Через референдум до зміни Конституції

Влада поки відклала прийняття закону про референдум, але не відмовилась від намірів змінити Конституцію заради збільшення повноважень Президента. Питання лише в тому, як це зробити. Вибір не великий: або набрати 300 голосів у парламенті, чого досі регіоналам зробити не вдалося, або знову ж таки протягнути закон та провести бажані зміни до Конституції через референдум. Якщо з першим не складеться, то друге реалізується, але третього не дано.

Про це в прес-центрі «Главкому» говорили голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко та директор Центру прикладних політичних досліджень «Пента» Ігор Попов.

Ігор Коліушко: «Якщо закон про референдум набуде чинності в такій редакції, то парламент стає не потрібний владі»

Закон про референдум потрібний, тому що діючий сьогодні в Україні закон прийнятий ще до появи Конституції на початку 90-х і в значній частині своїх положень не відповідає Основному Закону. Тому питання про прийняття нового закону як про всеукраїнський, так і про місцеві референдуми стоїть в порядку денному країни ще з 1998 року, але з тих пір прийняти жоден з них так і не вдалося.

Цей законопроект, внесений народним депутатом Шпеновим та прийнятий в першому читанні в червні, в більшості положень повторює законопроект Лавриновича, який минулого року був прийнятий, але заветований Президентом Ющенком.

Стосовно концепції, особливо це стосується положень, які регулюють предмет референдуму, то тут з’явилося дуже багато новацій і вони надзвичайно суттєві. Пропонується, щоб на референдумі можна було приймати закони, скасовувати, в тому числі приймати чи скасовувати закони про внесення змін в Конституцію, навіть після того, як ці закони набули чинності і стали частиною Основного Закону. Тобто, фактично предмет референдуму є абсолютно безмежний. Як сказано в Конституції, не можна тільки проводити референдум щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії, все решта можна. І тут виявляється маса проблем.

За цим законом передбачається, що зміни в Конституцію, прийняті на референдумі, набирають чинності з моменту встановлення Центральною виборчою комісією результатів референдуму такими, що відбулися. По-перше, таким чином у нас створюються умови, при яких парламент може бути взагалі непотрібний. Тобто все, що треба, можна вирішити на референдумі: закони прийняти і скасувати, внести зміни до Конституції і потім їх скасувати. Це нечувана для європейської демократичної традиції норма і ніде такого немає.

По-друге, звертає на себе увагу сама процедура, визначена цим законом, для скликання референдуму та його проведення. Немає проблем з тими референдумами, які визначені Конституцією. Всі ж інші проводяться за народною ініціативою. Для цього група ініціативних громадян повинна зібратися в кількості 500 чоловік, прийняти рішення про те, що вона хоче проводити референдум і після того за 40 днів зібрати визначених Конституцією 3 млн. підписів в більшості регіонів України (не менше, ніж по 100 тисяч в кожному). Звідки беруться ці 40 днів? Невідомо. Як на мене, це виключно придуманий бар’єр для того, щоб без участі влади та без її сприяння ніякі громадяни часом не надумали провести референдум, бо зібрати 3 млн. підписів за 40 днів – це досить складно.

Крім того, після цього ЦВК має право перевірити ці підписи, а в разі виявлення якихось недоліків, може їх забракувати. Після цього Президент, вже спираючись на висновок ЦВК, проголошує референдум за народною ініціативою.

Звертає увагу на себе ще одне. Положенням закону дуже детально регламентується агітаційна кампанія «за» чи «проти» питання референдуму. Тут з незрозумілих для мене підстав повністю перенесено ті норми, які напрацьовано у виборчому законодавстві. Але ж там є протиборство конкуруючих партій, є боротьба за владу і тому там є обмеження, наприклад, щодо агітаційної кампанії в ЗМІ. Для чого ці обмеження в питаннях референдуму? Тим не менше, в цьому законі передбачено, що ЗМІ мають право розміщати агітаційні матеріали «за» чи «проти» питання референдуму лише за умови укладення угоди та її оплати, відповідно до встановлених тарифів, з ініціаторами референдуму або політичними партіями. Тобто, реально за цим законом виходить так, що я, наприклад, непричетний ні до якої партії, просто незалежний експерт не матиму можливості десь в інтерв’ю на телебаченні чи в газеті сказати, що я думаю з приводу питання винесеного на референдум. Як і будь хто інший, якщо не заплатить якась партія або ініціатори чи влада. По-друге, виступи з озвученням позиції Президента, парламенту та уряду не вважаються агітацією – так сказано в законі. Отже, наші політики матимуть можливість без обмежень агітувати, а іншим громадянам – зась.

Цікаво, які трансформації відбулись із цим законопроектом між першим та другим читанням. Підготовлена в комітеті таблиця містила ряд змін. Була пропозиція народного депутата Горбатюка скоротити термін збору підписів з 40 до 20 днів. Але комітет не визначився щодо цієї пропозиції і відклав її до голосування безпосередньо в залі. На референдум може виноситись будь-яка кількість питань, в тому числі і різнопредметні, не пов’язані між собою. Наприклад, про прибирання сміття і про вступ в НАТО можна винести одночасно.

Є ще одна цікава річ. Закон, прийнятий на референдумі, не може бути змінений, скасований або визнаний таким, що втратив чинність, протягом 5 років з дня набрання чинності його положень.

Загальний висновок: цей закон, на моє переконання, спрямований на утримання влади, незалежно від результатів навіть парламентських виборів. Якщо він набуде чинності в такій редакції, то парламент стає уже не потрібний владі. Можна внести будь-які зміни в Конституцію, можна закріпити будь-яку конфігурацію підпорядкування уряду Президенту, найпростіший варіант – це скасувати зміни, внесені в 2004 році, де є всього одна норма, яка дуже потрібна сьогоднішній владі і Партії регіонів. Це те, що Президент може в будь-який момент без будь-яких пояснень звільнити прем’єр-міністра. Як тільки ця норма повернеться в нашу Конституцію, уряд стає одразу незалежним від парламенту, і тоді парламент стає непотрібним для утримання влади в країні. З огляду на це, дуже добре, що цей законопроект відклали, але оскільки тут настільки явно проступають бажання або можливості узурпації влади, що далі в сесійному залі, на відміну від інших законопроектів, які вносяться Партією регіонів, викликав бурхливі дебати. В процесі прийняття до другого читання в ньому була вилучена норма про можливість на референдумі внесення змін до Конституції. Це абсолютно правильно з точки зору Конституції, бо вона встановлює порядок внесення змін в Основний Закон. І в обхід парламенту це неможливо, як неодноразово стверджував Конституційний суд. Показово, що після цього було прийнято рішення відкласти закон до осені. Одне з пояснень, чому його не прийняли зараз, полягає в тому, що саме ця норма була ключовою для авторів законопроекту і коли її вилучили, закон просто став непотрібним і його відклали, щоб за літо попрацювати із депутатським корпусом.

Цей законопроект відклали до осені. Чи є шанс встигнути його прийняти та провести референдум одночасно з місцевими виборами, як на це натякав Лавринович?

Ігор Коліушко: Я не рахував, але якщо його приймуть навіть 7 вересня, то залишається менше двох місяців до 31 жовтня. Мені здається, що це практично нереально, бо на збір підписів потрібно 40 днів плюс агітаційна кампанія, яку скоротити неможливо. Хіба що знову внести зміни в закон. Теоретично можна все допустити, але вони серйозно ускладнили виконання цього завдання.

Якщо референдумом буде прийнятий той чи інший закон, як вносити в нього зміни?

Ігор Коліушко: Вони записали, що в такий закон неможливо вносити зміни впродовж 5 років.

Як тоді це узгоджується з Конституцією?

Ігор Коліушко: З нашою Конституцією це ніяк не узгоджується. Взагалі прийняття законів на референдумі є дуже спірним. Якщо заглибитись в теоретичні дискусії, то тут є різні точки зору. З одного боку, є позиція Конституційного суду про те, що влада належить народу (ст.5), але той же КС в своєму рішенні зазначив, що народ може прийняти Конституцію і закони, але в визначеному Конституцією та законами порядку. Тобто, голова КС в одному з інтерв’ю пояснив це положення таким чином, що на референдум виноситься якесь питання, а після того Верховна Рада все одно має імплементувати це рішення. Такої позиції притримується народний депутат Головатий. Але закон абсолютно ігнорує цю позицію і вважає, що рішення, прийняті на референдумі, набувають чинності і без Верховної Ради чи будь-якої процедури, визначеної Конституцією та законами. Тому, принаймні що стосується внесення змін у Конституцію, то це однозначно неконституційні положення.

Як референдуми відбуваються на заході?

Ігор Коліушко: Я не вивчав спеціально референдумне законодавство, але загальнонаціональні референдуми в демократичних країнах надзвичайно рідкісні явища. Можу пригадати референдуми в ряді країн, коли вирішувалося питання, чи готовий народ делегувати частину суверенітету органам Європейського союзу, вступаючи в ЄС. Звичайно, такі питання треба виносити. Але на референдум не виносились якісь норми чи положення законів, а вирішувалось в принципі питання, яке було опрацьоване широко парламентом і т.д. Друге питання про Конституцію ЄС, про Лісабонський договір. Ми бачили кілька країн, конституції яких суперечили положенням цього договору, тоді проводився референдум. Більше я не можу згадати прикладів, щоб в демократичних країнах за останні 20-30 років проводились якісь загальнонаціональні референдуми.

Водночас в багатьох країнах, найчастіше наводиться приклад Швейцарії, є велика кількість місцевих референдумів. Це дуже добра форма прямого народовладдя, коли на референдум виносяться ті питання, які безпосередньо стосуються людей. Наприклад, вивезення сміття. Громади вирішують, чи буде їздити машина забирати сміття, чи будуть кудись люди самі відносити. Ці питання люди дійсно можуть вирішувати.

В той же час референдум відомий як інструмент тоталітарних режимів, коли вносилися зміни до Конституції з метою утвердження нинішньої влади, пролонгації її повноважень.

Який ви вважаєте термін оптимальним для збору голосів на референдумі?

Ігор Коліушко: Я не можу придумати аргументацію, для чого цей термін обмежувати та ще й так вузько. Мені здається, що ніяких проблем тут немає. Ясно, що цей процес не може тривати вічно, п’ять чи десять років збирати підписи. Але я не бачу проблем в тому, щоб дати півроку-рік.

Ви згадали, що в проекті закону вказується на те, що ЗМІ не зможуть доносити свою точку зору. Які кошти треба заплатити за надання такої інформації?

Ігор Коліушко: Розміри плати я не можу назвати. Йдеться про певні встановлені тарифи, в будь-якому разі це досить дорого і, звичайно, для рядових науковців чи експертів це буде абсолютно недоступно. Дрібні партії також не матимуть на це кошти. Тобто це норма, спрямована на те, щоб ізолювати дискусію виключно в колі 2-3 наших мегаполітичних блоків.

Враховуючи, що депутати відмовились приймати закон про референдум, яка доля чекає на політреформу, її скасують?

Ігор Коліушко: Так, на сьогодні проголосована така поправка, якою вилучено із законопроекту відповідний розділ. Але ж закон ще не прийнятий, тому не виключено, що до цього можна буде повернутися.

Щодо змін до Конституції 2004 року, то ситуація тут дуже складна з теоретичної та практичної точки зору. Ці зміни стали вже нормою Конституції, і якщо ми зараз скасуємо законь про внесення змін, це означає, що ми вносимо зміни до Конституції. Було б набагато коректніше внести зміни до Конституції.

Дискусія тут ніяким чином не завершується, різні учасники мають різні точки зору. Вже років п’ять вона не затихає і ніхто нікого не переконав.

Ігор Попов: «На сьогодні більш вірогідно, що Конституцію змінять в парламенті, а не шляхом референдуму»

Під назвою «референдум» політики в різних країнах розуміють дещо різні речі. В одних – політики бажають порадитись із народом, щоб не допустити помилок і таким чином розподілити відповідальність за це рішення з народом. В інших країнах політики дають народу можливість виступати зі своїми ініціативами. Але в суспільствах нашого типу загалом референдум використовується в основному для легітимізації тих рішень, які насправді народу не завжди потрібні та не завжди зрозумілі. Тобто, для боротьби влади проти народу.

Діючий закон про референдум в Україні морально застарів, йому близько 20 років. Проте він в принципі відповідав потребам влади як засіб разі необхідності отримувати одобрямс. Але в той же час він не давав ніякої можливості народу виступити з ініціативою, яка не мала б підтримки влади. Тобто, референдум до цього часу у нас може проводити лише влада. Тому сама влада на будь-якому етапі підготовки референдуму могла б зупинити, заморозити цей процес і не дати провести референдум. Саме тому за весь цей час існування закону реально у нас не відбувся жодний референдум за ініціативи не влади – всеукраїнський по НАТО чи місцевий по недовірі Черновецькому.

Зараз з’явився новий законопроект, але знов не для того, щоб давати народу щось робити для себе, а не для влади. Причина його появи в тому, що діючий закон, який би він не був провладний та одіозний, не давав владі можливість провести те, що було задумано. План був ясний: Президент хоче змінити Конституцію, у парламенті йому зібрати 300 голосів поки не вдалося, бо це довго, складно та дорого, тому вирішили провести потрібні зміни через всеукраїнський референдум. Змінювати збиралися явно не ті частини Конституції, які стосуються розширення прав людини та свободи слова чи громадських зібрань. Збиралися розширювати повноваження Президента і це особливо не приховували.

Звичайно, діюча Конституція не досконала. Проте змінювати її треба після висновку Конституційного суду, бажано після аналізу Венеціанської комісії, після парламентських та серії громадських слухань. Ми ж тут бачили все навпаки: готується закон про референдум, хоча всі розуміють, що готується зміна Конституції. Я боюсь, що зміни до Конституції ми б отримали напередодні дня оголошення референдуму.

Законопроект, який подавався, містить ряд недоліків. Зрозуміло, що він писався під конкретне завдання, а потім просто додавалося «м’ясо», щоб він зовсім не розвалився. Законопроект порушує чинну Конституцію, тому він дозволяє змінювати Основний Закон без участі парламенту. Він відкриває двері для того, щоб взагалі приймати будь-які закони в обхід Верховної Ради.

Графік збору підписів такий, що реально їх зібрати неможливо, а зробити це можна лише через структуру місцевих державних адміністрацій. ЦВК все одно за короткий термін, який надається, підписи не перевірить. Зараз дається набагато більший термін, а вона так і не може перевірити. Діяльність медіа в цьому законопроекті суперзарегульована і ця норма, думаю, ще з’явиться на наші очі в законі про парламентські вибори та в інших. Так що ЗМІ готуйтесь, на вас чекає багато сюрпризів.

Але в суботу ми побачили, що ця влада не змогла отримати навіть 226 голосів на підтримку своєї ідеї. Це означає, що ідею з референдумом поки що відкладають. В принципі це не має критичного значення для влади, якій поки комфортно живеться в де-факто президентсько-парламентській республіці.

Ідея зміни Конституції поки що відкладена, референдум, можливо, могли б провести, одночасно з парламентськими виборами. Проводити референдум окремо – це не лише дорого для державних фінансів, бо це півмільярда гривень додатково і ніхто б не хотів їх витрачати. Але головний аргумент того, щоб проводити референдум одночасно з якимись виборами – це закамуфлювати його. Всі будуть цікавитись виборами, а за референдумом, та голосуватимуть за інерцією. Явка на сам лише референдум буде мінімальна, і це підірве суспільну легітимність його результатів. Явка ж на вибори все одно буде більше 50% - і всі ці люди також візьмуть бюлетень за референдум, а організатори будуть сподіваються, що люди навіть не почитають, про що там їх запитуватимуть, а просто поставлять галочку «так».

На сьогодні більш вірогідно виглядає, що Конституцію змінять в парламенті, а не шляхом референдуму, якщо вже не вдалося провести закон. Зараз, скоріше за все, ми побачимо нову хвилю переговорів про збільшення коаліції. Доформувати уряд без участі парламенту буде неможливо, тому доведеться або збирати позачергову сесію, або давати залізні обіцянки, що одночасно із входженням нових депутатів до коаліції або до парламентського болота, яке підтримує єдине голосування влади, вони отримають певні бонуси. На торги винесено посаду не лише міністра з питань надзвичайних ситуацій, а може бути ще кілька привабливих призів. Буде кілька категорій подяки депутатам за 300 голосів. Хтось отримає певні бонуси за входження в коаліцію формально, хтось увійде в так звані незалежні фракції, які також будуть у разі необхідності підтримувати ініціативи влади. Хтось же отримає свої бонуси навіть за разові голосування про зміну Конституції. Звичайно, під час цього голосування ми побачимо всіх прихованих спільників влади.

Якщо ж зараз черговий аналіз покаже, що 300 голосів не набирається, цілком реально, що можуть повернутися до ідеї провести референдум 31 жовтня. Для цього можуть зібрати позачергову сесію ВР виключно для того, щоб прийняти закон про референдум. Не думаю, що його поставлять на голосування на урочистій сесії цієї п’ятниці. Але зібрати позачергову сесію, прийняти закон і таким чином на початку вересня мати можливість стартувати, цілком можуть.

У всій цій історії є ще один урок для Партії регіонів – вони занадто «топорно» працюють. Не змогли переконати не те, що суспільство, а навіть своїх партнерів по коаліції в тому, що така зміна Конституції, такий закон про референдум їм потрібний. Намагалися зробити все наскоком, це не робить честі організаторам цієї операції і технологам, які там працюють. Якщо вже вони хочуть учитися в Кремлі, там є група Суркова, яка вже навчилась робити ці речі елегантно, тож треба брати приклад із старших товаришів, щоб працювати красиво. Або брати приклад із бізнесу та красиво робити речі, не завжди приємні для всіх сторін, як це сталося із ММК ім.Ілліча. Явно в Україні є такі фахівці та Президент їх поки що не заохочує.

Якщо влада пропонує виносити будь-яке питання на всенародне обговорення, чи допускається новою редакцією закону про референдум можливість висловлення недовіри Президенту?

Ігор Попов: Теоретично це можливо, але практично без участі самого Пре6зидента та його підлеглих у держадміністраціях це зробити неможливо. Дуже важко допустити, що все оточення Президента, ЦВК та губернатори об’єднаються проти Президента. До того ж саме Президент оголошує референдум, тож може просто не оголосити його.

Ігор Коліушко: Крім того, є рішення Конституційного суду, де подібне питання про недовіру Верховній Раді було зняте і визнане таким, що не може бути поставленим на референдум, тому тут можуть бути застосовані подвійні стандарти. З одного боку, закон дійсно допускає винесення питань про все, що завгодно - і кадрові питання, і питання митниці чи ще якогось органу. Але щодо недовіри Президенту та ВР є рішення КС, тут про нього можуть згадати і сказати, що це можна, а це – ні.

Які саме питання, на вашу думку, мають виноситися на референдум і яким має бути сам закон?

Ігор Коліушко: За чинною Конституцією зрозуміла ситуація з двома видами референдумів. Перший – про затвердження змін в Конституцію до розділів 1, 3 та 13. Це коли Верховна Рада вносить зміни в ці розділи, то вони ще мають бути затверджені на референдумі. Там все зрозуміло, ВР оголошує цей референдум.

Другий референдум - про зміну території України. Теж все зрозуміло. Конституція тут все чітко врегульовує. А от стосовно інших питань, які можуть чи не можуть виноситись на референдум – тут панує дискусія. Конституція не містить прямої відповіді, що можна виносити на референдум, але містить норму про те, що предметом референдуму не можуть бути законопроекти з питань податків, бюджету та амністії. З цього конституціоналісти починають робити висновки про те, що раз є така норма, то з усіх інших питань законопроектів референдум може бути проведений. Це якраз і лягає в основу цього нового законопроекту. Водночас залишається без відповіді питання набуття чинності результатів такого референдуму. І тут рішення КС є однозначним, що чинність все одно набуває в порядку, визначеному Конституцією і законами. Референдум виступає лише дорадчим фактором, а Верховна Рада потім зобов’язана імплементувати ці рішення.

Але з іншого боку, я не виключаю, що тепер Конституційний суд розтлумачить це по-новому.

Насправді такий закон про референдум має врегульовувати процедуру тих референдумів, які визначені Конституцією. З цим найменше проблем. Що стосується референдуму за народною ініціативою, то тут треба більш адекватно визначити предмет такого референдуму. Я вважаю, що було б нормально, якби громадяни мали право скасовувати закони. Це певна противага: Верховна Рада є єдиним законодавчим органом, визначеним Конституцією. Вона уповноважена приймати закони, але якщо парламент раптом приймає закони не туди і народу це дуже не подобається, то він може скасувати це рішення. З цим би я однозначно погодився. І, звичайно, процедура проведення референдуму – це найважливіше питання. Референдум – це пряме народовладдя. В даному випадку процедура виписана така, що народу підходити до референдуму заборонено. Ні ініціювання немає ніякого сенсу, ні в агітації брати участь не можна, бо треба мішок грошей носити з собою. Такі речі не допустимі.

Ігор Попов: Більш актуальним є питання регулювання місцевих референдумів. Продовжується до цього часу історія з вирубкою харківського парку, хоча цей конфлікт ідеально міг би бути врегульований шляхом проведення міського референдуму, щоб не шукати правих та винних, треба дорога чи ні. Але діючий закон не дозволяє провести там такий референдум.