Будапештська фікція. Як бути Україні після меморандуму

Сьогодні можна без зайвої політичної коректності стверджувати: тієї міжнародно-правової бази, яка оточувала процес відмови України від (чи позбавлення України?) створеного у радянські часи ядерного арсеналу – більше не існує. Відповідно, якщо вступ до проросійського ОДКБ («Ташкентської угоди», яку не так вже і давно залишив сам Узбекистан) аксіоматично виключений, а «озброєний нейтралітет», якого ми дотримувались у 2010-2014 рр., за нинішніх обставин втратив актуальність, Київ має лише три шляхи вирішення своїх очевидних проблем у сфері безпеки та оборони. Це – приєднання до Північно-Атлантичного Альянсу (НАТО), відновлення ядерного статусу або сепаратна (двостороння) військово-політична угода із Сполученими Штатами Америки. Необхідно пригадати, що із НАТО Україна – починаючи з 1992 року – пройшла тривалий, хоча і частково суперечливий (як правило, через вплив Росії) шлях.

Так, ще в грудні минулого року Верховна Рада внесла зміни до двох ключових законів в галузі національної оборони і безпеки, відмовившись від позаблокового статусу держави. Втім, тут слід уточнити, що внутрішні, нині нечисленні опоненти атлантичної інтеграції нашої країни - і надалі не забудуть використовувати у своїй аргументації старий конституційний казус. Справа в тому, що в преамбулі до декларації про державний суверенітет України, на який посилається Основний Закон у своїх стартових положеннях -- міститься побажання про те, щоб у майбутньому Україна не приєднувалася до військових блоків (свого часу малася на увазі Організація Варшавського договору).

Цей слизький нюанс у другій половині 2000-х і початку 2010-х років активно експлуатувався як ідеологами зовнішньої політики Партії регіонів, так і їх російськими партнерами, а також небезкорисливий противниками розширення НАТО на схід на самому Заході. Виглядає оптимальним - з погляду прихильників євроатлантичної інтеграції України - отримати на цей рахунок ясну, таку, що не допускає подвійних тлумачень думку Конституційного суду (це всяк легше, ніж організація двох тематичних референдумів та кількох парламентських голосувань зі внесення змін до чинної Конституції). Багато в чому вимушений – обумовлений збройним вторгненням Росії – «медовий місяць» між Києвом і основною військово-політичною структурою Заходу, як і загальнонаціональний консенсус на користь членства – необхідно використовувати максимально ефективно. Між тим, нещодавно затверджена військова доктрина передбачає лише відновлення курсу в НАТО – згідно з її положеннями, Україна повинна забезпечити повну сумісність своїх збройних сил з силами країн-членів Альянсу до 2020 року.

У свою чергу, ще 21 вересня минулого року, під час спільної прес-конференції з генеральним секретарем НАТО Йенсом Столтенбергом президент України заявив про те, що в даний момент Україна не готова приєднатися до Альянсу, а НАТО, у свою чергу, не готова прийняти Україну до своїх лав . Наприкінці листопада глава держави повторив свою думку з цього питання в офіційній відповіді на електронну петицію, зареєстровану на його сайті. За його словами, референдум з даного питання можна буде провести лише після досягнення Україною всіх необхідних для вступу до альянсу критеріїв.

При всій обгрунтованості цієї тези, вона не може не викликати певного здивування. Якщо уважно вивчити основоположні принципи Північноатлантичного договору (і статтю 10, присвячену приєднанню до Альянсу) важко зрозуміти, яким критеріям (можна, звичайно спекулювати на пункті про правопорядок, але цей пункт, як і годиться, розпливчастий) не відповідає Україна кінця 2015 року .

Однак, в архітектурі зовнішніх зв'язків НАТО досі підкреслюється історичний випадок, який давно вже втратив своє значення – про те, що Україна відмовилася від інтеграції в НАТО в 2010 році. Тому відносини з нею розвиваються в рамках щорічної національної програми – а не Плану дій відносно членства (підписання якого на бухарестському саміті НАТО в 2008 році було провалено Німеччиною і Францією під тиском Росії і на тлі глибокого суспільно-політичного розколу в самій Україні).

Незважаючи на фундаментальні зміни, що відбулися з тих пір в Києві, регіоні та світі, а також фактичний розрив Будапештського меморандуму, який гарантував Україні безпеку в обмін на відмову від ядерної зброї -- окрім маси символічних жестів і заяв, а також дій в рамках старих програм , виходить, що в порядку денному Україна-НАТО за два роки не змінилося зовсім нічого.

Адже варто згадати, що цим відносинам уже 23 роки.

У 1992 році Україна приєдналася до Ради північноатлантичного співробітництва, пізніше перейменованого на Раду євроатлантичного партнерства. Два роки по тому Україна першою серед країн СНД приєдналася до програми «Партнерство заради миру» і незабаром продемонструвала готовність брати участь у системі євроатлантичної безпеки, підтримавши операції НАТО на Балканах в 90-х. Вже в 1997 році взаємини України і НАТО перейшли на якісно новий рівень -- була підписана «Хартія про особливе партнерство НАТО та України», а в Києві відкрився перший у Східній Європі Центр інформації та документації НАТО.

У листопаді 1998 року президент Леонід Кучма підписав «Програму співробітництва України з НАТО на період до 2001 року», а в самий розпал «Косівської кризи», в квітні 1999 року, в Києві відкрилася місія НАТО. 12 червня 1999 слідом за Угорщиною, Болгарією та Румунією Україна на кілька годин закрила свій повітряний простір для російських літаків, що летіли до Приштини, що зумовило вкрай хворобливу реакцію Росії.

У 2000 році вперше в історії НАТО щорічна зустріч головного політичного органу НАТО – Північноатлантичної ради - пройшла за межами країн-членів, в Києві (на цей рівень ми фактично повернулися в 2015 році, коли генеральний секретар НАТО Йенс Столтенберг взяв участь у засіданні РНБО України).

9 липня 2002 року в рамках програми «Партнерство заради миру» Україна і НАТО підписали меморандум про військову підтримку операцій НАТО з боку України.

Із прийняттям у листопаді 2002 року Плану дій НАТО-Україна щорічно стали розроблятися Цільові плани Україна-НАТО. До цього ж періоду - це мотивувалося потеплінням відносин між НАТО і Росією, спільно діяли в Афганістані проти режиму талібів – відносяться і перші спроби подати офіційну заявку про членство в НАТО, пов'язані з ім'ям тодішнього секретаря РНБО Євгена Марчука. 6 квітня 2004 Верховною радою був прийнятий закон про вільний доступ сил НАТО на територію України.

Але в липні 2004 року, як наслідок тиску Росії та її втручання в процес президентської кампанії в Україні, Леонід Кучма підписав указ, який передбачав, що вступ до НАТО більше не є метою країни - необхідно лише «істотне поглиблення відносин з НАТО і Євросоюзом як гарантами безпеки і стабільності в Європі ».

Втім, вже 21 квітня 2005 року в Вільнюсі НАТО і Україна перейшли до «Інтенсивному діалогу», який був покликаний стати першим кроком на шляху входження України в Альянс. Тоді ж президент Віктор Ющенко повернув у військову доктрину України згадка про стратегічну мету України - «Повноправне членство в НАТО і Європейському Союзі». Але вже 11 серпня 2006 прес-служба нового українського уряду, який знову очолив Віктор Янукович -- повідомила, що Україна відкладає ухвалення« плану дій щодо членства в НАТО ».

Проте, після дострокових парламентських виборів наприкінці 2007 року в атлантичної політики України відбувається новий поворот -- звучить заява генсека НАТО про те, що організація отримала офіційне звернення за підписами президента, прем'єр-міністра і спікера з проханням приєднати Україну до «Плану дій щодо членства в НАТО».

У квітні 2008 року, під впливом Кремля, Німеччина і Франція, підтримані Італією Нідерландами, Люксембургом, Іспанією, Бельгією та Португалією - провалили отримання Україною і Грузією ПДЧ. У серпні 2008 року Росія, чиї руки були розв'язані таким рішенням саміту НАТО, напала на Грузію, перетворивши частину її територій в свої військові бази.

Перемога Віктора Януковича на президентських виборах на три роки заморозила відносини між Україною та Альянсом. Але симптоматично, що рівно за рік до свого падіння, а саме 22 лютого 2013 Україна офіційно приєдналася до операції НАТО з протидії піратству «Океанський Щит», ставши єдиним не-членом Альянсу, яка бере участь у всіх його операціях.

З 24 вересня 2015 року Україна офіційно прагне повної сумісності з Альянсом - хоча, з огляду на 10-річну історію відчайдушної боротьби Росії за збереження України в зоні свого військово-політичного впливу, обережність як Києва, так і Брюсселя у формулюваннях можна зрозуміти – зміни в системі міждержавних відносин у 2013-15 роках настільки очевидні, що не можна не вказати на нові виклики українській національній, європейській регіональній та глобальній безпеці, що потребують більш оперативної відповіді.

По-перше, тепер Росія, здійснивши збройну інтервенцію в Україну і Сирію, розірвала свої зв'язки із Заходом, намагається, в міру своїх можливостей, протидіяти НАТО і США в будь-якій точці світу, повернувши в міжнародні відносини атмосферу холодної війни, втручаючись у внутрішні справи самих країн Заходу і користуючись повільністю, яка властива процесу прийняття рішень західними столицями.

По-друге, аргументи, півстоліття тому використані для залучення в НАТО Греції та Туреччини (а 10 років тому – деяких країн Балкан), сьогодні так само актуальні для України, Грузії та Молдови, незважаючи на міфи про те, що країни з проблемами у сфері територіальної цілісності не можуть приєднатися до НАТО. Адже такі території, як Придністров'я, Крим, ряд східних районів Донецької та Луганської областей України, Південна Осетія і Абхазія, анексовані Росією, коли в прямій, а коли і в гібридній формі, а не «відокремилися».

По-третє, такий розвиток подій, при якому правлячі кола у Вашингтоні, Брюсселі та Києві підпадуть під владу ілюзії того, що перераховані країни зможуть забезпечити свою безпеку у формі так званої «фінляндізації» (а саме цей варіант педалюють російські лобісти у Вашингтоні - такі, як Генрі Кіссінджер), є небезпечним і недалекоглядним. Неадекватність нинішнього керівництва в Москві настільки очевидна, що від збройного нейтралітету сьогодні відмовляються навіть у Гельсінкі.

Що стосується гуманітарного виміру інтеграції в НАТО, то починаючи з 2004 року експансія НАТО на схід носила характер швидше вияву політичної волі США і європейських союзників, ніж догматичного проходження нечітким параграфам відомчих інструкцій.

У свою чергу, Україні все ж таки необхідно жорсткіше позначати свої військово-політичні цілі, а Заходу – відмовитися від малодушних фантазій про можливість відродження співпраці з Росією в осяжній перспективі.

Складається враження, що у 2000-ні роки (тобто після операції проти режиму Мілошевича), за винятком повільної та політично ускладненої програми поширення системи ПРО, Альянсом у Східній Європі не робилося взагалі нічого. Втім, фактор членства у НАТО та присутність на території Туреччини баз із наявністю ядерних озброєнь (щоправда із так званим «подвійним ключем», тобто лише за власним рішенням Анкара не може завдати ядерного удару), вірогідно, нещодавно стримав Росію від ескалації конфлікту збройним шляхом. І все ж залишається питання – чи відступ Росії був мотивований фактором НАТО, а чи турецьким «поглядом на речі»? Готовністю Анкари до відсічі – незалежно від будь-яких обставин?

Чи зможе Україна – в разі, якщо таки приєднається повноправно до НАТО – розраховувати на те, що прийняття рішень консенсусом спрацює в разі небезпеки? Або – якщо це буде залежати від країни, яка, приміром, має тісні зв’язки із Росією (інших супротивників ми не маємо і в уявній перспективі – не матимемо)?

Відновлення статусу країни, яка володіє ядерним озброєнням того чи іншого рівня, в тій чи іншій кількості, – дуже спірне і суперечливе. Але Україна, вочевидь, є єдиною країною в світі, яка має моральне право публічно обговорювати це питання.

Справа в тому, що без відмови України від ядерної зброї в обмін на будапештські гарантії, які виявилися фікцією, угода про нерозповсюдження ядерної зброї та технологій (NPT) ніколи запрацювала би. Сьогодні її підвалини хиткі – крім того, такі країни як Індія, Пакистан, а також, як вважається, Ізраїль завжди ставили власні національні інтереси вище абстрактних міжнародних угод, що передбачають «моральну силу добра» та неможливість виникнення загроз, що їх неможливо було би стримати «колективною дією».

В українському випадку – на протязі 2014 року – умовний Захід продемонстрував жахливу безпорадність.

Сепаратна угода із США (така, якою користуються деякі країни Південно-Східної Азії) може розглядатися як проміжний шлях між членством у НАТО (яке ускладнене браком політичної волі деяких країн-членів ще з 2008 року, в той час як, прямо кажучи, критерії приєднання до Альянсу Україною давно виконані та перевиконані) і відновленням ядерного арсеналу (на що, знов-таки, за межами дипломатичної коректності, Україна з весни 2014 року має повне право, але формально – лише якщо зупинить виконання NPT-угоди).

Звісно, завжди можна почути аргумент на користь того, що Україна технічно не здатна на відновлення статусу держави «немирного атому», а всі старі боєголовки було відправлено до Росії або «розпиляно» завдяки програми Нанна-Лугара. Але це привід для полеміки – думки щодо української спроможності існують різні.

Головна причина вилучення цієї теми з публічного дискурсу полягає в тому, що Київ не бажає дратувати Захід, який відновлює фінансовий потенціал України.

Це раціональне зауваження, але справа в тому, що Кремль давно став непередбачуваним і гуманний підхід до викликів сприймається неадекватними керівниками держави-агресора як слабкість, провокує нову агресію. Вірогідно, враховуючи вказану в нових законах та політичних заявах «розпливчастість», проголошених цілей – а саме лише досягнення сумісності із підрозділами НАТО, Україні слід синхронно розвивати всі три вказані напрямки (адже ми не маємо запрошення приєднатися до НАТО, що могло би закрити цю проблему).

Втім, слід пам’ятати, що в умовах нинішньої розколотої та суперечливої системи міжнародних відносин Україні необхідно ставити власні національні інтереси в сфері безпеки і оборони вище, аніж інтереси колективні. Вони з огляду на «неготовність» НАТО запропонувати Києву приєднатися до Альянсу поки що не мають до нас жодного стосунку.