Як зламати схему виборів?

Влада ламає голову над тим, яку виборчу систему обрати надалі, бо нинішня пропорційна не викликає довіри. Президент «замовив» своїм однопартійцям змішану форму, не конкретизувавши, прихильником якого саме варіанту є особисто він.

Тож поки регіонали ігнорують публічне обговорення цієї теми, про найбільш прийнятні виборчі системи для України в прес-центрі «Главкому» розповідали члени парламентського комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядуванн я, народні депутати Юрій Ключковський (НУНС) та Ольга Боднар (БЮТ).

Ольга Боднар: «Нам варто залишитися на пропорційній системі виборів»

Будь-які вибори можна провести чесно або нечесно. Проте мене непокоїть навіть не система виборів, а ситуація з місцевими радами, адже досі невідомо, чи будуть вони чинними після 30 травня. Яким чином вони будуть приймати свої рішення? Чи не виникне бажання у громадян оскаржувати ці рішення в судах? Чи не перетворимо ми нашу демократію у фарс? Демократія не є винаходом українців, і нам варто було б дослухатися до країн, які її вже давно мають і якісно розвивають.

Найголовніше питання, коли будуть проведені місцеві вибори, якщо 30 травня це зробити нереально. Є проект закону про внесення змін до Конституції, який передбачає вірогідність проведення цих виборів в березні 2011 року. Але в політикумі вирують думки, що все ж таки у правлячої коаліції є велике бажання провести місцеві вибори восени.

В Україні вже були всі системи проведення місцевих виборів: мажоритарна, пропорційна, змішана, що ми тільки не робили. В суспільстві виробляється думка, що вся проблема в пропорційній системі виборів, що я хочу спростувати. Для повернення до мажоритарної системи виборів нам потрібне стабільне демократичне суспільство, яке усвідомлює, що таке вибори, вибір, яким чином треба віддавати свій голос. Колись Іуда продався за 30 срібних, у нас зараз відбувається те ж саме, тільки за іншу валюту. На сьогодні мажоритарна система виборів навіть на місцях призведе до того, що 90% людей в залі будуть сидіти «на телефоні», як колись робив, перепрошую, Яценюк. Тобто, телефон-дзвінок-команда-виконання, як зараз відбувається в Партії регіонів.

Змішана система виборів небезпечна наступним. Якщо список буде формуватися політичними партіями, як зараз, а громадяни ніяким чином не зможуть впливати на цей процес, то ми отримуємо приблизно 40% людей, які фінансували виборчу кампанію, і 60%, які дійсно будуть з місць, і працюватимуть, як треба.

Чим небезпечна пропорційна система? Ми обираємо тих, хто живе серед нас, народні депутаті ж не з’являються від плісняви. Кожна політична партія по-своєму вирішує проблему співпраці депутатів на місцях. Громадяни, які співпрацюють через депутатський корпус Юлії Тимошенко, не відчувають відсутності мажоритарної системи, тому що депутати районної міської, обласної рад, народні депутати закріплені за округами. У всіх є приймальні, і ми діємо, як за мажоритарної системи. Тобто, до нас звертаються громадяни, які мають можливість достукатися до влади через депутатів. Якби так робили всі політичні партії, то можливо, було б знято критичне відношення до пропорційної системи виборів.

Мені подобається пропорційна система виборів, яка запроваджена в Польщі, - рейтингування в списку. Але я не знаю, чи готове до цього наше суспільство. Якщо за кордоном у виборчих перегонах беруть участь 5-6 політичних сил, то у нас - 40-50, яким чином тут займатися рейтингуванням?

Я вважаю, що на сьогодні нам варто залишитися на пропорційній системі виборів.

Помилка України в тому, що ми завжди наздоганяємо потяг, а треба вчасно на нього сідати. А у нас, як перед сном треба вмитися і помолитися, так і перед виборами треба внести зміни до закону про вибори. Цього робити не можна. Якщо ми бачимо на виборах якісь негаразди, треба одразу після їх проведення все поправити. А не так, як відбувалося на виборах Президента України, коли зміни вносилися під час виборчих перегонів. Тому як противник частих змін до виборчого законодавства я підтримую запровадження Виборчого кодексу.

Юрій Ключковський: «Поєднання єдиного округу, закритих списків та партійного імперативного мандату вихолощує суть органів місцевого самоврядування»

Кожного разу, коли думаєш, що говорити у тривалому виступі, мимоволі згадуєш вислів одного мудрого чоловіка. Він казав, що лекція повинна бути подібною до спіднички молодої дівчинки: достатньо довгою, щоб охопити предмет, і достатньо короткою, щоб викликати зацікавленість. Отже, всі проблеми виборчих систем охопити я не зможу зараз, а коротко скажу про три речі.

По-перше, яким би не був виборчий закон чи виборча система, якщо вибори системно фальсифікуються, все інше не має значення. Якщо виборці продають свої голоси за гроші, гречку, продуктові пайки чи просто обіцянку взяти на роботу, то це вже не вибори. На жаль, не ми запізнились на поїзд, а нас з нього на століття викинули. Ті проблеми, які мала західна Європа всередині 19 століття, на жаль, ми переживаємо на початку 21-го. Людям потрібен досвід, їм треба набити синяки від своїх дурниць та неправильних вчинків, тоді, можливо, вони і дійдуть до того стану суспільства, який є на заході, де нікому і в голову не прийде продати свій голос, бо це його частка влади.

Друга проблема стосується термінів проведення місцевих виборів. Якщо хтось уважно дивився постанову про призначення виборів на 30 травня, то побачив би, що там призначалися не всі вибори і не всюди, а лише в частині адміністративно-територіальних одиниць. Це пов’язано з тим, що є три великі проблеми, що перебувають на рівні конституційного тексту.

По-перше, вносячи зміни у 2004 році, законодавець елементарно забув змінити строки повноважень сільських, селищних, міських голів, продовживши строк повноважень рад. Для рад – 5 років, для голів лишилося 4. Це елементарний недогляд, помилка та свідчення якості цього закону, який взагалі закономірно має номер 2222.

По-друге, це проблема тлумачення. Чи застосовуються ці норми до відповідних рад, обраних у березні 2006 року, оскільки змінена редакція набрала чинності в травні 2006 року? Тому виникло питання, чи на всіх обраних 26 березня поширюються ці норми чи тільки на тих, в кого перша сесія пройшла після 25 травня? Чи взагалі ні на кого вони не поширюються і для них діє стара редакція Конституції, за якою вони обиралися? Тут навіть серед фахівців є три різні думки і вони несумісні. До речі, постанова базувалася на другій точці зору: в частині громад проводилися вибори, а в частині – ні.

По-третє, рішення Конституційного суду, яке було пов’язане із проведенням позачергових виборів у Києві, де виникло питання, на який строк обраний голова. КС сказав, що після позачергових виборів є повний конституційний строк. А це означає, що ламається вся схема призначення місцевих виборів, бо дотепер чергові місцеві вибори відбувалися по всій Україні одночасно і всюди. Після цих речей доводиться кожні вибори призначати окремо, а їх не багато не мало – 23 600. Уявіть собі Верховну Раду, яка приймає таку кількість постанов? Я вже не кажу про те, хто буде пильнувати, чи настав вже час призначати вибори чи ні? Цей великий клубок проблем треба розв’язувати. Можна залишити ситуацію такою, як є, а можна спробувати повернутися до одночасних виборів. Шлях цьому єдиний – внесення змін до Конституції. Потрібно такий текст записати, який би стверджував, що повний строк лише для тих, хто обраний на чергових виборах, а для всіх інших – до чергових виборів. Така практика існувала до відомого рішення КС. До речі, мене трішки дивувало, що закон про внесення змін до Конституції, де в прикінцевих положеннях записана дата березень 2011 року, внесений фракцією БЮТ. Але після скасування постанови про призначення виборів на 30 травня, саме БЮТ звернувся до КС про неконституційність цієї постанови. Проте це справа політична…

Сьогодні Верховна Рада поки що стоїть на цьому шляху. Що захоче робити коаліція, влада, яка сьогодні перебуває в єдиних руках? До речі, ще одна теза Конституції фактично знівельована. Йдеться про поділ влади, якого фактично у нас сьогодні немає, бо влада знаходиться в руках однієї партії, обкоми якої вирішують навіть те, хто має бути в Криму головою Ради Міністрів. Як заявив на телебаченні попередній голова, йому обком партії сказав написати заяву – він її написав.

Ми не знаємо, яка позиція Партії регіонів з цього питання. Мене просто дивує їхня мовчанка. Ця політична сила не любить публічної позиції, а робить все в кулуарах закрито. Яка команда поступила в парламент, так і голосують, без жодних думок та дискусій, без найменших можливостей вплинути раціональними, логічними аргументами, а не політичними. Тому не можна передбачити, що з цього буде.

Третя проблема пов’язана з системами виборів. Я буду говорити про правові категорії, а політична доцільність потім все зламає. Хочу звернути увагу на існування напівфольклорного твердження про те, що вибір виборчої системи – це питання політичної доцільності. Вибір насправді дуже широкий, і на практиці за останні 150 років застосовувалося більше сотні різних виборчих систем. Практично немає жодної пари країн з ідентичною виборчою системою, всюди є свої особливості.

Але є ще дві передумови для вибору виборчої системи, які треба ставити перед проблемою політичної доцільності, - правова та суспільна. Виборча система не повинна порушувати принципів права і має відповідати конституційному статусу виборного органу. На превеликий жаль, ми сьогодні маємо класичний приклад ігнорування цього. Йдеться про вибори до районних та обласних рад за єдиним округом та закритими списками. Це означає, що сформовані таким чином ради не відповідають їхньому конституційному статусу, визначеному ст.140 Конституції, за якою вони представляють інтереси реальних громад. Насправді сьогодні вони представляють інтереси центральних органів політичних партій та підпадають під дію імперативного мандату. У випадку неслухняності депутата до рішень партії, її центральний орган припиняє його повноваження як депутата місцевої ради. А це є порушенням іншої речі. За ст.140 Конституції та Європейською хартією місцевого самоврядування, місцеві ради – це органи місцевого самоврядування, які вирішують місцеві питання під відповідальність перед законом і своїми виборцями, а не центральними органами політичних партій. Тому поєднання єдиного округу, закритих списків та партійного імперативного мандату фактично вихолощує саму суть органів місцевого самоврядування. Вони перестають бути такими.

На моє переконання, якщо елементи цієї системи (чи то повністю пропорційна із закритими списками, чи то змішана 50/50) збережуться, думаю, я буду готувати подання до Конституційного суду. Незважаючи на те, яким він є, нехай скаже своє слово, чи може в умовах партійного мандату дійсно існувати орган місцевого самоврядування. Як ви бачите, з виборчими системами з правової точки зору на місцевих виборах є питання.

Другий критерій перед доцільністю – суспільне визнання. Виборча система має сприйматися як справедлива. Бо можна придумати такі системи… До речі, свого часу у Франції на місцевих виборах люди голосували за списки, і який отримав найбільше голосів – отримував всі місця. В Україні теж були бажаючі робити двотурову пропорційну систему з тим, щоб партія переможець у другому турі автоматично отримувала більшість, навіть якщо набирала 20% голосів. Це є приклади несправедливих виборчих систем.

До речі, сьогодні суспільство вважає несправедливою систему єдиного округу та закритих списків навіть на парламентських виборах. Хоча свого часу вона вважалась більш справедливою, аніж попередня змішана. В 2002 році сім разів Президент Кучма своїм вето повертав закон до Верховної ради, бо там була пропорційна виборча система. Це викликало незадоволення у людей.

Ці два критерії мають бути враховані перед тим, як ми поставимо питання політичної доцільності, бо вона має формулюватися в термінах політичних цілей розвитку суспільства, а не політичних цілей правлячої партії. Це істотна відмінність, бо якщо йде мова, щоб задовольнити політичні цілі правлячої партії, то це вже не доцільність, а політична кон’юнктура, це вже зловживання та маніпулювання владою у своїх корисливих інтересах.

На превеликий жаль, сьогодні жоден із цих трьох критеріїв не видно, щоб застосовувався правлячою коаліцією. Мені невідомо про жодні спроби виправити ситуацію, щоб забезпечити і правовий критерій, і можливість людям обирати кандидатів, а не лідера партії.

Як складеться далі ситуація, я не знаю. Влада щось варить, але що – вона в свій час нам скаже. Проте ми будемо поставлені перед фактом, як це було зі змістом україно-російських угод.

Коли можна очікувати рішення Конституційного суду на подання БЮТ. Як опозиція буде впливати на ситуацію з виборчим законодавством?

Ольга Боднар: Я представляю комітет на погоджувальній раді, де Литвин прийняв рішення в м’якій формі звернутися до Конституційного суду з проханням прискорити розгляд нашого проекту закону про внесення змін, щоб до 10 липня проголосувати його в залі. Ця фраза схиляє мене до думки, що коаліція все ж таки не відкидає можливість проведення виборів в березні 2011 року. Хоча від авторитетних представників правлячої коаліції доводилось чути, що є чітка установка про підготовку до осінніх виборів.

На жаль, сьогодні Конституційний суд, який я вважала вищим за будь-яку корупцію, не керується законом і правом. Тому я не думаю, що наше подання буде розглянуто.

Юрій Ключковський: Наскільки мені відомо, відкрите впровадження по обох питаннях: щодо 30 травня і змін до Конституції. Наскільки мені відомо з приватних розмов в середовищі навколо Конституційного суду, є дискусії по обох питання, позиція поки що не вироблена.

Останнім часом Конституційний суд засвідчив невелику повагу до права, і схильність до відверто кон’юнктурних рішень, за які, думаю, їм буде соромно. Але і попередній склад Конституційного суду, яким би він не був авторитетним, теж спромігся на рішення по третьому терміну, що теж дуже сильно критикувалося в політичних і юридичних колах. Всі живі люди, на жаль.

Я вважаю, що єдиним розумним способом є внесення змін до Конституції. Для цього до літа треба проголосувати їх в першому читанні, і в вересні-на початку жовтня проголосувати в цілому, а тоді готуватися до виборів у березні наступного року. Мені подобається ідея березня, тому що вона остаточно розводить вибори, які не будуть відбуватися в один рік, що завжди є надто великим навантаженням на суспільство і бюджет.

Я не поділяю точки зору, що після 30 травня якісь органи стають нелегітимними, такої норми в Конституції чи законі немає. Навпаки – і Конституція, і закон «Про місцеві вибори» побудовані на ідеї, що повноваження попереднього органу припиняється з моменту початку повноважень наступного. Конституція побудована на тому, що строки можуть бути перевищені, а от скорочувати можна тільки з підстав, прямо вказаних в Конституції або законах.

Селище Коцюбинське хоче провести референдум щодо надання йому статусу міста обласного підпорядкування. Наскільки рішення референдуму вплине на місцеву, міську і обласну ради?

Юрій Ключковський: Статус міста обласного значення надає Верховна Рада своєю постановою, тому референдум – це лише форма підготовки цього рішення, висловлення думки мешканців. Але все не так просто. Справа в тому, що в місті обласного значення створюються органи влади, утримувати які треба з місцевого бюджету. Виникає просте питання: чи здатне Коцюбинське утримувати всю цю систему органів - управління освіти, культури, охорони здоров’я і т.д.?

Взагалі, питання адмінтерустрою у нас дуже проблемні. Теперішній устрій не відповідає 133 статті Конституції України, але прийняти щось з цього приводу – це долати надзвичайний опір місцевої влади. Поки що дві спроби закінчилися невдачею.

Ольга Боднар: Результати референдуму вони будуть подавати до міської, потім до Верховної Ради. До міста обласного значення є вимоги, якщо вони будуть їм відповідати, то немає питань.

Юрій Ключковський: Потрібне рішення Ірпінської міської і Київської обласної рад.

Ви сказали, що вам дуже важлива пропорційна система, але ж вона довела свою недієздатність, перетворивши ради на акціонерні клуби закритого типу, яким немає діла до людей. Прикладом є Київська обласна рада: зміна влади - зміна інтересів. Де захист людей?

Ольга Боднар: Із обласними радами питання треба вирішувати окремо і вносити зміни до чинного законодавства.

Ви практично праві, коли кажете, що я категоричний прихильник пропорційної системи виборів, тому що виходжу з сьогоднішніх реалій. Якщо люди готові до того, що в залі будуть сидіти мажоритарники-телефоністи, то вони можуть отримати мажоритарну систему виборів. Я гарантую, що від телефоністів-мажоритарників вони отримають ще менше підтримки, ніж вони зараз мають від депутатів, які пройшли за пропорційними списками.

БЮТ формально працює за мажоритарною системою, пропорційна система нам не заважає спілкуватися з громадянами. На жаль, не всі політичні партії зробили такий совісний крок, це вже можна закидати їм, адже законодавець не прописав відповідні вимоги для пропорційної системи, а вони цим скористалися. Але сьогодні, коли система корумпованості у нас досягла рівня, що FATF записав нас в чорний список, мажоритарна система приведе до «телефоністів».

На жаль, Україна на сьогодні знаходиться в ситуації, коли про демократію ми можемо говорити, що от є таке слово. Думку про те, що пропорційна система виборів себе не виправдала, свого часу навіяли, а потім вона підтвердилися тим, що не всі політичні сили захотіли працювати з громадянами.

Юрій Ключковський: Коли ми обговорюємо наслідки виборчих систем, треба пам’ятати нашу специфіку – у нас закон дуже рідко дотримується в повному обсязі. У цьому відношенні дуже мало досліджень, оскільки на Заході досліджували правові наслідки виборчих систем, а не можливість їх деформування. Нам доводиться думати про те, яка система не просто краща, а яка дає менше можливостей для зловживань. Саме у цьому відношенні треба оцінювати виборчі системи, які пропонуються на тих чи інших виборах, однак все одно на першому місці повинен стояти правовий критерій. У цьому відношенні варіанти пропорційної виборчої системи з єдиним закритим списком для місцевих виборів не підходять, хоча б тому, що вони обмежують суб’єктів виключно місцевими організаціями політичних партій, а підпорядковують депутатів центральним органам політичних партій. Це не відповідає самій природі місцевого самоврядування. На місцевих виборах повинно існувати самовисування, чи то в межах мажоритарної системи, чи пропорційної, що абсолютно не заборонено.

Якщо ми переходимо до питання парламентських виборів, то мені не подобаються розмови про просто пропорційну систему, адже їх існує більше сотні. Ми знаємо одну найпростішу, екстремальну виборчу систему – єдиний список, за який голосуємо. Можливо, для нашого неосвіченого у справах демократії суспільства це дуже простий і зрозумілий варіант. Але скільки можна ходити в дитячий садок демократії?

Тут треба згадати про норму Конституції, яка говорить, що обирається не Верховна Рада, а народні депутати України. Це означає, що виборець повинен мати можливість голосувати не лише за партію, а за конкретного кандидата. І ми приходимо до ідеї відкритих списків. На жаль, навколо цього дуже багато фольклору, дехто уявляє собі їх як право перетасувати списки після голосування виборців, що є неймовірним і крайньогрубим фальшуванням результатів виборів.

З відкритими списками пов\'язаний цілий ряд наслідків. Наприклад, нереально запроваджувати відкриті списки в єдиному окрузі на 450 депутатів. Це означає, що треба зменшувати округи, робити їх регіональними, що відповідно тягне за собою інші наслідки, зокрема, проблему регіоналізації партії. За українським законодавством партії існують тільки з загальнодержавним статусом.

Ці всі речі треба обговорювати з розумінням цього предмета, а не ховатися за словами «мажоритарна», «пропорційна». Ще раз хочу підкреслити: і мажоритарних виборчих систем є немало, і особливо багато пропорційних.

Я схиляюся до думки, що мажоритарна система на парламентських виборах більш корупціогенна. В 1998 році, коли вперше застосовувалася змішана система, вартість округу складала близько 1 мільйону доларів, в 2002 році – 5 мільйонів. Думаю, на сьогодні ця сума набагато більша, але доступна для досить широкого кола. Ми вже ввели фантастичну заставу на виборах Президента, і введення мажоритарки означатиме, що тільки дуже багаті люди зможуть собі дозволити бути депутатами. Тому я не прихильник одномандатних округів на виборах народних депутатів до Верховної Ради. А от та місцевих виборах, на жаль, правова природа диктує інакше, і тут політична доцільність має поступитися питанням конституційного статуту.

Юрію Богдановичу, ви є прихильником пропорційної системи з відкритими списками для виборів народних депутатів. Конкретизуйте, про який саме варіант йдеться?

Юрій Ключковський: Я розповім, яка система закладена у проекті Виборчого кодексу. Пропонується утворити 30 регіональних виборчих округів. Це 27 областей, і три з них діляться наполовину – Київська, Дніпропетровська та Донецька. В кожному окрузі висувається список партії. Крім того, висувається загальнодержавний список, який складається з тих самих, що висунуті в округах. Тобто, вони є в окрузі та в загальнодержавному списку. Голосування відбуваються в округах. Щоб голос виборця був дійсний, він зобов’язаний проголосувати за якийсь партійний список. Крім того, він має проголосувати за окремого кандидата з цього списку. Однак в бюлетені ці прізвища не можуть бути, тому пропонується офіційний список партій з номерами. І списки кожної партії, які зареєстровані, висять в кабіні для голосування. Виборець вписує в бюлетень номер партійного списку, якщо хоче – номер кандидата, за якого він голосує. Це робить бюлетень маленьким, і буде змушувати виборця думати.

Встановлення результатів робиться спочатку в окрузі за кількістю голосів, поданих за відповідний список. Встановлюється кількість мандатів, отриманих у цьому окрузі. Залишки дробові не розподіляються, а сумуються по державі в цілому і повторно вже перерозподіляються сумарно за цим загальнодержавним списком, який складається з тих самих, хто був у регіональному списку. Тому кандидат має шанс бути двічі обраним – або в регіональному списку, або за загальнодержавним списком. Ясна річ, що два мандати він не отримає. Далі в регіональному списку переставляються місцями ті, хто отримав більше преференцій виборців, піднімаються вище і отримують більше шансів бути обраними.

Тут можливі різні нюанси та різні тонкощі, як технологічні, так і не дуже. Ця запропонована система має одну особливість – оскільки округів 30, кожна партія буде мати приблизно по пів нерозподіленого мандата в кожному окрузі. Це виходить, що з компенсуючого загальнодержавного списку проходить приблизно 15 людей. Це теж немаловажно, тому що один з недоліків мажоритарної системи полягає в тому, що не просто лідери партій, а політичні діячі загальнодержавного масштабу не можуть на виборах працювати всюди, а мусять «орати» свій округ, якщо вони хочуть перемогти в ньому. Таким чином зникає єдина канва, єдина ідеологія виборів, партія втрачає єдину політику на виборах, а це її функція – запропонувати загальнонаціональну програму розвитку держави. Тому наявність певної кількості мандатів, які розподіляються на загальнодержавному рівні, дозволяє деяким лідерам партії працювати не в своєму окрузі, а на всю Україну. І вони все одно не втрачають шансу бути обраними.

Ольга Боднар: Я теж прихильник саме такої системи. Регіональний список буде складатися із кандидатів однієї політичної сили, яка висуває їх. Але партія теж буде залежати дуже сильно від того, чи є він фінансово спроможний чи ні. На сьогодні, на жаль, це так. Це теж спосіб максималізувати проведення до парламенту людей більш платоспроможних.

Коли політична сила, яка пропагує себе як загальнодержавна, дає програму розвитку країни, вона повинна виконувати її не тільки декларативно, не лише в залі парламенту, але й на місцях. Якщо там буде пропорційна система виборів, а на місцях мажоритарна – це нонсенс, це нереально.