Можно ли выполнить «Минск-2»

Попытки урегулирования украинского кризиса круто поменяли смысловой статус Минска. География отъехала на задний план, уступив место символике и метафоре. Сегодня, произнося «Минск», политики, дипломаты и просто политически озабоченные граждане чаще всего имеют в виду именно политический символ. В этот «Минск» не ездят на экскурсию или в гости. Этот «Минск» надо выполнять, соблюдать, имплементировать. От него зависит судьба мира на Донбассе. К реализации его мандата жестко привязана отмена самых болезненных секторальных («некрымских») санкций Запада в отношении России, а значит, и ответное снятие российского эмбарго на западное продовольствие. Чтобы понять, возможно ли реализовать «дорожную карту», намеченную в феврале 2015 года в Минске «нормандской четверкой», можно ли оживить забуксовавший минский процесс и довести до нормализации ситуацию на Донбассе, — попытаемся разобраться в клубке разнородных интересов участников этого процесса, его интерпретаций и трактовок.

-- Говорить о мире больше негде

Сначала — несколько исходных констатаций. Понятно, что присоединение Крыма к России стало нарушением ею международного права и ряда конкретных международных договоров, соглашений и договоренностей. Очевидна и критическая степень причастности России (как политической, так и военной) к событиям в Донбассе весной-летом 2014 года, к стимулированию там «антимайданных» выступлений и гражданского конфликта, к созданию непризнанных сепаратистских анклавов, к донбасскому кровопролитию. Что, впрочем, не означает, что остальные игроки, в той или иной степени причастные к украинскому кризису, безупречны и во всем правы.

Однако одним лишь постоянным выяснением, кто виноват, из ямы не выбраться. И выходить из сложившейся ситуации надо исключительно мирным способом. Военного решения у этой проблемы нет, а попытки его вновь испробовать в случае провала или стагнации мирного процесса — не принесут ничего, кроме новой крови, человеческих страданий и опасной эскалации военных действий, способных перерасти в масштабную войну.

На сегодня единственной площадкой переговоров между Россией и Украиной по выходу из кризиса является минский процесс в рамках «нормандского формата» (то есть с участием двух крупнейших стран Евросоюза — Германии и Франции). К нему примыкает деятельность Трехсторонней контактной группы, в которой участвуют представители России, Украины и ОБСЕ и к работе в которой привлекают сепаратистов непризнанных республик. Другие мирные переговорные форматы отсутствуют.

На сегодня единственной сформулированной и формально одобренной всеми участниками переговоров пошаговой программой мирного выхода из сложившейся ситуации являются 13 пунктов Комплекса мер по выполнению Минских соглашений. Других программ нет в природе.

Осознавая это, все участники минских переговоров делают публичные заявления о приверженности Минским договоренностям. То же, хотя и с различной интонацией, повторяют американцы и политики европейских стран, не участвующих в минском процессе.

Итак, нравятся кому-то решения «Минска-2» в целом и по частям или не нравятся, на сегодня приходится исходить исключительно из них. Но тут всех подстерегает неприятная неожиданность: война трактовок.

-- «Войны меньше, но мир не установлен»

Это цитата из документа, выработанного экспертами из стран «нормандской четверки» по итогам конференции так называемого «Минского диалога», проведенной в Минске в сотрудничестве с немецким Фондом Конрада Аденауэра в нынешнем феврале. Вывод неутешительный, но точный. По мнению большинства специалистов, следящих за донбасским конфликтом, год, прошедший после «Минска-2», продемонстрировал, что из 13 пунктов минского перечня мер был полностью выполнен только один (!). Это 13-й пункт об интенсификации деятельности Трехсторонней контактной группы и создании в ее рамках рабочих групп по направлениям. Понятно, почему: он самый безобидный, поскольку связан не с конкретными военными и политическими действиями, а всего лишь с созданием переговорных структур, то есть с действиями кабинетными.

Все остальное, все, что «в поле», выглядит гораздо хуже. Пункты 1-й (прекращение огня), 2-й (отвод тяжелых вооружений), 3-й (обеспечение мониторинга двух предыдущих пунктов со стороны наблюдателей ОБСЕ), 4-й (диалог о модальности выборов в так называемых «ДНР» и «ЛНР») — выполнены лишь частично. Стрельбы меньше, но она продолжается, иногда возрастая до опасного уровня, граничащего с возобновлением военных действий. Причем иногда трудно понять, какая сторона все это начинает. То же по поводу отвода вооружений — стороны постоянно обвиняют друг друга в невыполнении этого пункта. То тут, то там в зоне вывода, в том числе в «нейтральной зоне», всплывают запрещенные виды вооружений, «в ответ» появляются такие же — с другой стороны. Досконально проверить все это зачастую сложно, потому что наблюдатели ОБСЕ периодически не могут попасть в места контроля: в практике срыва работы наблюдательной миссии особо отличаются сепаратисты, что можно считать косвенным доказательством, что именно они — лидеры по нарушениям, и им есть что скрывать.

Еще хуже дело обстоит с диалогом о «модальности выборов», которого фактически нет. Киев не склонен особо миндальничать с «террористами» и напрямую что-то политическое с ними обсуждать. Какие-то обсуждения идут в рамках политической рабочей группы в Трехсторонней комиссии, но представителей сепаратистов и там не пускают дальше «прихожей». Те, в свою очередь, негодуя из-за того, что их «не слушают», постоянно пугают проведением своих выборов по своим законам и в свои сроки.

Совсем плохо идет реализация 6-го пункта об обмене заложниками и незаконно удерживаемыми лицами (напомним, что обмен «всех на всех» должен был произойти «самое позднее» на 5-й день после отвода вооружений). Время от времени частичные обмены происходят, но в целом проблема не решается, и обе стороны накапливают человеческий капитал для обменных операций. Причем процветают банальный выкуп и продажа пленников родственникам. При этом обвинения в срыве процесса обмена идут с обеих сторон. Особо следует отметить громкие показательные уголовные процессы в России и Украине (дело Савченко, Сенцова и «крымских террористов», дело «грушников» Ерофеева и Александрова и прочие), итоги которых станут, видимо, материалом для большого политического торга.

Совсем никакого движения нет и в реализации пункта 5 — об обеспечении помилования и амнистии «путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины». Нет ни закона, ни желания проводить полноценную амнистию, из которой были бы исключены только очевидные убийцы и военные преступники. В условиях военного ужесточения нравов и несовершенства судебной и правоохранительной системы такая выборочная амнистия вызывает опасения не только у преступников, реально обагренных кровью, но и у простых «ополченцев», а также управленцев самопровозглашенных республик.

Наконец, никакого прогресса нет в сугубо политической части минских мер. До сих пор непонятно, когда и по каким законам пройдут выборы на территории «ДНР» и «ЛНР», ничто не указывает на намерение Украины принимать оговоренную в Минских договоренностях «децентрализационную» конституционную реформу в рамках принятия новой конституции Украины, а также постоянное законодательство об особом статусе «отдельных районов Донецкой и Луганской областей». Соответственно, не светит в обозримом будущем и установление контроля Украины над всей своей госграницей в зоне конфликта — ведь по минскому графику начало этого процесса привязано к окончанию местных выборов в «отдельных районах», а завершение должно состояться лишь после всеобъемлющего политического урегулирования (включая конституционную реформу).

-- Кому что надо от «Минска-2»

Итак, все заявляют о приверженности «Минску», но его реализация идет туго. Дело в том, что трактовки и интерпретации различными его участниками не совпадают — вплоть до несовместимости.

Россия. Основные задачи (как он их себе представляет) Кремль на Украине уже решил. Военной базы НАТО в Севастополе уже не будет. Да и само вхождение Украины в НАТО при наличии у нее территориального спора с соседом невозможно — это противоречит одному из требований НАТО к странам, подающим заявки на членство в этой организации. Свою готовность применять силу на мировой арене для защиты того, что он считает сферой своих особых интересов, Кремль также продемонстрировал. Теперь, по его мнению, страна «вернулась» в большую политику, теперь «с Россией будут считаться» и остерегутся вторгаться в зону ее традиционного влияния. Наконец, благодаря крымской кампании и отпору «бандеровцам» на Донбассе, удалось добиться в России беспрецедентно высокого уровня патриотической мобилизации населения вокруг президента и в целом российского руководства. Уровня, которого при условии его постоянной подпитки (борьба с международным терроризмом, антизападная риторика, нагнетание страха перед «цветными» потрясениями — «как на Украине») вполне может хватить на новый политический выборный сезон 2016—2018 годов.

Донбасс России не нужен. Не нужны ей сухопутные «коридоры» в Крым, и тем более в Приднестровье. Не нужна в Донбассе и война: для ее ведения нет сегодня ни политической воли, ни ресурсов для гарантированного изменения ситуации в свою пользу, ни одобрения в обществе (в отличие от поддержки присоединения Крыма). Но нужно, чтобы на Донбассе можно было «поставить ногу». Чтобы там — формально в рамках украинской государственности — могли политически легализоваться силы, ориентированные на связи с Россией. «Минск-2», возникший в ситуации жесткого военного конфликта на Донбассе, когда всем участникам хотелось любой ценой остановить кровопролитие, — позволил России добиться увязки в один пакет как действия по остановке и предотвращению бойни, так и меры политического урегулирования, обеспечивающие Москве сохранение своего влияния на той части украинской территории, где сейчас расположены «ДНР» и «ЛНР».

А потому в трактовке минского процесса российская сторона делает упор на две основные позиции. Во-первых, на обязательства Киева по политическому пакету: принятие поправки в конституцию об особом статусе Донбасса на постоянной основе, принятие законов об особом статусе и о выборах (согласованные с «ДНР» и «ЛНР») и, наконец, сами выборы в «отдельных районах» Донбасса. А во-вторых, на необходимость «прямого диалога» о политическом урегулировании между Киевом и Донбассом, что позволило бы России стереть с себя неудобное клеймо стороны конфликта (которое она постоянно отрицает, но не слишком убедительно). При этом Россия настойчиво демонстрирует своим европейским «партнерам» нежелание Киева идти на политическое урегулирование. Москва также делает вид, что не существует иных проблем в реализации статей Минских договоренностей (о которых мы уже писали выше) и что невыполнение минской программы сводится исключительно к несговорчивости Киева по политическому блоку. Намекая одновременно, что если в этой части будет продвижение, то все остальное (на самом деле, по «дорожной карте» «Минска» — предшествующее) будет улажено.

Сепаратисты. Для лидеров самопровозглашенных республик Донбасса сохранение высокой степени своего контроля над территорией, которую они «освоили», — это вопрос не политических игр и манипуляций, а элементарного выживания. Поэтому им нужна как минимум продвинутая автономия при чисто символической принадлежности к Украине, а лучше фактическая самостоятельность (возможности формальной самостоятельности Россия на сегодня им не предоставляет). Так они надеются сохранить свои политические позиции на контролируемой территории и контроль за присвоенной в ходе конфликта собственностью, а также избежать уголовной ответственности за преступления в ходе вооруженного конфликта. «Минск» им нужен исключительно как ширма для своего укоренения в Восточном Донбассе. Этой задаче подчинена и их позиция по модели политического урегулирования: они требуют, чтобы положения об особом статусе Донбасса были прописаны в украинской конституции на постоянной основе, а не в переходных положениях, как это предусмотрено в поправках к конституции, принятых Верховной радой в первом чтении. Не устраивает сепаратистов и то, что закон об особом статусе предусматривает особый порядок управления только на 3 года. Более того, депутаты «парламента» самопровозглашенной «ДНР» недавно заявили, что их не устраивают 4-й и 8-й пункты минского перечня мер, потому что они перечеркивают возможность признания «ДНР» независимым государством и делают «республику» полностью зависимой от Киева. Для срыва и дискредитации Минского протокола они используют все доступные им средства: прямые нарушения перемирия, препятствия для миссии ОБСЕ и ее шельмование, постоянный шантаж проведением своих «собственных» выборов вне Минского протокола. Хотя Россия имеет высокий уровень политического и военного влияния на сепаратистов (в том числе через многочисленных военных «советников», занимающих офицерские должности в сепаратистских войсках), Москве не всегда удается предотвращать и контролировать опасные инициативы своих подопечных. А их позицию по поправкам в украинскую конституцию она поддерживает.

Украина. На Украине Минские договоренности с самого начала воспринимались скептически — как вынужденная мера, позволяющая сделать мирную передышку и подготовиться к дальнейшей борьбе за утраченные территории. Представители националистического крыла (в частности, лидеры «Правого сектора», запрещенного в России) вообще считают, что у «Минска» есть «родовая травма», перечеркивающая его решения. Это ликвидация так называемого дебальцевского выступа уже после подписания Минских соглашений. Критику и обвинения в предательстве интересов Украины в адрес тех, кто эти соглашения подписывал, вызывают со стороны большинства политических сил Украины прежде всего политические положения — они рассматриваются как невыполнимые и навязанные извне. Мол, никто не имеет права указывать Украине, какие изменения вносить в ее государственное устройство и как менять конституцию, тем более «в интересах террористов». Но и представители президентского лагеря, официально требующие от России имплементации Минских договоренностей, не слишком высоко их оценивают. Например, профессор Владимир Горбулин, советник президента Порошенко и директор Института стратегических исследований в Киеве, пишет: «Решения, принятые до сегодняшнего дня в рамках минского процесса, в значительной степени стали результатом давления критических обстоятельств и внешних факторов, а потому сила их обязательности держится исключительно на «доброй воле» украинской стороны», которая, желая мира, иногда действует «в ущерб своим интересам».

По мнению советника Порошенко, потенциал дипломатического решения проблем донбасского конфликта исчерпывается, его осталось на два-три года, и скоро «остро встанет вопрос активного и эффективного привлечения другого инструмента внешнеполитической деятельности — Вооруженных сил».

Характер политического статуса «особых районов», на котором настаивают Москва и сепаратисты, категорически не устраивает Киев, для которого опасной выглядит даже умеренная федерализация страны (что уж говорить об особо продвинутой самостоятельности Донбасса). Да и вряд ли Верховная рада пойдет на принятие таких решений, даже если предположить, что на них согласится Порошенко. Киев также категорически не желает признавать лидеров «ДНР—ЛНР» самостоятельным субъектом переговоров и таким образом их легитимировать. Их представляют полностью управляемыми марионетками Москвы, игнорируют компонент гражданского противостояния в донбасском конфликте, сводя его объяснение исключительно к российской агрессии. Так удобнее мобилизовать Запад на давление на Россию.

Что касается выборов в «особых районах», то, не отказываясь от них, Киев заявляет, что поскольку не выполнены предыдущие пункты по безопасности и не обеспечена реальная свобода выбора на территориях «республик» (включая допуск политических партий Украины к предвыборной кампании, гарантии безопасности всем участвующим в выборах, свободу прессы, агитации и пропаганды), то выборы проводить преждевременно. Иначе они пройдут под диктовку сепаратистских властей и станут очередным политическим фарсом.

Итак, сначала безопасность, включая эффективный контроль ОБСЕ по пунктам пропуска на границе, «чтобы полностью прекратить поток российского оружия, наемников и регулярных войск» (Павел Климкин, глава МИД Украины, после завершения переговоров в Париже, в ночь с 3 на 4 марта нынешнего года) и даже возможное введение на Украину международных «полицейских сил ОБСЕ». А уж потом выборы. Обсуждается также возможность отхода от Минских договоренностей как тупиковых и формирования новой «дорожной карты», более соответствующей украинским интересам. Как заявил тот же Климкин накануне последней парижской встречи министров «четверки»: «Мы преданны «Минску», но не его российскому видению, когда Россия хочет интегрировать в Украину тот Донбасс, который находится под российским квазиуправлением».

Европа. От украинского кризиса Европа порядком устала. Тем более что у нее хватает своих проблем — в основном с беженцами. Украину надо продолжать поддерживать, но к ней появилось много вопросов по проблемам коррупции, отсутствия убедительных реформ, засилия олигархов и т.п. К тому же санкционная и пропагандистская война с Россией ведет к дальнейшей эрозии отношений с ней, что не в интересах большинства европейских стран.

Евросоюз и европейские члены «нормандской четверки» категорически требуют от России соблюдения договоренностей «Минска-2» как условия отмены «некрымских» санкций. При этом пытаются уговорить Украину «вести диалог» с Донбассом, включая предоставление ему полномочий, характерных для федеративного устройства, и до июля нынешнего года все-таки провести выборы. В том числе чтобы легализовать отмену санкций. Особо в этом усердствует Германия в лице министра иностранных дел г-на Штайнмайера, лично вовлеченного в нахождение компромисса по Донбассу. Тем более что в этом году именно Германия председательствует в ОБСЕ, которая является единственной международной организацией, вовлеченной в практическое разрешение украинского кризиса.

Последняя встреча «четверки» в Париже, на которой не удалось достичь договоренности о «модальностях» выборов, германского министра разочаровала и заставила заявить, что он «недоволен тем, как Киев и Москва ведут переговоры» по востоку Украины и по выборам. Многие наблюдатели уверены, что «Минск» — на грани срыва.

-- Что делать

Срыв «Минска» и попытки создания нового переговорного формата означают затягивание урегулирования на Донбассе. Это выгодно сепаратистам и украинским властям, не желающим (по своим различным резонам) выполнения политического мандата «Минска». Это невыгодно России, стремящейся к скорейшей отмене санкционной войны, и Европе, уставшей от украинского кризиса.

Если Россия желает сохранения «минского процесса», то она должна объединиться с европейскими переговорщиками для выработки и реализации приемлемого компромисса с Украиной.

В этой связи Россия должна пройти свой участок пути в направлении компромисса и со своей стороны может сделать следующее:

• согласовать с европейцами и ОБСЕ программу значительного расширения контроля наблюдателей этой организации за соблюдением прекращения огня, выводом военной техники, а также за пограничными переходами между Россией и Украиной;

• согласовать максимально широкий международный контроль за выборами, а возможно, и контроль полицейских сил ОБСЕ за порядком на избирательных участках;

• решительно надавить на руководство непризнанных республик, чтобы они не чинили препятствий никаким видам международного наблюдения;

• совместно с европейцами добиться от Украины максимально широкой амнистии для участников донбасских событий, а также от Украины и сепаратистов заявленного обмена пленных и заложников «всех на всех», как это предусмотрено Минскими договоренностями;

• возможно и составление новой «дорожной карты» политического урегулирования с уточнением характера действий и сроков их реализации, но в рамках минского, а не какого-то нового переговорного процесса;

• Россия и Украина должны договориться о порядке гуманитарного обмена фигурантов громких процессов в этих странах для оздоровления климата в отношениях.

Инициатива компромисса может вызвать встречное движение. Альтернатива— зависание конфликта, напряженное состояние полувойны, чреватое перерастанием в войну полноценную.