Чи є майбутнє у РНБО?

З весни про діяльність Ради нацбезпеки та оборони нічого не чути, хоча викликів та загроз для України останнім часом відчутно побільшало. Тож і своє 15-річчя цей орган відсвяткував тихо та непомітно, що вже говорить про його політичну вагу. Проте експерти переконані, що цей орган конче потрібний і Президент як голова РНБО повинен спрямувати всі зусилля на те, щоб всередині політичного класу нарешті викристалізувався базовий консенсус відносно засад національної безпеки, якого у нас досі немає.

Про це в прес-центрі «Главкому» дискутували директор Українського інституту публічної політики Віктор Чумак та політолог, екс-глава Національного інституту стратегічних досліджень Юрій Рубан.

Віктор Чумак: «Якщо РНБО буде засідати щотижня по кожному поточному питанню, то буде нівелюватися та обезцінюватися вся його діяльність»

Користуючись нагодою, хочу привітати секретаря Ради національної безпеки і оборони та працівників апарату з 15-річчям створення цього органу. Саме 30 серпня 1996 року був підписаний указ Президента про створення цього апарату з двох органів – Ради національної оборони і Ради безпеки.

В принципі ради національної безпеки притаманні президентським республікам, вони створюються при главі держави і працюють, як органи прямого впливу президента на державну політику. При різних президентах вони можуть виконувати різну роль. Наприклад, при сильному президенті Сполучених Штатів рада національної безпеки відіграє роль тільки колегіального закріплення рішень, які приймаються президентською адміністрацією. Якщо президент не дуже впливовий, то рада національної безпеки Сполучених Штатів може виступати комунікативним майданчиком між різними групами інтересів, які беруть участь у прийнятті рішень в державній політиці. Іноді такі органи виконують абсолютно самостійну роль, як було при президенті Рейгану. А взагалі всі ці органи направлені на прийняття стратегічних політичних рішень у сфері національної безпеки і оборони країн, де вони створюються.

Сьогодні дуже динамічно змінюється світ та загрози, які впливають на ті чи інші країни. Тому такі органи створюються навіть там, де їх ніколи не було, навіть в парламентських республіках. Це можна подивитися на прикладі Великобританії, де рада національної безпеки створена при прем’єр-міністрі.

Якщо ставити питання, чи є майбутнє у Ради національної безпеки, то воно, без сумніву, є. Насамперед тому, що цей орган створений і існує за Конституцією України, та діє відповідно до закону, що прийнятий на виконання Конституції. Питання в тому, який характер буде приділятися діяльності Ради національної безпеки і оборони в Україні? Вплив РНБО у нас корелювався в залежності від того, який вплив мав його секретар. Наприклад, при Володимирі Горбуліні на початку створення цей орган дійсно впливав на прийняття державних рішень в сфері національної безпеки і оборони.

РНБО створюється Президентом, і туди за посадами входять Президент як голова Ради, секретар, прем’єр-міністр, міністр закордонних справ, міністр внутрішніх справ, міністр оборони і голова Служби безпеки. А решта складу Ради може корелюватися Президентом за його власним рішень, до нього можуть включатися керівники інших центральних органів. При Президенті Ющенку туди входили всі губернатори. Сьогодні ж, крім людей, які я назвав, за посадою туди входять Генеральний прокурор Пшонка, міністр юстиції, голова Національного банку та голова Верховної Ради (за згодою).

По великому рахунку, наша Рада національної безпеки і оборони має всього-на-всього дві функції (вони в законі розбиті на три, але їх можна вважати, як дві). Перша – внесення пропозицій Президенту щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, друга - координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час, і третя – те саме, тільки в умовах воєнного або надзвичайного стану. Під ці функції виписані повноваження, які полягають у внесенні проектів законів, програм, стратегій, воєнних доктрин, і розгляді їх на засіданні Ради.

За час президентства Віктора Януковича було прийнято 7 важливих рішень Ради національної безпеки і оборони, в тому числі і про нові загрози на 2011 рік, які будуть стояти перед Україною, та про концепцію зовнішньої політики.

Апарат Ради національної безпеки і оборони – це сукупність державних чиновників, які виконують функції для нормальної роботи РНБО. Функції апарату: поточне інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності Ради і організація цієї діяльності. Але іноді апарат Ради використовували не зовсім вдало. За президентства Ющенка був найнегативніший досвід використання апарату РНБО, тому що за своїм складом та структурою він трохи дублював Секретаріат Кабінету Міністрів. Тоді до сфери національної безпеки і оборони відносилися практично всі питання державної політики. Апарат ради був роздутий до неможливих меж – 300 осіб, а список заступників секретаря Ради національної безпеки був близько дев’яти осіб. Я називав це «ангаром для збитих льотчиків», тому що туди входили практично всі політики, які з тих чи інших причин не могли бути присутніми на посадах в активній політиці.

Сьогодні я все ж таки бачу позитивні тенденції діяльності апарату Ради. По-перше, пройшло скорочення апарату в три рази - з 298 до 92 осіб. При цьому він не просто скорочений, а перемонтований під виконання функцій, які на нього покладаються. Але, якщо апарат Ради повинен виконувати поточне інформаційно-аналітичне забезпечення, то не треба давати йому якихось величезних стратегічних розробок, бо їх повинні робити зовсім інші установи, в тому числі Національний інститут стратегічних досліджень. Також це можуть робити недержавні аналітичні центри, що практикується у всьому світі, наприклад, Сполучних Штатах. Тут я бачу певні позитивні зрушення в роботі секретаря і апарату Ради, тому що наш інститут дуже активно співпрацює з апаратом Ради національної безпеки і оборони.

Але треба змінити певні акценти. По великому рахунку, поточне інформаційно-аналітичне забезпечення, яке повинен робити апарат Ради, мають виконувати аналітики, які дещо відрізняються від експертів, тому що повинні обробляти величезні масиви інформації, вибирати з неї головні моменти і подавати узагальнену картину.

Майбутнє у Ради є, а в якому вигляді це майбутнє буде формуватися, залежить від керівників апарату, Президента та від того, як він буде сприйматися як орган прийняття достатньо складних колегіальних рішень у сфері національної безпеки.

Юрій Рубан: «Я б на місці Президента України не поспішав включати опозиційних політиків в склад РНБОУ»

В усі часи у правлячого класу будь-якої держави було поле істини, на якому неможливо сперечатися, називалося воно «війна». Або правлячий клас країни був здатний виграти війну, або просто переставав бути правлячим класом. У кінці ХХ століття політика, в першу чергу через глобалізацію, трішки змінила це поле, тепер правлячі класи добре рахують вартість війни і мають інші важелі для того, щоб реалізовувати свої національні інтереси. В результаті для правлячого класу багатьох новопосталих країн Центральної та Східної Європи ключове питання не гарантування національної безпеки в традиційних формах (підготовка Збройних сил, економіки, резервів), а, наприклад, здобуття чи не здобуття кредиту МВФ. Акцент при прийнятті і підготовці рішень перенесений насправді у більш економічне поле. Очевидно, ця проблематика впливає на всю хронологію подій, які розвиваються навколо Ради національної безпеки та оборони України.

Зрозуміло, що на перших порах були досить енергійні спроби відтворити в якійсь формі управління національною безпекою, що існувало ще в радянські часи. Але там були достатньо кваліфіковані фахівці. Цікаве співвідношення їхньої аналітичної та наукової діяльності в апараті РНБО. Кожний пункт порядку денного Ради нацбезпеки супроводжується підготовкою величезного масиву матеріалу. Тож багато рішень РНБО, які спрацювали ефективно свого часу, - це все заслуга не лише членів РНБО, але й людей із її апарату.

Рішення в РНБОУ приймає група політиків, які мають владу в цій країні. Рада нацбезпеки потрібна тому, що це специфічна сфера діяльності. Національна безпека - це не така річ, як рішення Нацбанку чи Уряду, які можна обрахувати. Скільки коштує національна безпека? Те, щоб громадяни країни могли безпечно існувати? Це важко звести до якогось економічного обрахунку.

На долю РНБОУ, звичайно, впливає загальнополітична ситуація в країні. Віддаючи належне таким потужним людям, які завжди працювали в першу чергу секретарями РНБОУ, але й вони не могли передавити загальнополітичну ситуацію. Якщо до 2004 року у нас ситуація з президентською республікою була більш-менш зрозумілою, то був період в країні, який навряд чи можна охарактеризувати як позитивний (навіть при тому розвитку демократії, який тоді був). Йдеться про конфронтацію Президента з урядом, що з точки зору державного управління та національної безпеки завжди недобре. Звичайно, що в тій ситуації дійсно була цікава спроба задіяти РНБО в політичній полеміці Президента з Прем’єр-міністром. Тоді апарат РНБОУ готував такі матеріали, які віддзеркалювали іншу думку, аніж урядова. І з честю виходив із ситуації, хоча й не мав усталених каналів зв’язку, які має секретаріат Кабінету Міністрів. Як показав подальший розвиток економіки, підготовлені тоді рішення апаратом РНБОУ багато в чому виявилися праві. На жаль, та економічна політика, яка здійснювалася урядом, давала підстави для такої критики. Інша справа, коли ця критика сприймалася через призму політичного інтересу та не дозволила виправити багато перекосів у діяльності уряду. Тоді був розширений склад Ради, зокрема туди ввійшли губернатори, Президент Віктор Ющенко пробував надати якусь більшу легітимність рішенням РНБОУ. Проте рішення Ради нацбезпеки вводяться в дію указами Президента, які мають не більшу вагу, аніж їм дає Конституція. Звичайно, політичні зміни драматично впливають на ситуацію і в апараті РНБО, і в установах, на які він спирається. Тож робити вигляд, що така фундаментальна зміна в побудові національної безпеки як, наприклад, відмова від вступу до НАТО, ні на що не вплинула, немає підстав. Думаю, що вплив був. Це все-таки зачепило персонально багатьох людей. І тепер є колосальний інтелектуальний виклик перед РНБО як аполітичним органом та перед її апаратом, як грамотно обґрунтувати безпеку країни в такій новій ситуації. Цікаво, як все це буде вибудовуватися.

Я не прихильник проголошення апокаліпсисів, тому, звичайно, у РНБОУ є майбутнє. Цей орган потрібний, тому що це потужний інтелектуальний центр для прийняття рішень у такій дуже специфічній сфері, де не все можна порахувати. В Україні є певний інтелектуальний ресурс, який дозволяє організувати цю роботу. Це великий плюс, тому що багато країн Центральної та Східної Європи просто не ставлять перед собою цього питання. Зрозуміло, що країна, в якої всі Збройні сили складаються із 2-3 полків та декількох літаків…

Віктор Чумак: Тут на думку прийшла відома фраза про те, що якщо держава не забезпечить належний рівень інформаційно-аналітичної діяльності, вона програє всі війни, навіть не усвідомлюючи того, що вони почалися.

Колись при Раді нацбезпеки працювали 3 потужних інститути: Інститут проблем національної безпеки, Інститут проблем міжнародної безпеки та Інститут стратегічних досліджень. Зараз два інститути ліквідовані, а Інститут стратегічних досліджень став таким більш-менш самостійним центром вироблення державної політики. Але якраз ці інститути не стали мозковими центрами в результаті їх академічності, занауковості. Якраз аналітична робота без аналізу політики, чим повинні займатися ці органи, серйозно відрізняється від розробки наукових теорій, які іноді не мають нічого спільного з реальною політикою. Саме це забирало дуже багато часу та ресурсів, тому вони програвали боротьбу у незалежних аналітичних центрів, які займалися виключно аналітичною роботою. Це стало однією з проблем Ради нацбезпеки. Зараз залишився Інститут стратегічних досліджень, який працює окремими чином, що абсолютно нелогічно, тому що вони мають працювати в серйозній суттєвій зв’язці з апаратом Ради нацбезпеки при домінуючій позиції апарату, бо саме він готує рішення.

Дійсно, у Ради національної безпеки в різних країнах є ще одна функція – комунікативна. Вона може виконувати функцію комунікації між різними політичними групами в країні. Ми говорили, що це інструмент прямого впливу на державну політику Президента. Але в ідеалі до складу ради можуть включатися іноді найбільш впливові опозиційні сили, як це зокрема в Туреччині та США. Це був би унікальний випадок на сьогоднішній день, коли ми маємо таке серйозне протистояння в Україні. Якщо б Президент пішов на це і включив до складу Ради нацбезпеки одного-двох найбільш впливових політиків, це був би дуже цікавий експеримент. При цьому Президент нічим не обмежений при формуванні персонального складу РНБО. Ми б отримали достатньо цікаві можливості для діалогу в час, коли держава знаходиться в транзитному періоді.

Юрій Рубан: РНБО, її апарат, в тому числі інтелектуальний та науковий, працюють не у вакуумі, а в Україні на початку 21 століття. Ми ж мріємо, щоб в Україні була європейська демократія, але тільки тепер починаємо розуміти, що це не лише політичний факт, а й суспільний. Для демократії потрібно, щоб вона була спочатку в головах людей. Так само тут й є система організації науки в Україні, яка успадкована від Радянського Союзу, є закон про науку. РНБО та Інститут стратегічних досліджень фінансуються із бюджету, відповідно до цього закону. Крім того, є відповідні вимоги, як здійснювати цю діяльність. В мене теж були мрії, щоб зробити якісь компактні центри, але повірте, що це досить важко. Це виклик, який стоїть не перед РНБО, а перед українським суспільством. Питання – як модернізувати українську науку, включивши в неї зокрема західний досвід? Але це питання не до апарату РНБО, а набагато глибше.

Для того, щоб мати Раду нацбезпеки, як в Америці, куди входять, наприклад, керівники сенатського комітету, які можуть представляти інші, аніж у Президента, партії, треба мати американську політичну традицію. Там існує консенсус щодо базових національних інтересів у сфері національної безпеки. Там двопартійна політика, і ми тільки зараз починаємо із жахом розуміти, що іноді ця політика в сфері нацбезпеки дає тріщину. Ми були свідками того, коли кілька тижнів через партійну драчку Конгрес США не міг прийняти закон про підвищення стелі державного боргу, який страшно вдарив по кредитному рейтингу США і який коштуватиме Америці кілька трильйонів доларів на обслуговування національного боргу. Нам в Україні до такого єдиного цілісного розуміння політиками національних інтересів настільки далеко, що будь-яка спроба включити опозиційних політиків, особливо з різними поглядами, як Черновецький та Луценко… Нагадаю, що одне із драматичних засідань РНБО закінчилась їхньою вульгарною бійкою. В цій ситуації я б на місці Президента України не поспішав би включати опозиційних політиків в склад РНБОУ, бо це все переродиться в жанр політичного ток-шоу.

Суспільне сприйняття цього органу знівельовано за останні роки тими ж бійками, призначенням безкінечної кількості заступників. Суспільство уже перестало сприймати його, як орган, що дійсно визначає політику держави. Що потрібно зробити для того, щоб повернути йому авторитет?

Віктор Чумак: Якщо цей орган буде приймати важливі стратегічні рішення, на що направити всю його діяльність, то сприйняття суспільством важливості цього органу можуть відновити. Разом з тим, зараз апарат перебудувався по роботі і по складу. Таке скорочення та перебудова саме на виконання функцій, передбачених в законі, може повернути довіру до того, що цей апарат може використовуватися для вироблення ефективної державної політики.

Юрій Рубан: Апарат РНБО тут мало що може зробити, ключове питання в тому, що Президент як голова РНБО повинен спрямувати всі зусилля на те, щоб всередині політичного класу нарешті викристалізувався базовий консенсус відносно засад національної безпеки, якого у нас досі немає. Якщо ми хочемо зберегти РНБО як авторитетний орган, Боже борони, втягувати його в таку політичну дискусію. Іншими словами, втягувати РНБО в дискусію на тему на зразок, чи правильне те або інше судове рішення, - це катастрофа.

Чи не могли б ви скласти рейтинг секретарів РНБО, хто був сильніший?

Юрій Рубан: У нас всі секретарі були дуже сильні. Я в якійсь мірі був під впливом ідей і підходів пана Горбуліна. Володимир Павлович – дуже потужна особистість і людина, яка багато зробила для становлення РНБО саме як потужного органу. Можливо, це пов’язано з тим, що у нього були давні особисті стосунки з Президентом Кучмою, але він цей вплив використав не просто для особистої політичної кар’єри, а для того, щоб дійсно зробити потужний апарат РНБО.

На мене справив певне враження Петро Олексійович Порошенко. Він один з не багатьох українських політиків, який тоді взявся за дуже серйозну проблему - Придністров’я. Мені сподобалася його енергія, пропозиції.

Згадую своє спілкування з Гайдуком, з Раїсою Богатирьової. Я думаю, що це потужні люди, які здатні організовувати цей процес. Але насправді все залежить не стільки від секретаря РНБО, при всій повазі до них, а від голови, яким є Президент, та від політиків, які насправді приймають рішення всередині РНБО і так чи інакше її використовують.

Ви називаєте позитивні зміни, але в чому вони проявляються, адже не проводиться ніяких засідань РНБО, не вирішується газовий конфлікт з Росією, є справа Тимошенко та реакція на неї Заходу. І взагалі вибудовується вертикаль влади, де посаду не тільки Президента, а і прем’єр-міністра, Генпрокурора і секретаря РНБО посідає одна особа – Віктор Янукович? Навіщо взагалі РНБО?

Віктор Чумак: Треба розділити політичну діяльність і інформаційно-аналітичне забезпечення органів влади. По вашому РНБО повинно засідати щотижня для того, щоб було видно його результати? Для цього є Адміністрація Президента, Кабінет Міністрів. Якщо РНБО буде засідати щотижня по кожному поточному питанню, то буде нівелюватися та обезцінюватися вся його діяльність. Ми знаємо головні загрози і виклики, які стоять перед Україною, і по ним РНБО прийняв вже купу рішень. Але як реалізуються рішення РНБО, це вже покладається на політиків, які є керівниками органів виконавчої влади та входять в РНБО.

РНБО абсолютно потрібне, але справа в тому, хто і як його використовує. Цей орган інколи може стати при нагоді для комунікації з іншими групами інтересів, які є в державі, тоді він може працювати достатньо ефективно.

При сильному Президенті РНБО виконує функцію колегіального затвердження його рішень. Зараз ми маємо сильну президентську вертикаль і те, що РНБО колегіально затверджує рішення, які приймаються Президентом.

Юрій Рубан: Звичайно, що вертикаль влади будує не РНБО, це – конституційне рішення і взагалі окреме питання. Але указ все одно підписує Президент, яким би не було його прізвище, – це реалія, яка не залежить від існування чи не існування РНБО. Але в законі прописано, що РНБО вносить пропозиції і готує рішення – от якраз це є. А це дуже важливо, щоб у державі було добре підготовлене рішення.