Як і хто в Україні контролює силовиків. Що змінилось за три роки війни?

У відповідь на збройну агресію Російської Федерації Україна розпочала розбудову ефективної системи оборони. Тут є два головних паралельних завдання: стримати Росію від повномасштабного вторгнення та відновити контроль над регіонами, контрольованими проросійськими терористами.

В першу чергу це потребувало вдосконалення організації, проведення та забезпечення операцій оборонних та безпекових структур України. Ефективність вирішення цього питання напряму залежить від ефективності демократичного цивільного контролю над військовими. У цьому контексті довелося терміново опрацьовувати нові концептуальні документи у сфері національної безпеки та вдосконалювати законодавство. Тут уже зроблено чимало. Однак у сфері практичної діяльності – кадрових питаннях, організації оборонного планування та питаннях організації роботи парламенту (Верховної Ради України) – ще зроблено недостатньо, щоб відповідати універсальним критеріям ефективності системи демократичного цивільного контролю.

У 2015 році було ухвалено необхідні концептуальні документи стратегічного рівня – Стратегію національної безпеки та Воєнну доктрину України, прийнято нові та вдосконалені існуючі законодавчі акти регуляції загальнодержавних процесів координації та управління у секторі безпеки, адміністративного контролю на територіях, суміжних із зоною конфлікту, та покращення управління під час особливого періоду за рахунок уточнення правового режиму воєнного стану. А у 2016 році прийнято ще кілька важливих концептуальних документів, наприклад Стратегічний оборонний бюлетень.

Нові документи змінили і навіть замінили на протилежні попередні підходи та принципи. Стратегія національної безпеки сфокусувалась на створенні нової системи національної безпеки та оборони, спроможної захистити суверенітет та територіальну цілісність. Пріоритети було надано співпраці з НАТО та ЄС, в той час як Росію визначено джерелом агресії та загроз.

Документ також визначає необхідність реформування та розвитку розвідувальних, контррозвідувальних і правоохоронних органів, реформування системи державного управління й досягнення нового рівня антикорупційної політики.

Воєнна доктрина України, яку було розроблено на основі нової Стратегії національної безпеки, пішла далі і відверто проголосила Росію воєнним противником та поновила наміри щодо отримання Україною членства в НАТО.

У кількох випадках було здійснено спроби вдосконалити низку законів для забезпечення більш чіткого демократичного цивільного контролю та управління безпекою, покращення процесу оборонного планування, а також уточнення сфери відповідальності та функцій Збройних сил та інших безпекових структур, перш за все у сфері оборони.

У грудні 2014 року, вперше після початку російської агресії, було проведено системне законодавче вдосконалення безпекового сектора, воно стосувалося функцій Ради національної безпеки і оборони України та її апарату. Парламент затвердив відповідні зміни до закону «Про РНБО».

Ці зміни уточнили повноваження РНБО щодо рішень стосовно невідкладних заходів у кризових ситуаціях, що загрожують національній безпеці, координації та контролю органів виконавчої влади з протидії корупції, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю у сфері національної безпеки і оборони.

Було переписано специфічні повноваження секретаря для визначення чіткої персональної відповідальності за координацію елементів сектора безпеки. Було додано положення про обов'язковий розгляд РНБО проекту оборонного бюджету. Також було визначено, що у разі неочікуваної відставки чи відсутності президента функції голови РНБО виконуватиме голова Верховної Ради, а не прем'єр-міністр, як це було встановлено раніше.

Такі системні зміни законодавства у секторі безпеки України було здійснено через внесення поправок до закону «Про правовий режим воєнного стану». Незважаючи на очевидні докази агресії Росії, суперечку довкола оголошення воєнного стану не було розв'язано до весни 2015 року, що загрожувало хаосом держуправління в надзвичайних умовах у випадку ескалації бойових дій. У травні 2015-го Верховна Рада ухвалила поправки до закону, «враховуючи особливості сучасних збройних конфліктів та досвід ведення антитерористичної операції на сході країни». У зміненому варіанті закону міститься більша кількість заходів, які реалізуються у разі впровадження воєнного стану, і описується їх детальний зміст.

Загалом російська збройна агресія прискорила зміни низки законів, які регулюють сферу оборони України. Ці зміни постійно вносилися у позаплановому, надзвичайному режимі з початку конфлікту. Це стосується як базового законодавства, наприклад законів «Про основи національної безпеки України» та «Про демократичний цивільний контроль над воєнною організацією і правоохоронними органами держави», так і більш специфічних актів у сфері управління обороною: законів «Про оборону України», «Про Збройні сили України» та «Про організацію оборонного планування».

У багатьох випадках було запропоновано досить радикальні реформи законодавства, зокрема відбулося ухвалення законів «Про Національну гвардію України», «Про Національну поліцію», «Про Державне бюро розслідувань» та ін.

Водночас низку інших необхідних змін було відкладено. Зокрема, незважаючи на численні гарячі дискусії про те, що призначення чинних генералів на посади міністра оборони та його заступників не зовсім відповідає критеріям демократичного цивільного контролю, навіть в умовах війни, ця невідповідність не надихнула законодавців на уточнення закону, як це зроблено в країнах НАТО (приміром, у кодексі США, розділ 10, параграф 113: «Міністр оборони, який очолює міністерство оборони, призначається з цивільних осіб за поданням президента та згодою Сенату. Особу не може бути призначено міністром оборони протягом семи років з моменту звільнення з активної військової служби з офіцерської посади регулярного компоненту збройних сил»).

Парламентський контроль залишається слабким і малоефективним. Парламент може впливати лише на призначення міністра оборони і міністра внутрішніх справ та голови СБУ, хоча після їх призначення системного контролю за ними вже немає. А на призначення їхніх заступників, а також керівників служб та інших військових формувань український парламент узагалі впливу не має.

Комітету Верховної Ради з питань розвідки до цього часу не створено, системно контролювати розвідувальні органи та лобіювати інтереси Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міноборони та інших відомств у Раді немає кому.

Питання призначення цивільного керівництва Міноборони вкотре перенесено на майбутнє. Зберігається тенденція неготовності демократично обраних політиків брати на себе відповідальність за керівництво обороною країни. При цьому, Стратегічний оборонний бюлетень визначає, що «для узгодження з євроатлантичними нормами та стандартами до кінця 2018 року Україна посилить цивільний контроль над Збройними силами через міністра оборони та Міністерство оборони, в тому числі шляхом призначення цивільних міністра, його заступників та державного секретаря міністерства».

Також у бюлетені констатується «недосконалість процедур оборонного планування, їх недостатня узгодженість із бюджетним процесом, недосконалість механізмів програмного управління оборонними ресурсами».

Основна причина такого стану – існування системних недоліків у процедурах прийняття й затвердження державних програм розвитку Збройних сил та інших військових формувань, та державних програм розвитку озброєнь або військово-промислового комплексу – їх розробляє уряд, затверджує президент, а фінансування перебуває в руках парламенту, де у депутатів різні пріоритети і немає персональної відповідальності за неналежне забезпечення структур оборони, безпеки, розвідки.

До конфлікту з Росією ще можна було говорити, що керівні та плануючі документи у сфері оборони та безпеки України у цілому давали загальні відповіді на питання щодо зовнішніх ризиків та загроз, а також стосовно головних можливих сценаріїв розвитку безпекової ситуації, але залишалися проблеми з трансформуванням цих оцінок та аналізів у практичні політичні рішення. Проте уроки, отримані за три роки, показали, що проблеми існують на всіх рівнях управління сектором безпеки.

Взагалі, протягом 2014–2016 рр. Україні вдалося відреагувати та вирішити чимало проблем функціонування системи демократичного цивільного контролю. Однак для повноцінного забезпечення національних інтересів потрібне запровадження практичних інструментів контролю й подальшого наближення ситуації у цій сфері до загальноприйнятих демократичних норм.