Ставка Великої Британії. Як розвиваються відносини між Києвом і Лондоном

Взаємодія України і Великої Британії має десятки, а може, і сотні прикладів інтенсивної співпраці, але ще більше можна знайти прикладів, які свідчитимуть про прогалини і недопрацювання. Хоча з обох боків спостерігається прагнення до пожвавлення відносин, однак постійно на заваді стають різного роду перешкоди. На сьогодні Київ вважає недостатнім рівень підтримки з боку Лондона. У Британії, між тим, пов’язують свою політику щодо України з успішними реформами: якби країна нарешті показала досягнення на антикорупційному полі, то і британці могли б виявитися більш мотивованими допомагати надалі.

Відносини України і Великої Британії протягом 25 років переживали декілька періодів активізації із подальшим зменшенням як рівня, так і активності взаємодії. При цьому визначальним чинником ставлення офіційного Лондона до України була і залишається оцінка якості внутрішньополітичних процесів.

Водночас Київ демонстрував стійку зацікавленість розвитку відносин із Великою Британією швидше на формальному рівні (особливо до війни України і Росії). Впадає в очі дисбаланс візитів: кількість офіційних поїздок українських представників влади до Лондона значно більша, аніж кількість приїздів високопоставлених британських політиків до Києва. За роки незалежності в Україну відбувся аж один (!) повноцінний візит британського прем’єр-міністра (Джон Мейджор у 1996 році). При цьому сторони ще 2008-го у спільній заяві задекларували стратегічний характер взаємодії. Однак і дотепер така ситуація залишається більше амбіцією і перспективою, ніж реальним станом справ. Чимало британських представників, які займаються українським напрямком, дивуються, що відносини між двома країнами мають стратегічний характер.

Офіційний Лондон у своїй політиці щодо Києва протягом середини 2000-х керувався баченням, що в інтересах Великої Британії було б перетворення України на повноправного члена НАТО. Пізніше у 2009-2013 роках акценти були зміщені на підтримку розробки і підписання Угоди про асоціацію між Україною і ЄС. Такий крок розглядався як основа для майбутнього повноправного членства України в ЄС через проведення відповідних перетворень на основі Угоди про асоціацію. Агресія Росії проти України лише посилила в офіційного Лондона переконання, що тільки успішні внутрішньодержавні реформи будуть гарантією неповторення подібного у майбутньому; ці зміни, вірять у Британії, дадуть можливість створити нову основу для двосторонніх відносин.

• вирішення українсько-російського конфлікту відповідно до норм міжнародного права;
• забезпечення ефективності внутрішньодержавних реформ шляхом надання відповідної фінансової і технічної допомоги;
• перетворення України на надійного партнера на міжнародній арені;
• максимальне збільшення двосторонньої торгівлі у перспективі.

При цьому уряд Великої Британії продовжує декларувати і проводити політику активного залучення до українсько-російського конфлікту, надавати відповідну допомогу для проведення внутрішньодержавних перетворень, не зважаючи на рішення вийти із ЄС на основі референдуму 23 червня 2016 року. Підтвердженням цьому стали контакти на найвищому рівні, які офіційному Києву вдалося налагодити із урядом Терези Мей. Такі кроки нового британського керівництва чітко вписуються у формулу «Британія виходить із ЄС, але не залишає Європу» — її можна навіть перефразувати «Британія виходить із ЄС, але не забуває про Україну». Не в останню чергу така увага до українців пояснюється тим, що в Великій Британії панує переконання, що від успішності змін в Україні значною мірою залежить не лише доля країни як такої, але і майбутній вектор розвитку регіону загалом.

Українські інтереси стосовно Великої Британії на нинішньому етапі представлені таким чином:

• максимальне залучення Великої Британії для посилення обороноздатності і збільшення тиску на Росію для реалізації Мінських угод відповідно до українського бачення і для деокупації Криму;
• отримання різнопланової допомоги для проведення внутрішньодержавних реформ;
• продовження офіційним Лондоном активної політики на міжнародній арені, не зважаючи на процес виходу із ЄС — тим самим Велика Британія і далі залишатиметься одним із головних міжнародних партнерів України;
• залучення британських інвестицій.

Тому на сьогоднішній день можна говорити про те, що інтереси України і Великої Британії доповнюють один одного. Це в свою чергу відкриває можливості для офіційного Києва максимально задовольнити власні інтереси у процесі взаємодії із британськими партнерами. Хоча в обох країнах вистачає скептиків, які виключають кардинальні позитивні зміни в відносинах України і Британії — щонайменше доти, доки Лондон не завершить процес «розлучення» із ЄС (для цього Україні доведеться запасатися терпінням щонайменше на ближчі два роки).

Політичний вимір взаємодії

Велика Британія завжди послідовно підтримувала євроатлантичну і європейську інтеграцію України. У Лондоні з прихильністю дивилися навіть на надання Києву перспективи членства в Євросоюзі, що і раніше виглядало неймовірним, а за нинішніх обставин тим більше. Роль Британії була особливо відчутною на європейському напрямку перед Вільнюським самітом 2013 року, який мав ознаменуватися підписанням Угоди про асоціацію. Після російської агресії британці доводили свою партнерську відповідальність перед Україною через активні зусилля з санкційної політики щодо Росії, надання допомоги в оборонній сфері, підтримку реформаторських зусиль.

Протягом 2009-2013 років Велика Британія в своїх взаєминах із Україною головну ставку зробила на сприяння підписанню Угоди про асоціацію (і особливо на створення зони вільної торгівлі між Україною і ЄС) як головного механізму трансформації України відповідно до британських національних інтересів. Ідея британської сторони була в тому, що Угода про асоціацію із ЄС дозволить повторити сценарій, апробований на країнах Центрально-Східної Європи (ЦСЄ) у 1990-х — цей підхід передбачав би сприяння демократизації України і перетворення країни на більш економічно успішну через доступ до європейського ринку. Велика Британія сприймала Угоду про асоціацію як перший крок до майбутнього повноправного членства України у ЄС. Така позиція якісно вирізняла британську сторону, оскільки із подібним трактуванням Угоди про асоціацію між Україною і ЄС погоджувалися хіба що країни колишнього соцтабору, в той час як Брюссель постійно наголошував на тому, що ця угода не повинна створювати ілюзій в України.

Велика Британія проявила особливу активність у найкритичніший період 18-21 лютого 2014 року задля досягнення угоди між сторонами протистояння у Києві. Британський уряд на чолі з Девідом Кемероном виходив із позиції, що саме на офіційній владі лежить основна відповідальність щодо повернення ситуації у мирне русло. Із іншого боку, саме Велика Британія була одним із ініціаторів ідеї запровадження санкцій на рівні ЄС у вигляді замороження активів і відмови у видачі віз представникам тодішньої української влади. Окрім того, офіційний Лондон активно координував свою позицію із Німеччиною і Польщею, що виступали посередниками у діалозі між владою і протестувальниками.

Ці недавні приклади показують бажання офіційного Лондона грати одну із провідних ролей у питаннях вибору Україною вектору зовнішньополітичної орієнтації у 2012-2013 роках. Британія при цьому займала роль так би мовити кулуарного гравця — її зусилля були вкрай важливими, часом вирішальними, проте Лондон не завжди прагнув це демонструвати, виходити на перший план. Далеко не всі українці знають про роль Британії в інформаційній кампанії на підтримку ЄС в Україні, так само далеко не всі відстежували кроки Лондона у питанні європейських санкцій щодо Росії.

Із початком російської агресії проти України головним завданням національної зовнішньої політики стало отримання максимально можливої політичної підтримки із боку міжнародних партнерів. Особливе значення мала допомога від підписантів Будапештського меморандуму — не в останню чергу Великої Британії. Верховна Рада України 2 березня 2014 року у своєму зверненні до парламентів держав-гарантів (хоча самі ці країни себе такими гарантами і не вважають) безпеки України закликала направити місії спостерігачів до України, а також організувати групу для ведення переговорів із Росією. Результатом цього звернення стало проведення 5 березня 2014 року консультацій у Парижі за участю очільників зовнішньополітичних відомств України, Великої Британії і США. При цьому британська сторона закликала і Росію відвідати ці консультації, аби вони стали справжнім майданчиком для вирішення протиріч. Однак Кремль проігнорував запрошення. Західні учасники консультацій досить часто апелюють до цієї зустрічі, зазначаючи, що таким чином зробили все можливе в рамках будапештських домовленостей. Хоча в Україні чимало спостерігачів досі звертають увагу на невикористаний потенціал Будапештського меморандуму, на необхідність активнішого включення в переговорний процес Британії.

Із іншого боку, британська сторона перебувала у постійному контакті із російською стороною, міжнародними партнерами і Україною, уважно стежачи за розвитком ситуації в Криму. Так, 28 лютого 2014 року прем’єр-міністр Великої Британії Девід Кемерон у телефонній розмові із президентом Росії чітко наголосив на тому, що всі сторони мають поважати суверенітет і територіальну цілісність України. Уже 2 березня 2014 року британський уряд обрав курс на політично-дипломатичну ізоляцію Росії — офіційний Лондон відмовився брати участь у підготовці до саміту G8 в Сочі. Також Велика Британія у взаємодії із США почали просувати ідею щодо необхідності запровадження санкцій щодо Росії. Наслідком такої взаємодії стала спільна заява країн G7 щодо подій в Україні, якою фактично позбавила Росію місця у цьому неформальному міжнародному об’єднанні. Така заява супроводжувалася візитом до України держсекретаря у закордонних справах і справах співдружності Вільяма Хейга 2 березня 2014 року. Цим британська сторона чітко давала зрозуміти, що повністю визнає легітимність постреволюційного уряду і готова активно протидіяти порушенню Росією норм міжнародного права.

Так само Велика Британія на засіданні міністрів закордонних справ країн-членів ЄС поставила на порядок денний необхідність запровадження санкцій щодо Росії у відповідь на агресію проти України. 6 березня 2014 року глави держав і урядів ЄС вирішили припинити переговори із Росією щодо візової лібералізації і нової всеосяжної угоди, а також дали вказівку готувати санкції. Можливість запровадження санкцій розглядалася британською стороною як засіб змусити Росію почати прямий діалог із новим урядом в Україні для вирішення усіх протиріч мирним шляхом відповідно до приписів міжнародного права. Відтоді почав формуватися імідж Британії як країни, яка входить до неформального малочисельного табору в рамках ЄС, що виступав за найжорсткішу позицію щодо Москви. Уже 17 березня 2014 року державний секретар у закордонних справах і справах співдружності заявив про те, що Євросоюзу час переходити до запровадження санкцій щодо Росії через блокування активів і відмову у видачі віз окремим особам. Цей крок стосовно 21 особи і був схвалений ЄС того ж дня. При цьому британський уряд вважав, що ЄС не повинен зупинятися на таких кроках, а має розробити обмежувальні заходи, які стосуватимуться більшого кола політичних і економічних питань. Такою політикою уряд Великої Британії прагнув попередити подальшу ескалацію із боку Росії.

Про включення британського представника в переговори не йдеться, хоча його присутнітсь була б логічнішою, зважаючи на будапештські зобов’язання. Таке небажання офіційного Лондона спирається на аргумент, що сам формат існує за згоди Великої Британії, а тому також відображає і позицію британців. Сам же переговорний формат із Росією, вважають у Лондоні, має бути нечисельним для забезпечення більшої ефективності. При цьому не можна стверджувати, що Лондон стоїть осторонь від теми врегулювання: наполягання на жорстких санкціях щодо Росії — яскравий приклад.

Офіційний Лондон проводив політику активної координації своїх зусиль із європейськими і американськими союзниками. У той час як головним завданням для себе британці вважали підтримання внутрішньоєвропейської і трансатлантичної єдності щодо санкцій, продовжувалася тісна координація зусиль між Україною і Великою Британією на найвищому рівні, чому гарним доказом були зустрічі і регулярні телефонні бесіди між Петром Порошенком і Девідом Кемероном. Із Терезою Мей, сфокусованою більше на внутрішньому порядку денному Великої Британії, такого рівня довірливості українській верхівці досягнути поки що не вдалося. Хоча в Україні з особливою гордістю наголошують, що британська прем’єрка зустрілася в Лондоні з Петром Порошенком у найгарячішу пору — їй доводилося оголошувати рішення про позачергові парламентські вибори. У Києві сприйняли як важливий, політичний сигнал таку зустріч, зважаючи, що візит президента міг виявитися на межі зриву. В Україні тим часом із нетерпінням чекають, коли глава британського уряду здійснить візит до Києва, порушивши фактично двадцятирічну паузу.

На сьогодні позиція Великої Британії щодо врегулювання російсько-українського конфлікту на сході України зводиться до низки позицій. Перш за все, для переходу до політичної частини врегулювання необхідним є забезпечення умов у сфері безпеки в ОРДЛО. Окрім того, Велика Британія підтримує позицію, що скасування санкцій щодо Росії можливе лише у випадку повного виконання Мінських угод. Велика Британія розглядає СММ ОБСЄ одним із головних інструментів для гарантування дотримання Мінських угод. 18 листопада 2014 року Лондон оголосив рішення передати 10 броньованих машин із відповідним обладнанням зв’язку для СММ ОСБЄ, а також готовність збільшити кількість британських учасників місії. Передачу обіцяного обладнання було здійснено 13 січня 2015 року. На 2017 рік 45 громадян Великої Британії беруть участь у роботі СММ ОБСЄ, що є другим найчисельнішим національним контингентом.

Отже, українсько-британські відносини в умовах російської агресії пережили значну інтенсифікацію. Британська сторона, не будучи членом Нормандського формату, проте, була одним із головних ідеологів необхідності запровадження і підтримання режиму санкцій щодо Росії. Лондон також активно працював над формуванням консенсусу щодо цього питання всередині ЄС, а також у рамках взаємодії між США і європейськими країнами. Україні і Великій Британії вдалося компенсувати фізичну відсутність британських представників на переговорному майданчику постійними контактами і координацією на найвищому рівні. Хоча, заради справедливості варто визнати, що в Києві не задоволені такою ситуацією, вважаючи, що Лондон міг би і зобов’язаний бути активнішим, зважаючи на взяті зобов’язанні у Будапешті в 1994 році. Окрім того, Лондон міг би зробити набагато більше у питанні блокування російських активів, зважаючи на маштабну присутність російського капіталу в Британії. У Великій Британії ніколи не заперечували своєї щонайменше моральної відповідальності за підтримку України, однак не завжди вважають очікування і претензії Києва обгрунтованими. Від британських спостерігачів часто можна почути в цьому контексті не лише те, що Лондон зробив і робить все, що міг, але і посилання на важкий політичний момент для самої Великої Британії за останні кілька років.

Допомога українським реформам

Іншим виміром двосторонніх відносин між Великою Британією і Україною є активне надання британською стороною різнопланової допомоги для реформування. При цьому після Революції Гідності і в умовах українсько-російської війни ця допомога лише інтенсифікувалася. Британські політики поділяли думку, що лише через ефективні внутрішні реформи Україна може вирішити проблему структурної слабкості, яка значною мірою і уможливила російську агресію.

У травні 2015 року на саміті Східного партнерства у Ризі Девід Кемерон заявив про виділення 3,5 млн. фунтів по Good Governance Fund для підтримки належного врядування і економічних реформ. Із цих грошей Україна мала отримати 2 млн. фунтів. Ці кошти мали, в тому числі, бути спрямовані на створення антикорупційних органів (1 млн. фунтів), для гарантування роботи незалежних ЗМІ і журналістики (200 тисяч фунтів). У своєму виступі на саміті Східного партнерства у Ризі прем’єр-Міністр Великої Британії визначив пріоритети взаємодії, в тому числі і щодо України. До ключових напрямків роботи було віднесено забезпечення економічного зростання і створення робочих місць через інтеграцію із ЄС, протидія корупції і посилення верховенства права, прозорість і підзвітність уряду. Сильні і успішні економіки лежать в основі інтересів Великої Британії щодо країн Східного парт­нерства.

Однак разом із підтримкою щодо проведення реформ почали рости очікування британської сторони щодо отримання практичних результатів. Так, у Лондоні чітко заявляють про необхідність переходу від створення антикорупційних інституцій до практичних результатів їх діяльності. На сьогодні Велика Британія надає допомогу Україні у рамках чотирьох фондів, при цьому значна частина програм трьох із чотирьох фондів стосується сприяння внутрішньодержавним перетворенням. Однак Україна має чітко розуміти, що очікування британської сторони щодо практичних результатів реформ будуть лише зростати або ж не варто виключати скорочення допомоги.

Ще однією формою допомоги із боку Лондона може стати максимальне спрощення процедури оформлення британських віз. За нинішніх умов, коли британці проголосували за вихід із ЄС, зокрема, і для того, щоб краще контролювати свої кордони, важко говорити про скасування візового режиму між двома країнами. Однак ті проблеми, перед якими постають українці (сплата значної суми для отримання візи, рекордна додаткова плата за прискорення її оформлення) уже давно викликають негативні емоції в Україні. Така ситуація значною мірою б’є загалом по позитивному іміджу і м’якій силі Великої Британії в Україні.

Військова допомога Україні із боку Великої Британії

Російська агресія проти України зробила одним із пріоритетних напрямків двосторонньої взаємодії отримання офіційним Києвом максимально можливої допомоги для посилення обороноздатності. Очікування щодо отримання допомоги із боку Великої Британії були і залишаються особливо великими.

Паралельно із наданням допомоги у рамках багатосторонніх механізмів НАТО офіційний Лондон здійснював постачання матеріально-технічної допомоги Україні. Загалом протягом 2014-2016 років Велика Британія надала матеріально-технічної допомоги Україні на суму в 4,9 млн. доларів, або 2,9% від загальної міжнародної допомоги, увійшовши у п’ятірку найбільших міжнародних донорів.

Іншим важливим елементом допомоги Великої Британії для посилення обороноздатності стала програма тренувань Збройних сил України. У повідомленні щодо початку ініціативи чітко відзначалося, що вона буде здійснюватися подалі від районів, де безпосередньо відбуваються бойові дії на сході України. Тим самим британський уряд чітко показував, що програма тренувань не означає прямого залучення Лондона у конфлікт України і Росії. Ціль британської допомоги — зменшення жертв серед українських військовослужбовців через розбудову потенціалу шляхом проведення тренувань. Вартість тренувань становила 6 млн. фунтів. На кінець 2016 року британські військові в Україні забезпечували проведення до 30 різних курсів і тренувань на 14 різних об’єктах.

Такі масштаби допомоги із боку Великої Британії зробили можливим підписання 17 березня 2016 року меморандуму щодо співробітництва у військовій сфері. Тим самим військовому співробітництву було надано сталого характеру.

Українсько-британська торгівля і взаємодія в економічній сфері

В основі українських інтересів стосовно Великої Британії в економічній сфері лежить бажання максимального залучення прямих іноземних інвестицій (ПІІ), а також ліквідація дисбалансу у взаємній торгівлі. Велика Британія продовжує вважати Україну державою зі значними можливостями для ведення бізнесу, саме тому Лондон виявляв великий інтерес і до зони вільної торгівлі між Україною і ЄС, проте британський інвестор побоюється виходити на український ринок. На заваді може стати і вихід Британії з Євросоюзу — в обох країнах поки що навіть на рівні теорії не уявляють, на яких умовах вони співпрацюватимуть в торговельно-економічній сфері через два роки, коли Угода про асоціацію вже не поширюватимуться на британців (якщо, звісно, Лондон не домовиться з ЄС про збереження дії цього документа на постбрекзитівському етапі).

Британські ПІІ в економіку України на 1 квітня 2017 року становили 1,999 млрд. доларів або 5,3% від загального обсягу. За цими показниками Велика Британія посідає 4 місце. У 2008 році британські ПІІ становили 2,1 млрд. доларів. Хоча складність підрахунку британських інвестицій в Україну полягає в тому, що часто через цю країну заходять капітали із третіх країн, які, однак, рахують як британські — хоча, до слова, вони можуть бути і українськими. Наприклад, із Віргінських островів, які знаходяться під юрисдикцією Великої Британії, до України надійшло іще 1,69 млрд. доларів, або 4,4% загального обсягу ПІІ. Цю офшорну зону часто використовують українські бізнесмени, а тому такі інвестиції в Україну британськими можна вважати дуже номінально.

Українсько-британська торгівля товарами становила за 2016 рік 1,026 млрд. доларів (експорт до Великої Британії 317 млн. доларів, а імпорт 709 млн.). При цьому в українському експорті товарів домінують метали і продукція агропромислового комплексу, а в британському — продукція хімічної промисловості, автомобілі і устаткування.

Існує кілька сфер, де британська присутність є особливо відчутною і важливою – харчова промисловість, нафтогазова сфера, надання консалтингових послуг, торгівля. Доволі масштабна присутність в Україні британських компанії чи компаній із британським капіталом створює певну ілюзію щодо розвиненості українсько-британських економічних і торговельних відносин. Оскільки, для порівняння, британські накопичені ПІІ в сусідню польську економіку в абсолютному розрахунку на 2014 рік становили 5,873 млрд. євро — тобто більше ніж утричі більше!

Британські бізнесмени називали наступні перешкоди для ведення бізнесу в Україні: політична і економічна нестабільність, корупція, зарегульованість економіки і бюрократизація, неефективні податкова і правова системи, проблеми із захистом прав інтелектуальної власності, нерозвиненість транспортної інфраструктури. 

Повний текст аналітичної записки

«Аудит зовнішньої політики: Україна – Велика Британія»

Сергій Солодкий, Микола Бєлєсков, Інститут світової політики

Публікацію підготовлено за підтримки «Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України», яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. 

Читайте також:

Аудит зовнішньої політики: Україна-Австрія

Аудит зовнішньої політики: Україна-Угорщина

Аудит зовнішньої політики: Україна-Туреччина

Аудит зовнішньої політики: Україна-США

Аудит зовнішньої політики: Україна-Німеччина

Аудит зовнішньої політики: Україна-Італія

Аудит зовнішньої політики: Україна-Грузія

Аудит зовнішньої політики: Україна-Молдова

Аудит зовнішньої політики: Україна-Китай

Аудит зовнішньої політики: Україна- Білорусь

Аудит зовнішньої політики: Україна – Польща

Аудит зовнішньої політики: Україна-Ізраїль

Аудит зовнішньої політики: Україна-Швеція