Як ЄС допомагає Україні реформувати безпековий сектор?

Понад два роки в Україні працює Консультативна місія ЄС EUAM, відряджена в Україну після початку російської агресії. Наразі очікується подовження мандату Місії.

Інститут світової політики вже оприлюднював свою оцінку роботи місії у 2015 році. Тоді EUAM ще тільки набирала обертів і шукала свою нішу у реформуванні сектору цивільної безпеки. Однак від самого початку партнери місії в Україні одностайно визнавали: суто стратегічного консультування для України недостатньо. Однією з ключових рекомендацій Інституту світової політики у 2015 році стало розширення мандату місії і включення у нього проектної діяльності.

У 2016 році місія EUAM знову стала об’єктом дослідження ІСП у рамках проекту «Все суспільство заради попередження конфлікту та миробудівництва» (WOSCAP), який реалізується консорціумом дослідницьких установ за програмою «Горизонт 2020». Катерина Зарембо, заступниця директора ІСП, оцінила співпрацю місії EUAM з українськими державними органами,  провівши низку інтерв’ю з представниками місії та інституціями-партнерами..

Під час публічного обговорення «Місія здійсненна? Аудит зусиль ЄС у реформуванні сектору цивільної безпеки» у Києві Катерина Зарембо відзначила високий фаховий рівень експертів Місії та підкреслила, що Місія стала важливим каналом прямої комунікації з Брюсселем… Наразі кількісний склад Місії нараховує понад 200 осіб. Штаб-квартира знаходиться у Києві, однак з травня 2016 року Місія має регіональні офіси у Харкові та Львові.

Діяльність EUAM різноманітна і включає консультаційну підтримку щодо розробки стратегічних документів та законопроектів, матеріально-технічну допомогу, координацію донорської допомоги в Україні в сфері реформи правоохоронних органів і навіть пошук коштів для реалізації реформ. Держави-члени виявили нетипову для ЄС гнучкість, переглянувши мандат місії не через два роки, як це традиційно відбувається для безпекових місій, а через рік. Новий операційний план місії дозволив їй впроваджувати проекти та проводити тренінги. Бюджет місії щороку збільшується і на період з 1 грудня 2016 року до 30 листопада 2017 року склав 20,8 млн євро.

Катерина Зарембо, заступниця директора ІСП

Водночас, результативність та інтенсивність роботи місії з партнерами є не однаковою. Можна відзначити певну розбіжність у тому, де місія докладає найбільших зусиль і де отримує найкращу оцінку з боку партнера. Так, якщо за критерій оцінки брати сприйняття місії з боку місцевого партнера, тоді «історією успіху» місії можна назвати співпрацю з Державною прикордонною службою і Національним антикорупційним бюро. Однак деякі партнери, у співпраці з якими місія інвестує найбільше зусиль, визнають: місія дає їм стратегічні поради, однак не має стратегічного впливу на їхнє керівництво.

В цілому оцінки, які давали місії партнери в Україні, є неоднорідними. Тоді як у деяких відомствах висловлювали стовідсоткову задоволеність роботою з EUAM, інші були більш стриманими і зауважували, що потенціал співпраці з місією є більшим, ніж наявна спільна робота. Деякі партнери також звертали увагу на те, що місія не враховує контексту українсько-російського конфлікту як при розробці стратегічних документів, так і при співпраці на тактичному рівні, пропонуючи поради, більш придатні для мирного часу.

Варто також підкреслити, що, на відміну від матеріально-технічної допомоги, консультативна підтримка є новою для України і Україні потрібен був час, щоб навчитися приймати цю допомогу.

Олександр Литвиненко, заступник секретаря РНБО

Разом з тим, такі непрості часи дають можливість зробити те, що в нормальні часи арпріорі неможливо, коли тисне рутина, тиснуть підходи, які сформувалися десятиріччями. У цьому контексті ми щиро вдячні ЄС, НАТО, США, Британії підтримку, яку вони надають у процесі реформ. Апарат РНБО плідно співпрацює з Місією, зокрема хочу поінформувати про підготовку революційного законопроекту про національну безпеку. Цей законопроект вже направлений в Адміністрацію Президента, і його первинне опрацювання завершено. Цей приклад спільної роботи РНБО та Місії є досить показовим, оскільки на ньому відпрацьований механізм співпраці європейських/натівських структур і України. Ми змогли адаптувати європейські принципи до українських реалій, і отримали документи, який з одного боку відповідає принципам, а з іншого враховує українських зміст.

Литвиненко наголосив, що  за 2,5 роки свого існування Місія пройшла суттєвий шлях, «її діяльність набуває більш практичного змісту, що виражається у вирішенні цілком конкретних завдань, не тільки стратегічного рівня, а й розробці навчальних програмах та програм підвищення кваліфікації українських правоохоронців та прикордонників».

Серед ключових партнерів EUAM в Україні Міністерство внутрішніх справ. Анастасія Дєєва, заступниця голови МВС, повідомила, що місія EUAM з першого дня брала активну участь у реформуванні МВС та створенні  Національної поліції.

«Ми потребували системного підходу замість постійно концентрувати увагу на поточних пожежах. Європейська консультативна місія, яка має можливість залучити висококваліфікованих експертів, зокрема вузькопрофільних, із значним досвідом;  пропонує моделі та дає висновки для вирішення системних проблем МВС та Нацполіції. На початку і нам, і Місії було важко зрозуміти, яким має бути формат нашої взаємодії. Ми вдячні Місія за те, що вона взяла на себе роль служити платформою для комунікації та обміну інформацією між українськими інституціями та іноземними партнерами (міжнародними організаціями та окремими державами).

У минулому році, порівняно з 2015, наша співпраця піднялася на вищий рівень, зокрема, у таких сферах як: захист свідків, збирання даних (intelligence led policing), взаємодія поліції з громадянами, робота поліції під час масових заходів.  Є чимало таких вузькопрофільних напрямків співпраці, які важко комунікувати громадськості, однак є дуже важливими для того, щоб ми не лише тушили пожежі, а й могли спрогнозувати, виявити та вчасно відреагувати».

Дєєва підкреслила, що одним з головних досягнень співпраці Місії з МВС є стабільно високий рівень довіри громадян до патрульної поліції.

Удо Мюллер, керівник операцій EUAM, запевнив, що Місія залишиться в Україні, доки буде потрібна її підтримка. За його словами, завдяки перегляду мандату Місії вдалося підвищити ефективність її діяльність.

«Місія є частиною загальноєвропейського процесу підтримку реформ в Україні. Йдеться не лише про гроші, ми постійно актуалізуємо, що важливо для наших партнерів, щоби вони нам довіряли і бачили, що на нас можна покластися. Ми кожного разу перевіряємо, якими будуть практичні наслідки нашої роботи.

Останній перегляд нашого мандату, який відбувся, зокрема, завдяки прямому контакту з Брюсселем є важливим ключем до успіху. Тепер ми можемо не лише радити, але й  навчати і сприяти впровадженню наших порад задля забезпечення сталості реформ.  У процесі реформ також беруть участь українські експерти з високим рівнем професіоналізму, що є дуже важливим, оскільки ми знаємо європейські стандарти, але зовсім інша справа, як вони можуть бути застосовані в Україні. Саме тому дуже потрібна активна участь наших українських партнерів, лише разом ми досягнемо успіху».

Серед ключових завдань Місії EUAM Мюллер назвав роботу з Нацполіцією для перетворення її на сервісно-орієнтовану службу.

«Окрім цього ми маємо можливість сприяти розбудові антикорупційних зусиль, проводити тренінги та ділитись експертизою, сприяти у розробці законодавства, як, наприклад, у випадку з законопроектом про національну безпеку. У контексті подальшого розвитку мандату Місії перспективним є перехід від стратегічного рівня на регіональний, однак наразі неможливо передбачити, яким буде рішення щодо такої пропозиції».

Значно менш продуктивно розвивалася співпраця між Місією та Генпрокуратурою. Як відзначив заступник генпрокурора Євген Єнін, активізація роботи у другій половині 2016 завдячує не в останню особистісному фактору, налагодженим міжлюдським контактам та особисто голові Місії Кястутіс Ланчінскас.

«На момент мого приходу в прокуратуру було понад 8000 сторінок термінових перекладів. Це були матеріали міжнародних клопотань. Відповідно рік наші колеги слідчі очікували на переклад цих матеріалів. Саме завдяки співпраці з Місією ми за допомогою спеціалізованого програмного забезпечення змогли значно пришвидшити цей процес технічного перекладу. На сьогодні зазначеної черги на переклад фактично не існує. За це слідчі нам уже сьогодні дякують, оскільки суспільство зачекалося на результати розслідування у дуже багатьох справах»

Серед інших практичних аспектів співпраці з Місією заступник генпрокурора згадав круглі столи, тренінги, участь Місії у відборі, оцінці та тестуванні кандидатів до місцевих прокуратур. «Місцеві прокуратури сьогодні оновилися. З-поза системи прийшло понад 77% осіб, коли у результаті останнього відбору ми обрали понад 600 прокурорів місцевих прокуратур»

«Як зазначила колега з МВС, Місія дійсно створила важливий переговорний майданчик. Адже реалізація амбітних завдань вимагає не лише виходу на міжнародний рівень співпраці, але і координації правоохоронних структур всередині країн».

Щодо планів на майбутнє, Генпрокуратура очікує на спільну роботу з Місією у таких напрямках як система електронних кримінальних проваджень, що дозволить забути про практику, коли матеріали справи просто зникали. Також серед пріоритетів тренінги щодо боротьби з торгівлею людьми, кіберзлочинність.

Свою оцінку реформам та діяльності Місії дав також директор Харківської правозахисної групи Євген Захаров. За його словами, Місія ЄС є союзником правозахисників, який розуміє проблеми та потреби українців у взаємодії з правоохоронними органами.

«Місія відійшла від суто консультацій до проектної діяльності, роботи в полі. Місія є нашими союзниками, вони дуже добре розуміють пріоритети в діяльності органів безпеки, насамперед як зберегти баланс між забезпеченням безпеки та дотриманням прав людини.

Цей баланс в Україні суттєво порушений на користь безпеки, і права людини серйозно порушуються практично всіма органами безпеки. Місія це все бачить, і той факт, що вона працює як стратег і як безпосередній партнер з правоохоронними органами, є дуже важливим. Я брав участь у спільній роботі з Місією у побудові нових територіальних підрозділів Нацполіції у сільській місцевості і маленьких містах, реформі органів внутрішніх справ і т.д. Я постійно відчуваю з боку Місії підтримку і повне розуміння наших проблем. Сьогодні роль Місії суттєво зростає».

Євген Захаров наголосив, що система чинить серйозним опір будь-яким змінам, і у минулому році внаслідок загальмування реформ в МВС були серйозні проблем, зокрема із проваленою атестацією. За таких умовох, за словами Захарова, присутність Місії у регіонах є дуже важливою і має розширюватися. Правозахисник порівняв процес реформ з їздою на велосипеді: «щось рухатися вперед потрібно швидко їхати, якщо зупинишся – впадеш».

«Місія чітко вказує на пріоритети, що потрібно переорієнтувати діяльність Нацполіції з держави на громади, на захист прав і інтересів людей. Ця її роль буде тільки зростати. Тому доречно поширювати присутність Місії на інші великі міста Україні, передусім Одесу, Дніпропетровськ».

Захаров також наголосив на важливості подальших зусиль Місії для навчання поліцейських, створення служби детективів на основі слідчих і оперативних підрозділів, створення базових райвідділів органів внутрішніх справ, а також для запровадження  Самбірської моделі територіальної поліції по всі Україні.

Аналітична записка

«Аудит зусиль Європейського Союзу у реформуванні сектору цивільної безпеки»

(натисніть на зображення для ознайомлення з документом)