Ксения Ляпина: Госзакупки – «мы хотим, чтобы было, как на eBay»

Грузия – единственная постсоветская страна, которая лидирует в рейтингах борьбы с коррупцией. Поэтому идея привлечь к управлению Украиной именно грузинских специалистов, которая впервые озвучена после революции, имеет под собой вполне резонное объяснение.

После смены власти, а именно в марте и апреле, в Украине появились консультанты из Грузии. Советником нового президента Петра Порошенко стал Каха Бендукидзе, бывший российский бизнесмен и автор грузинских реформ. Разумеется, экс-президент Грузии Михаил Саакашвили играет тут ключевую роль, так как лично участие его и членов его команды стало негласным условием получения Украиной международной финансовой помощи и кредитов. И эта команда незаметно и без лишнего шума высадилась в Киеве, причем не только в качестве советников президента, но еще правительства и парламента.

Особенность работы грузинских экспертов состоит в том, что, наученные своим и нашим горьким опытом, они приехали в Украину не для того, чтобы ждать приглашения на встречу, на которую наши чиновники могут еще и не позвать – они сами приходят к тем, от кого зависят реформы, и давят на них, чтобы не потерять уникальную возможность и время.

В частности, депутат грузинского парламента Гиоргий Вашадзе в прошлом лично внедрял в Грузии проекты домов юстиции (прозрачных административных зданий, в которых в кратчайшие сроки можно было получить все необходимые документы – паспорт, свидетельство о рождении, акт на землю и так далее) и электронной системы госзакупок. Собственно, эти два проекта стали, с одной стороны, мощнейшим ударом по коррупции в Грузии, с другой – предоставили грузинам небывало дешевый, простой и быстрый сервис, с третьей – приносят казне ощутимые деньги.

В Украине тут конь не валялся. Госзакупки – самая коррумпированная сфера. Вашадзе и его коллеги вошли в рабочую группу совместно с членами парламентского комитета по вопросам экономической политики. Ксения Ляпина, замглавы этого комитета и одновременно глава подкомитета по вопросам банкротства, собственности и имущественных прав, является связующим звеном между грузинским консультантами, парламентом и правительством. Собственно, она один из депутатов, готовящая ряд законодательных изменений, которые должны привести к появлению электронных госзакупок.

Во время заседания этой рабочей группы украинские депутаты и грузинские эксперты обсуждали, как изменить законы, чтобы электронная система появилась и заработала. Они обсуждали механизм и алгоритм, философию и концепцию этой системы. При этом грузины не позволяли отвлекаться на второстепенные вещи и не принимали возражений, что что-то невозможно. Они не соглашались что-то откладывать на завтра, настаивая, что все делать нужно здесь и сейчас. Их интересует результат. Как сказал Вашадзе, он и его коллеги будут работать здесь до тех пор, пока не внедрят эту систему, или не поймут, что Украине не нужны реформы. Пока он считает, что украинские правительство и парламент заинтересованы в том, чтобы электронная система закупок появилась как можно скорее. А в лице Ляпиной они видят провайдера изменений украинского законодательства.

Сейчас принято критично оценивать грузинский опыт и говорить, что не все в Грузии так замечательно. Это действительно так. Но это не значит, что опыт этой страны для нас пустой звук. Готова ли Украина провести хотя бы реформу системы госзакупок?

Эта рабочая группа создана при комитете парламента в связи с тем, что в базовом законе о госзакупках в последней редакции, принятой месяц назад, прямо предусмотрено, что должно быть принято еще и дополнение об электронных закупках, и мы решили не ждать. Минэкономики пока активно не участвует в этом процессе, но участвует Минюст, с которым мы регулярно встречаемся. Идея рабочей группы состоит в выполнении закона.

Как появились в группе грузинские участники?

Хотя закон предусматривал электронные закупки, но правительство ничего не делало, чтобы их внедрить. Обсуждались разные алгоритмы этой системы, но когда в прошлом году появились русские, которые явно хотели «въехать» на нашу территорию со своей системой и контролировать все наши госзакупки, возникли интриги. То есть электронных закупок еще не было, а дискуссий, интриг и подозрений уже было много. Это, кстати, вообще похоронило всю идею. Тогда мы начали интересоваться опытом других стран и пришли к выводу, что грузинский подход самый эффективный. И мы рады, что появились грузинские консультанты. Кроме того, это была инициатива Михаила Саакашвили, который видел, какие задачи стоят перед Украиной, и он предложил свою помощь.

Грузинские советники, насколько известно, появились в Украине даже не вчера.

Да, уже месяц они здесь работают.

Их услуги оплачиваются?

Для нас они бесплатны. Есть ли у них некий финансируемый проект, я не знаю, но думаю, что есть.

Сейчас функция госзакупок сосредоточена в руках Минэкономики, а в будущем, насколько я понимаю, она перейдет в другие руки. Чьи?

Минэкономики не имеет такой функции, но оно определяет политику в этом вопросе, оно - регулятор, оно определяет методологию и прочее. А за закупки отвечают все и никто одновременно. Какой-то централизации тут нет. Каждый делает себе тендерные комитеты по закупкам так, как хочет. Единственное, что они обязаны делать, – публиковать на едином портале хоть какие-то данные, чтобы потенциальные участники могли почерпнуть хоть какую-то информацию.

Главная проблема Украины в госзакупках – глубочайшая коррупция, которая обеспечивается низким уровнем конкуренции. Это объясняется малым количеством информации о закупках, доступ к ней был максимально затруднен: так, чтобы на глаза она случайно никому не попалась. Она доходила до тех, «кому надо», поэтому ряд сфер закупок монополизирован, как например, закупка бензина по 28 гривен за литр. До более широкого круга бизнеса информация вообще не доходила. Ее нужно было усиленно ловить. Если кто-то ведет бизнес и продает свой товар на рынке и вдруг задумается, а не продать ли ему свой товар государству, он обречен на провал. Наша задача сделать так, чтобы любой, кто не является постоянным участником тендеров, кто не владеет какой-то сверхсекретной информацией о закупках, смог спокойно принять участие в тендере, заглянув в электронную систему. Для этого нужна простая европейская система госзакупок. Увеличение конкуренции уменьшит коррупцию несомненно.

Но есть еще глубокое недоверие к государству. Компании не участвуют в тендерах по той причине, что они не верят, что выиграют без «волосатой руки», не верят, что заключат контракт, и не верят, что с ними рассчитаются после того, как товар или услуга будут поставлены государству. Вот эти три «не верю» отравляют нам всем жизнь.

Вопрос расчетов относится к бюджетному законодательству. Уровень задолженности государства сейчас очень высокий и просто так эту проблему не решить. Но как минимум мы можем информировать бизнес о тендерах и уменьшить манипуляции на уровне проведения конкурсов по закупкам, на уровне определения победителя и подписания с ним контракта. Вот это и есть наша задача.

Реверсивный аукцион – это вопрос еще дискуссионный или так будет?

- Это единственный способ электронных закупок.

(Электронные реверсивные аукционы – это механизм, при котором госзакупки осуществляются посредством торгов, проходящих онлайн, на которых госзаказ получает участник, предложивший выполнить его за наименьшую цену – ред.)

То есть это реальный аукцион, и я могу несколько раз предлагать новую цену, а не один раз, верно?

Вы можете ее снижать несколько раз.

Это то, чего нет сейчас, у нас идет игра на повышение.

Да, у нас вообще аукционов нет. Сейчас все подают тендерные заявки, они открываются и чиновник, кроме цены, смотрит еще на какие-то факторы. Были случаи, когда тендерная комиссия открывала пакет и зачитывала не ту цену, которая была указана в заявке, а совершенно другую. И пойди потом это докажи. Анализ других факторов, а не только цены, не имеет сейчас алгоритма. Во время заседания рабочей группы прозвучал пример: государству нужно купить компьютеры с двумя USB-портами. Но один поставщик предлагает с тремя, но дороже. Три лучше, чем два, верно? Это же круче. И это предложение побеждает. Почему? Потому что три порта. И возразить на это нечего, потому что нет правил. Как только мы оставляем какой-то фактор на откуп чиновнику, тут же начинаются манипуляции. Закупки в формате реверсного аукциона простейший и самый эффективный способ алгоритмизации.

Есть еще такая распространенная манипуляция: несколько участников тендера и члены тендерного комитета договариваются, что выиграет фирма Х. В электронном виде первым будет тот, у кого самая низкая цена, а если фирма Х где-то пятая из десяти, значит, мне нужно как-то отбросить первые четыре участника. В электронной системе открывается только заявка с самой низкой ценой, а остальные не рассматриваются вообще. Придумать аргумент на каждую из первых четырех компаний, что они не могут считаться победителями, очень сложно. И фирму X уже выбрать никак нельзя.

Когда речь идет о сговоре участников тендера, то все равно ведь победит тот, кто предложит цену ниже стартовой и ниже, чем у других. Выходит, такой сговор в рамках электронной системы можно уже и не считать преступлением?

Я думаю, что колебание цены в пределах 5% от рыночной не существенно, но при условии, что цена все равно ниже той стартовой. Другое дело, что закупщик, то есть государство, может выставить цену выше рыночной, и тогда…

…приходит прокуратура с вопросом, почему стартовая цена выше рыночной.

Именно. Сговор в ходе аукциона возможен, если мало участников и все они аффилированы. Но на таком аукционе может появиться еще один участник, с которым никто не договаривался. И вся коррупционная схема рушится. Самое важное, что эти тендеры полностью открыты, и их участники-конкуренты – лучшие аудиторы.

А если речь идет о том, что поставщик – монополист?

Здесь работает другая процедура – переговорная. Если заранее известно, что рынок монополизирован, то нужно написать обоснование и выбрать переговорную процедуру. Цель переговоров – уменьшить цену максимально, при этом тут нет электронных торгов.

Кто будет заниматься закупками? Новое госагентство, госпредприятие или частная компания?

Функция определения политики в области госзакупок останется у Минэкономики. Нет смысла тут что-то менять. Но если мы говорим об электронных аукционах как о некой централизованной функции сбора, анализа и контроля информации – это не прокурорский надзор, а именно информационный – то тут возникает место для некой службы, но не для министерства, которое определяет политику. Кто-то должен работать с базой данных, улучшать алгоритмы и софт.

Если посредником между закупщиком и продавцами являются частные компании, то эта служба должна работать с этими частными компаниями, чтобы устанавливать для них некие технические стандарты, чтобы не было злоупотреблений. Когда русская компания рвалась в эту сферу, то все понимали, что если ей не задать четкие технические требования по безопасности информации, то там будут те же манипуляции, только в электронном виде. А нам это не нужно. Пока у нас нет частных площадок – и мы не готовы к их появлению – функция этой службы будет двойной: бэк-офис задает алгоритм, фронт-офис – организовывает аукционы.

Имеется в виду, что есть некий софт и интерфейс, разработанный этой службой, и любая частная компания может купить это по лицензии, чтобы организовывать торги за определенную плату. Верно?

Да. И эти площадки должны рекламировать себя, привлекать клиентов, чтобы участников тендеров было как можно больше, чтобы приходили именно к ним.

А нет ли проблемы в том, что у каждой компании будет немного разный интерфейс и разные бренды? Это не создаст путаницу?

Да, будут отличия, но алгоритм – один для всех. Можно нарисовать в интерфейсе цветочки и утят, но есть база, которая едина.

Фронт-офисы буду зарабатывать на плате за доступ к тендерам, а как на счет бэк-офиса?

Он будет получать деньги за право использование алгоритма закупок. Но сейчас мы, вероятнее всего, создадим службу, которая будет финансироваться из бюджета и за счет платы. Это не самая стимулирующая форма, ведь такая служба не будет заинтересована расширяться, но нужно сначала менять законы. С другой стороны, есть опасность, что такая служба станет монополистом и не будет заинтересована в продаже лицензий. Главное сейчас запустить эту службу, чтобы был алгоритм тендеров, а затем перейдем на новую стадию.

Какая реакция грузинских консультантов на поведение наших чиновников и депутатов? Правда ли, что они могут часами рассказывать грузинам, почему электронные торги невозможны?

Если на экспертном уровне было много критических замечаний, то это действительно создавало впечатление, что мы так далеко не продвинемся, так как слишком много вопросов и сомнений. Но эксперты сомневались потому что хотели увидеть работающую систему без изъянов. А вот чиновники эти замечания слушали с удовольствием, они держались за этих экспертов как за соломинку, потому что ничего не хотят менять. Им неважно, как сделать что-то лучше, а важно не сделать ничего, что нарушило бы их покой и безбедную жизнь. Электронными закупками мы вторгаемся в святая святых чиновничества, но бьем по коррупции.

Кто является сейчас главным двигателем введения электронных госзакупок? Яценюк? Ведь грузины консультируют не только депутатов, но и правительство.

Не только Яценюк, а и другие министры довольно-таки серьезно говорили о необходимости электронных закупок. К счастью, наши министры молодые и современные, они покупают товары на eBay, и наиболее распространенная фраза среди них такая – «мы хотим, чтобы было, как на eBay». К сожалению, в госзакупках, кроме цены, нужно предоставить много документов и соответствовать многим требованиям. Но я думаю, что при новой системе участниками торгов станут те, кто никогда не собирался что-то продавать государству. Они попробуют. А если они начнут выигрывать, то их доверие возрастет. Главное, чтобы государство рассчитывалось.

Сейчас вы договорились с грузинскими консультантами о том, чтобы выписать концепцию электронных закупок, ее должен утвердить Кабмин, а затем писать проекты законов. Так?

Роль Кабмина здесь ключевая. Попытаться ввести эту систему без участия правительства только усилиями парламента не получится. К счастью, Кабмин это понимает, а грузинские консультанты не дают нам расслабиться.