяльністю» служб безпеки та розвідувальних служб. Однак варто підкреслити, що ці комітети не втручаються у конкретну роботу спецслужб, зокрема, розвідок. Переважно, виключні повноваження комітетів відносяться до перевірок дотримання прав та свобод громадян. Так, комітет парламентського контролю над розвідувальними операціями литовського Сейму, має спеціальні повноваження з перевірки дотримання службами безпеки конституційних прав і свобод. Європейські фахівці позначають, що хоча «глибина» контролю різних парламентських комітетів є різною, природа цих органів є такою, що більшість із них не можуть здійснювати регулярний, детальний контроль над оперативною діяльністю, включаючи збір, обмін і використання персональних даних. І це є принциповою нормою, яка, щоправда, не торкається особливих випадків.

Варто мати на увазі, що парламентські комітети європейських країн здійснюють контроль майже виключно постфактум, розглядаючи те, що вже відбулося. Практично єдиною є американська практика – попереднє інформування обраних членів комітетів конгресу з питань розвідки про конкретні операції або програми. Слід визнати, що з погляду прав людини та підзвітності є небажаним залучати контролюючі органи заздалегідь, враховуючи, що їм, можливо, доведеться розглядати цю діяльність й надалі – при цьому може виникнути конфлікт інтересів.

Передовий досвід свідчить, що парламентський контроль над правоохоронними органами полягає у звітуванні та заслуховуванні керівників спецслужб на комітеті Верховної Ради з питань контролю над спеціальними і правоохоронними органами, перевірці витрачання правоохоронними органами бюджетних коштів (з залученням бюджетного комітету). Завдання комітету - перевіряти видатки, витрати, особливості виконання функціональних завдань, здійснювати консультації з воєнно-політичних питань тощо. Водночас, втручання у процес виконання функціональних завдань є недоцільним, а часто – шкідливим з точки зору національної безпеки. Допуск членів комітету до питань оперативної діяльності є недоцільним.

Ще один аспект. Досвід будівництва армії під час війни свідчить, що Україна сама по собі є унікальною країною, й калька нам часто неприйнятна. На це, до речі, вказує і історія. Наприклад, Україна після укладання Будапештського меморандуму у 1994 році прислухалася до порад партнерів та утворила дуже потужну й жорстку державну систему експортного контролю (тобто за торгівлею зброєю, передачею технологій, що, як вже згадувалось, є прерогативою спецслужб у частині супроводження, а інколи й керівництва). Але після того, як Будапештський меморандум не спрацював, і замість гарантій Україна опинилася віч-на-віч з потужним ворогом, стало зрозуміло, що такий держекспортконтроль є стримуючим фактором для розвитку оборонних підприємств. То ж, досвід західних партнерів теж варто переймати «мудро», з урахуванням національних реалій. І врешті-решт, розуміти, що парламентарії не є фахівцями з питань розвідки або контррозвідки, а надання їм критичної інформації може суттєво зашкодити інтересам конкретних людей – розвідників та агентів, зокрема, у частині прикриття та забезпечення їх життєдіяльності. Зі свого боку, такий стан речей може послабити розвідувальні та контррозвідувальні структури. Або ще гірше, перетворить спецслужби у механізми політичних впливів і маніпуляцій. То ж, одне з чутливих питань – допуск народних депутатів до таємної інформації. Суворе обмеження доступу до інформації і надмірне засекречення сприяє корупції і призводить до порушень прав людини, тоді як недостатня охорона інформації, особливо під час війни, створює загрозу нацбезпеці. На цей час, загальноприйнятим підходом у визначенні оптимальної прозорості сектору безпеки та спецслужб, зокрема, є «Принципи Цване». Відповідно до них, засекречування інформації допускається, якщо її розкриття створює реальний та визначений ризик нанесення значної шкоди законним інтересам нацбезпеки. До такої інформації можуть належати, зокрема, плани конкретних агентурних операцій чи інші деталі оперативної діяльності.

Як нейтралізувати п’яту колону

Говорячи про такі чутливі речі як утворення парламентського комітету із специфічними функціями і повноваженнями, мусимо враховувати також і наявність проросійського політичного лобі в Україні, яке неприховано піклується про «оформлення» зручного механізму для впливу на діяльність усіх силових структур і отримання інформації під грифом «таємно». То ж, цілком вірогідно очікувати, що проросійські сили спробують створити й юридичні підвалини під діяльність нового комітету. Зокрема, цілковита небезпека отримання критичної інформації Кремлем – через впровадження до штату такого комітету, скажімо, секретарів, помічників та іншого персоналу, не кажучи вже про самих членів цього парламентського органу. Означені ризики зовсім не виглядають ілюзією з огляду на очікувану мобілізацію в Україні п’ятої колони у рік парламентських виборів.

То ж, баланс та ще раз баланс! Тому що без політичного нейтралітету, деполітизації та деідеологізації правоохоронних органів, захисту цивільних прав та соціальних інтересів співробітників розвідки майже неможливо казати про ефективність і результативність роботи спецслужб.

І ще одне. Говорячи про контроль та парламентський нагляд, неможливо не згадати питання координації діяльності розвідувальних органів - шляхом створення спеціального органу, зокрема, комітету з питань розвідувальної діяльності при президентові України, який би здійснював безпосередньо такі функції. До речі, це також практика західних держав, зокрема, США. І такий орган був би важливим механізмом співпраці з парламентським комітетом, саме у частині здійснення парламентського нагляду.

Валентин Бадрак, директор Центру досліджень армії, конверсії і роззброєння (ЦДАКР) для «Главкома»