Андрій Магера: 90% зловживань на місцевих виборах будуть на парламентських

Один із «старожилів» ЦВК – Андрій Магера пережив не лише багато голів Центрвиборчкому, а й бачив в дії зміни до виборчого законодавства України. При цьому він завжди мав свою власну позицію. Сьогодні фахівець у сфері права застерігає, що часті поспішні зміни виборчого законодавства не є нормальним явищем для країни, яка хоче називати себе демократичною. Крім того, якщо буде прийнятий президентський виборчий законопроект, зокрема, піднято виборчий бар’єр до 5%, то будуть враховані інтереси лише 60% виборців.

Про це в прес-центрі «Главкому» розповів заступник голови Центральної виборчої комісії Андрій Магера.

Андрію Йосиповичу, як ви оцінюєте наміри змінити виборче законодавство за рік до виборів? Як вам висновки Венеціанської комісії щодо цього законопроекту?

Андрій Магера: На сьогоднішній день питання зміни виборчого законодавства є досить актуальним для України, цей процес відбувається перманентно. Свого часу парламентською робочою групою був напрацьований проект Виборчого кодексу, але, на жаль, він досі не розглядається у Верховній Раді. Натомість робочою групою, яку створив Президент, запропоновано інший проект виборчого закону, що передбачає непропорційну виборчу систему з регіональними списками, а змішану мажоритарно-пропорційну. Відносно нього є попередній висновок Венеціанської комісії, з остаточним я поки що не зміг ознайомитися, його поки немає ні на сайті Міністерства юстиції, ні в іншому відкритому доступі.

Я думаю, це абсолютно неправильно часто змінювати виборче законодавство. І виборці, і політичні партії, і потенційні кандидати повинні чудово знати, до чого їм готуватися. Ідеальною ситуацією було б, щоб виборчий закон змінювався відразу після проведення виборів, за 3-4 роки до проведення виборчого процесу, щоб всі чудово знали правила і як під них підлаштовуватися.

Що саме в цьому законопроекті Венеціанська комісія схвалила, а що розкритикувала?

Андрій Магера: Є багато моментів технічного характеру, які Венеціанська комісія підтримала. Якщо брати загалом сам текст законопроекту, то почнемо в першу чергу з негативних моментів, там їх, на жаль, більше. По-перше, на думку Венеціанської комісії, немає чіткого визначення критеріїв виборчих округів, виборчої дільниці, яким чином вони створюються. На моє глибоке переконання, було б більш правильним, щоб розмежування виборчих округів на території України встановлювалося на рівні закону.

По-друге, щодо переходу до змішаної виборчої системи Венеціанська комісія вказувала, що таку систему Україна уже мала в 1998-2002 роках, і там є певні недоліки та негативи, які треба враховувати. В 2004 році, коли приймався чинний закон про вибори народних депутатів на пропорційній основі, у Верховній Раді йшла мова про те, чому парламент переходить до пропорційної виборчої системи від змішаної. Мета була в тому, щоб зменшити вплив адміністративного ресурсу та уникнути можливих зловживань. Це було не так давно, і ми знову повертаємося до цієї змішаної системи.

Зазначу кілька штрихів відносно позитивів. У попередньому висновку Венеціанської комісії зазначено, що офіційним спостерігачам надається більше прав. Зокрема, міжнародним спостерігачам уже необов’язково отримувати дозвіл Центральної виборчої комісії. Більше того, спостерігачі від партій та спостерігачі від громадських організацій зрівнюються у своїх правах. Також є інші моменти, на які вказує Венеціанська комісія.

Хоча я був членом робочої групи, створеній при Президентові України, та парламентської робочої групи щодо опрацювання проекту Виборчого кодексу, далеко не всі мої пропозиції до проекту закону про парламентські вибори були враховані. Гадаю, там є кілька положень, які істотно порушують вимоги чинної Конституції.

Для прикладу, у мене була пропозиція, щоб механізм формування виборчих комісій у кількості 18-ти осіб виглядав за формулою «5+13». Це означає, що п’ять кандидатур гарантовано включаються до складу окружних виборчих комісій від кожної депутатської фракції Верховної Ради України (по одній кандидатурі від кожної за підписом керівника цієї фракції). Інші 13 кандидатур мали би включатися за поданням політичних партій по одній особі за результатами жеребкування. В проекті закону про парламентські вибори на 2012 рік передбачається, що комісія буде формуватися за принципом «15+3». Тобто, 15 кандидатур будуть подані від депутатських фракцій, які утворені у Верховній Раді України (по три кандидатури від кожної). Решта три будуть подавати всі без винятку політичні партії, які висунули кандидатів. Уловлюєте момент, в Україні близько двохсот політичних партій, а на жеребкування ідуть лише три. Простіше кажучи, з 18 членів комісії 9 будуть представляти «аж» три партії – Партію регіонів, Комуністичну партію і Народну партію. Можете подивитися в законопроекті перехідні положення, яким чином виписується механізм формування окружних виборчих комісій. Чи можуть близько двохсот політичних партій мати половину місць в складі окружних виборчих комісій?

Проект закону про парламентські вибори, який поданий до Верховної Ради рядом народних депутатів, є братом-близнюком чинного закону про місцеві вибори. 90% проблем, порушень та зловживань, які мали місце на місцевих виборах, створив саме цей закон про місцеві вибори.

П’ятивідсотковий бар’єр є одним з положень, розкритикованих Венеціанською комісією. Яка ваша думка щодо цього нововведення?

Андрій Магера: Справді були застереження Венеціанської комісії про підняття бар’єру до 5%. Я теж цього не можу зрозуміти в силу різних причин. Зрозуміла логіка, коли пропонується відмовитися від виборчих блоків. Я особисто теж це підтримую, бо вважаю, що в Україні настала пора розвивати політичні партії, наповнювати їх ідеологічним змістом, зміцнювати їх в організаційному плані. Але навіщо піднімати цей поріг? За попередніми підрахунками, якщо буде піднятий виборчий бар’єр з 3% до 5%, то за результатами голосування кількість виборців, інтереси яких не будуть враховані при так званій списочній пропорційній системі виборів, буде коливатися біля 40%. Це означає, що лише 60% виборців оберуть своїх депутатів у загальнодержавному виборчому окрузі по списку.

Коли на вашу думку останній термін ухвалення цього законопроекту, щоб і ЦВК, і партії, і виборці змогли підготуватися до виборів?

Андрій Магера: Зараз говорять про термін в один рік, протягом якого начебто не можна змінювати виборчий закон. Насправді такого немає ні в Конституції, ні в законі про регламент, ні в будь-якому іншому законодавчому акті. Є певні рекомендації та побажання. Але якщо б це залежало від мене, то я б зараз не чіпав чинний виборчий закон, який дозволив провести демократичні та якісні вибори в 2006 році та 2007-му. Вони були визнані одними з еталонних виборів в країнах СНД - це те, чим ми можемо гордитися. Як на мене, чинний закон варто було б залишити з тим, щоб відразу після проведення виборів експерти, політики від влади та опозиції, представники громадських організацій, які причетні до цього питання, всі разом зібралися і допрацювати проект Виборчого кодексу, щоб Верховна Рада України прийняла його вже на наступні парламентські вибори 2017 року. Нагадаю, що ПАРЄ ще в 2000 році рекомендувала Україні прийняти проект Виборчого кодексу, який напрацювала парламентська робоча група з тим, щоб Україна перейшла до пропорційної виборчої системи з регіональними списками.

Я вважаю, що за рік до проведення виборів в багатьох питаннях пізно вносити зміни, зокрема, це стосується і питання фінансування. Центральна виборча комісія ще в серпні подала пропозиції до Верховної Ради (вона це повинна була зробити, згідно з Бюджетним кодексом України) щодо фінансування парламентських виборів, яку поки що Кабінет Міністрів не підтримав. Ми пропонували 1 мільярд 50 мільйонів, Кабінет Міністрів в проекті закону про бюджет передбачив лише 800 мільйонів.

Наскільки система 50/50 є прозорою, і наскільки це відповідає Конституції та законодавству України?

Андрій Магера: Нагадаю, парламентські вибори 1998 і 2002 років відбувалися за змішаною мажоритарно-пропорційною системою. Тоді було маса зловживань під час голосування в мажоритарних виборчих округах. Преса писала, що скуповувалися виборчі округи, здійснювався підкуп виборців та вплив на членів виборчих комісій. Проведені місцеві вибори теж засвідчують, що не все так гладко під час застосування цієї змішаною виборчої системи. Тому повернення до змішаної системи – це повернення в минуле. Чи можна жити в минулому, чи все ж таки треба думати про майбутнє і рухатися вперед?

Чи відреагує ЦВК на зауваження Венеціанської комісії, чи буде вносити до парламенту свої пропозиції?

Андрій Магера: Центральна виборча комісія – це, на жаль, не той орган, який має право законодавчої ініціативи в парламенті і впливати на ці процеси. Я змушений констатувати, що ми будемо працювати з тим матеріалом, який буде наданий Центральній виборчій комісії - з тим законом, який буде прийнятий парламентом, підписаний Президентом і введений в дію. Але не можна змінювати виборчі правила кожен раз, це ненормально для країни, яка хоче називати себе демократичною. Це має бути поступовий процес, нікуди не треба поспішати.

Висновки Венеціанської комісії – це лише рекомендації чи вони обов’язкові для виконання?

Андрій Магера: Безумовно, це рекомендації для української сторони. Але є такі речі, коли країна раз не приймає рекомендації, другий, і тоді ситуація буде виглядати дещо дивною. На моє глибоке переконання, більшість пропозицій Венеціанської комісії є слушними та фаховими в юридичній площині. З ними можна погоджуватися чи ні, але там закладена певна логіка. Є й інші висновки Венеціанської комісії, з якими я особисто можу бути не згоден. Наприклад, мова йшла про те, щоб зменшити строк так званого цензу осілості (проживання в Україні) у 5 років. На думку Венеціанської комісії, цей строк є занадто великим, але тут ми нічого не зможемо зробити, бо це конституційні вимоги. Ст.76 Конституції говорить про те, що громадянин України, який проживає в Україні протягом останніх 5 років, має право бути обраним до Верховної Ради України. Це не предмет регулювання законом про парламентські вибори.

На які ще порушення Конституції в законопроекті ви натякали?

Андрій Магера: Я говорив про формулу «5+13», а отримали б «15+3». Коли буде формула «15+3», вийде так, що політичні партії, які мають фракції у Верховній Раді, потім беруть участь ще й у жеребкуванні разом з іншими політичними партіями. Як на мене – це ознака порушення ч.5 ст. 36 Конституції України, за якою усі об’єднання громадян рівні перед законом. Як відомо, будь-які виключення із конституційних положень може встановлювати сама Конституція.

Другий момент, який не відповідає Конституції, - це те, що в законопроекті передбачено, що під час формування виборчої комісії, комісія вищого рівня (ЦВК щодо ОВК чи ОВК щодо ДВК) приймає рішення про формування таких комісій. Але не приймається рішення про відхилення кандидатур до складу виборчої комісії. Я хочу нагадати, що до комісії вноситься не лише подання партії кандидатур до складу виборчої комісії, але й заяви осіб, які погоджуються працювати у виборчих комісіях. Щодо таких заяв жодного рішення не приймається за таким законопроектом. Але я хочу нагадати ст.40 Конституції, за якою УСІ мають право доправляти індивідуальні чи колективні звернення до органів державної влади і мають право отримати відповідь на таке звернення у встановлений законом термін. В даному випадку іде пряме порушення вимог Конституції.

Чи будуть виборчі округи такі, як на попередніх виборах? Коли будуть відомі карти округів?

Андрій Магера: За законопроектом, питання формування виборчих округів віднесено до повноважень Центральної виборчої комісії, це зазначено у перехідних положеннях. Точно строку не визначено, але є певні заходи, які вживаються за три місяці до дня голосування, деякі – за чотири місяці. В будь-якому разі більш прозоро та відкрито це буде тоді, коли парламент на рівні закону сам визначить межі таких округів.

Особисто я досить скептично ставлюся до постійних виборчих округів. В умовах змішаної чи мажоритарної системи округи не можуть бути постійними апріорі, тому що кількість виборців змінюється, а виборчі округи повинні бути з приблизно рівною кількістю виборців. Про постійні округи можна говорити тільки в тому разі, коли вибори відбуваються на пропорційній виборчій основі. Тобто, коли наповненість округу, кількість виборців великого значення не мають, тому що все одно враховується загальнодержавний всеукраїнський результат.

Але я категорично «за» існування постійних виборчих дільниць, коли виборці раз і на віки вічні знають, де у них виборча дільниця і куди вони прийдуть голосувати.

Які рекомендації Венеціанської комісії щодо змішаної системи виборів?

Андрій Магера: Венеціанська комісія спершу вказує на те, що питання визначення виду виборчих систем – це прерогатива самої держави. Франції, США та Британії зручніша мажоритарна, Німеччина та Італія більше схиляються до пропорційної виборчої системи. Але тут є один цікавий нюанс: Венеціанська комісія звертає увагу на те, що вибір виборчої системи, безумовно, це право самої країни, але повинна враховуватись демократичність цього моменту, багато принципів, які забезпечують справедливий та демократичний хід виборчого процесу. При цьому результати мають бути достовірними. Простіше кажучи, така виборча система не повинна перекреслювати вибори як такі. Особисто я переконаний, у 2011 році змішана виборча система несе за собою більше недоліків, ніж переваг. Якщо ми хочемо виборця більше прив’язати до свого депутата, є маса інших способів - ті ж регіональні списки. Треба думати про відкриті списки, за якими виборець буде голосувати не лише за партію, але і за окремо взятого кандидата, якому він більше всього довіряє. Але ж цим ніхто не хоче займатися, і в парламенті саме такі проекти чомусь відхиляються.

Виникає питання, наскільки можна вести фахову дискусію відносно законопроекту загалом, коли сама виборча система створює багато проблем. Наприклад, виборці, які проживають за кордоном, матимуть право голосувати лише за депутатів у загальнодержавному списку і будуть позбавлені права голосувати за депутатів у мажоритарному окрузі. Те, що вони мали навіть у 1998-2002 році. Про яку рівність громадян ми можемо вести мову?..

Скільки колег в ЦВК підтримують вашу позицію щодо цього законопроекту?

Андрій Магера: До складу першої парламентської робочої групи проекту Виборчого кодексу входили два члени ЦВК – Олександр Шелестов та я. До складу робочої групи при Президенті входили чотири члени ЦВК – голова Володимир Шаповалов, члени комісії Михайло Охендовський, Олександр Шелестов та я. Вважаю, що в публічній площині кожний член комісії може висловитися з цього приводу. Мені це наболіло і я вирішив поділитися своїми міркуваннями. Суспільство повинне саме зважити перед прийняттям закону, які наслідки він може мати. Сама думка Центральної виборчої комісії у вигляді постанови навряд чи буде, бо це не її функція. Але члени комісії мають право на висловлення своєї позиції, в першу чергу, як експерти.

Які наслідки, крім демократичних порушень, буде мати прийняття цього законопроекту та проведення за ним виборів? Чи можливі фальсифікації?

Андрій Магера: Я дуже боюся, щоб в Україні не повторилася ситуація 2010 року зі всіма недоліками, які були: тема зловживання нереєстрацією кандидатів, скасування реєстрації кандидатів. До речі, у законопроекті про парламентські вибори передбачено скасування реєстрації кандидата після повторного порушення виборчого закону та винесеного попередження. Ми спостерігали цю картину на місцевих виборах і бачили, чим все це закінчилося. Більше того, до ЦВК досі надходять скарги, інформація про те, що ті особи, які перемагали на виборах міського голови в єдиному мажоритарному окрузі в межах міста приступали до виконання своїх обов’язків, вели першу сесію. А потім друга сторона, яка програла, через суди скасувала результати місцевих виборів начебто через недійсні бюлетені. І ця людина приходила до влади, а переможець досі судиться. Я дуже не хотів би, щоб ця ситуація повторилася.

Більше того, у Варшаві в кінці вересня на конференції ОБСЄ у виступах представників багатьох країн мені було соромно слухати критику на адресу України щодо того, як проходили вибори 2010 року.

Путін заявив, що Росії не потрібна «українізація» Думи у тому плані, щоб там була велика кількість партій. Чи можлива «русифікація» українського парламенту, коли там буде лише кілька партій?

Андрій Магера: Не буду коментувати висловлювання будь-яких посадових осіб іноземних держав. Але якщо говорити загалом, то добре було зниження прохідного відсоткового бар’єру з тим, щоб туди проходили нові політичні сили, щоб було змагання, дискусія, обмін думками, щоб парламент отримав «свіжу кров» і закони були якомога якіснішими. І щоб якомога більша кількість виборців були представлені своїми депутатами у парламенті.