Голова Київської облради Ганна Старикова: Держгеокадастр «дерибанить» землі на Київщині - роздає людям з Одеси, Дніпра…

На тлі переможних реляцій Кабінету міністрів про успіхи децентралізації в Україні непоміченим залишається цілковитий провал цієї реформи на Київщині. Дивує те, що столичний регіон мав би стати лідером побудови ефективної системи самоврядування, натомість він «прославився» гучним корупційним скандалом – у хабарництві звинуватили голову Київської облдержадміністрації Максима Мельничука, звільненого президентом через півроку після призначення.

Гальмує децентралізацію, спрямовану  на створення спроможних територіальних громад Київщини, жадібність наближених до влади ділків, які націлені заволодіти якомога більшими площами дорогих земель столичного регіону. Водночас учасників АТО більше року водять «колами», відмовляючи у гарантованих державою ділянках.

«Я пишаюся тим, що у 2014 році безпосередньо очолив цей процес і спільно зі своєю командою розпочав реформу, яку потрібно було зробити від початку незалежності», – бравурно заявив прем’єр Володимир Гройсман на останньому засіданні уряду 22 вересня. І повідомив, що Європейський союз підтримає починання фінансово: 100 млн євро буде виділено нашими західними партнерами на ці цілі.

Але столичний регіон не може розраховувати ні на європейські кошти, ні на мільярдні субвенції з державної скарбниці. Весь фінансовий ресурс спрямують новоствореним об’єднаним громадам – а таких в Україні до кінця року буде 245, повідомив віце-прем’єр – міністр регіонального розвитку Геннадій Зубко, звітуючи на вищезгаданому урядовому засіданні. У столичному ж регіоні створено лише дві територіальні громади – калитянську та пісківську, на підході реєстрація бучанської громади. Лише ці громади отримають додаткові фінансові ресурси на розвиток своєї соціальної інфраструктури – лікарень, садочків, шкіл тощо.

Фото з засідання уряду, присвяченого децентралізації, 22 вересня

У чому ж причина провалу реформи на Київщині, організаційну підтримку якої, згідно із законом про добровільне об’єднання територіальних громад, мала б забезпечувати Київська державна адміністрація? Звісно, що свою лепту в розвиток ситуації внесли скандальні події в облдержадміністрації. Але місцеві чиновники мають й інші виправдання. В інтерв’ю «Главкому» голова Київської обласної ради Ганна Старикова дала своє пояснення тому, чому столична область пасе задніх.

З метою продовження реформи децентралізації уряд закликав Верховну Раду ухвалити кілька законопроектів, що мали б вирішити гострі непорозуміння під час добровільного об’єднання територіальних громад. З якими проблемами ви зіштовхуєтеся у Київській області у процесі децентралізації?

На сьогодні зміни адміністративно-територіального устрою через добровільне утворення громад відбуваються так: ті чи інші території, даючи добровільну згоду через рішення своїх рад, через громадське обговорення, через створення робочих груп, об’єднуються в нові громади. В принципі, це нормальна європейська практика і ми можемо цю реформу провести, користуючись досвідом наших партнерів з Франції, Німеччини, Польщі, які цю реформу пройшли 20, 10 чи 5 років тому. Ми можемо взяти лише позитивний досвід і вчитися на помилках.

У чому складності, на Київщині зокрема? Якщо території, які хочуть об’єднуватися, належать до різних адміністративно-територіальних меж (наприклад, на Київщині є 25 районів і 12 міст обласного значення) і якщо місто обласного значення захоче до себе приєднати і отримає добровільну згоду від населених пунктів (сіл, селищ, які входять до інших районів), то фактично виникають перепони у вигляді негативного висновку Центральної виборчої комісії щодо можливості проведення виборів у новостворених об’єднаних громадах. Тому що виникає порушенням Конституції в частині адміністративно-територіального устрою України (згідно зі статтею 85 Конституції України, до повноважень ВР належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст. – «Главком»). Тобто фактично потрібно спочатку 300 голосами в парламенті змінити адміністративно-територіальний устрій нашої держави.

Наразі є кілька інших механізмів, але знову ж таки без Верховної Ради не обійтися – можна збільшити межі населених пунктів. Наприклад, гарним прикладом на Київщині є місто обласного значення Буча, бо це єдине місто в області, яке провело комплексну роботу завдяки потужній команді мера – вони переговорили з усіма населеними пунктами, суміжними з Бучею, та з селами інших районів – Києво-Святошинського, Вишгородського і Бородянського – і готові приєднати велику кількість сіл, які добровільно на це погодилися. Але через неможливість зміни адміністративно-територіального устрою можна рішенням парламенту збільшити межі населеного пункту, тобто фактично у нових межах визначити площу міста Бучі.

Для цього потрібно ухвалити ще один закон?

Ні, закон про встановлення меж вже діє. Тому ми з таким клопотанням звернулися до парламенту: ми обрали альтернативний шлях тому, де потрібно вносити зміни до Конституції, адже цей закон передбачає просту більшість – 226 голосів. Ми сподіваємося, що парламентарі нас підтримають, бо ця проблема не унікальна для Київщини – вона спільна для всієї України.

Знову ж таки питання добровільності об’єднання громад. Депутати обласної ради однозначно визначили пріоритет у тому, що даватимемо згоду на внесення змін до Перспективного плану об’єднання громад, який надходитиме від обласної державної адміністрації, лише тим територіям, які дійсно дали добровільну згоду.

Ми розуміємо, що жодне мертвонароджене дитя у вигляді намальованих за «принципом циркуля» територій не може бути дієвим. Якщо ми фізично об’єднаємо три чи п’ять громад, які не є фінансово спроможними, в одну, то вона не стане фінансово спроможною. Чи ми будемо ще й насильницьким способом затягувати в одну громаду ті села, які не хочуть до неї приєднуватися, тим паче що зараз закон не передбачає процедуру виходу населеного пункту з новоствореної громади? Щодо цього Київська обласна рада неодноразово зверталася до наших законодавців: ці зміни необхідні для того, щоб люди, вступаючи в ту чи іншу громаду, розуміли свою можливість через півроку-рік сказати: ми пожили так, але розуміємо, що нам було краще бути самостійною територією.

Поясніть, будь-ласка, чому виникла необхідність об’єднувати громади? Якщо зараз селянин іде за довідкою до сільради, то після об’єднання йому доведеться їхати і 20 км, тому прості люди проти такої реформи. Там не знають про її переваги.

Фінансові механізми завжди в основі будь-якого питання. Логіка процесу децентралізації полягає в тому, що потрібно скоротити – відповідно до норм і розрахунків європейської стандартизації – кількість працівників держапарату  та інфраструктурних об’єктів – шкіл, садочків, лікарень тощо. Але це однозначно призведе до підвищення якості надання послуг для населення на тій чи іншій території. Якщо ми проаналізуємо стан первинної ланки медицини на Київщині, ситуація жахлива. Там узагалі немає культури діагностики або попереднього лікування хворих, там звертаються до лікаря, коли вже ніжки віднімаються.

Проблема в тому, що держава не може забезпечувати існуючу кількість  закладів освіти та медицини на високому рівні. Нині ж ці заклади стали пережитками радянського минулого – за 25 років вони майже перетворилися на попіл і пил.

Які стимули для об’єднання громад?

Думаю, що децентралізація є абсолютно логічним процесом – вона дасть можливість за рахунок об’єднання громад долучити певну кількість землі в межах населеного пункту. І сама громада прийматиме рішення, як цією землею розпоряджатися: чи заводити туди інвестора для будівництва якогось виробництва, чи, можливо, створити якусь спільну колективну власність і зробити там пасовища або ще щось. Громада безпосередньо розпоряджатиметься цією територією, тоді як зараз усі землі за межами населеного пункту – це власність держави і розпоряджається нею лише Держгеокадастр (колишній Держкомзем. – «Главком»).

Ми зіштовхнулися з тим, що громади, навіть ідучи за чинною процедурою встановлення і розширення меж, передбаченою для сіл, селищ через районні державні адміністрації і районні ради, стикаються з тим, що цю землю вже Держгеокадастром надано комусь іншому: або в постійне користування, або в оренду, або ще для якихось цілей.

Тобто логіка, закладена в реформі децентралізації в частині надання землі як ресурсу для розвитку новостворених територій, беззаперечна. Але я дуже боюся, що на момент реалізації реформи цієї землі вже не залишиться. А відсутність територій для розвитку новоутвореної громади – це глухий кут, ми це повинні розуміти.

Мені дуже подобається логіка стимулювання громад фінансовими механізмами – їх кілька. Є, скажімо, Фонд Мінрегіонбуду, який надає субвенції новоутвореним громадам для розбудови соціальної інфраструктури.

Але ж для Київщини там передбачено мізерні кошти – лише шість мільйонів гривень?

Проблема не в шести мільйонах і не в міністерстві. Проблема в тому, що на Київщині ця реформа є провальною. Якщо проаналізувати сусідні області, наприклад Житомирщину, там зовсім інша ситуація. Житомирщина вже вибрала з цього фонду 600 чи 800 млн грн – я можу помилитися в цифрах, але ця сума близька до загального бюджету, який ми витрачаємо на різні програми в Київській області. А це ж додаткові кошти.

У Київській області утворено лише дві громади, на одній навіть відбулися вибори в жовтні минулого року одночасно з місцевими виборами в усій Україні. Ще одну громаду було утворено вже в 2016 році, але тиждень тому її ще не було зареєстровано.

Проблема в тому, що звернутися до фонду можуть лише новоутворені громади. Якщо обласна державна адміністрація не спроможна створити ці громади нормально, тобто дійсно узгодивши з людьми, як на Київщині, то питання лише до нас.

Новостворені громади також отримають у своє розпорядження частину  податків, які раніше повністю забирали до центру?

Так, окрім згаданого фонду, безумовним стимулом є розподіл податків. Для громад основним пріоритетом став розподіл залишку податків з доходів фізичних осіб: якщо вони утворюються, то це означає, що діє такий самий принцип, як і для міста обласного значення. Тобто 60% з доходів фізичних осіб залишатиметься громаді. Це колосальні надходження, зараз є перевиконання в області зі збору цього податку – це показник того, що є ресурс для подальшої роботи.

Київська облрада днями повідомила, що не затверджуватиме Перспективний план формування територіальних громад Київщини, тоді як закон про об’єднання громад зобов’язує облраду це робити. Водночас Кабінет міністрів минулого року затвердив Перспективний план для Київської області. Як розуміти ці розбіжності?

Так, Перспективний план формування територій громад Київської області було затверджено Київоблрадою попередньої каденції ще восени 2015 року. Він передбачав 61 громаду, 29 з яких було затверджено розпорядженням як спроможні. Але виникає питання: якщо обласна державна адміністрація і облрада роблять якусь спільну справу і є відповідальними органами виконавчої влади за реалізацію реформ – пропозицію органа виконавчої влади місцевого рівня було затверджено облрадою відповідної території, то чому КМ затверджує із 61 лише 29 громад?

Відповідь дуже проста, і вона, на жаль, трагічна і є загальним джерелом проблем – це відсутність певної комунікації. Я не даватиму оцінку якісному підходу в розробці цього Перспективного плану адміністрацією, що діяла на той час, але хочу сказати: якщо ти щось робиш, затверджуєш певний документ, то це не означає, що ти зняв з себе відповідальність. Ти відповідальний за реалізацію реформи на цій території. І перед тим, як облдержадміністрація вносить щось до Ради, потрібно порадитися з Кабінетом міністрів і лише після цього вносити документ на затвердження. Із цього почалися всі проблеми.

На сьогодні окрім тих 29 громад ми вже нашою каденцією облради отримали від Київської облдержадміністрації нові зміни до Перспективного плану – ці зміни розроблено департаментом містобудування. В нас однозначна позиція всього депутатського корпусу облради: ми вносимо зміни до Перспективного плану Київщини як рішення сесії лише за наявності добровільного погодження і підтвердження всіх територій, які входять у громаду.

Ми провели величезну роботу, зібрали кожну групу сільських, селищних голів, що пропонуються адміністрацією до включення в ту чи іншу громаду, і виявили, що люди або почули від нас на нашому засіданні профільної комісії, з ким їх хочуть гуртуватися, або побачили це за добу до того.

Лише одна територія повністю відповідала і поданню адміністрації, і підтвердженню сільських, селищних голів – це територія міста Буча. Тому обласна рада на минулій сесії внесла зміни до Перспективного плану щодо нових меж населеного пункту Бучі, приєднавши туди всі громади, селищні голови яких прийшли і дали нам підтвердження відповідними документами, що справді вони хочуть іти цим шляхом.

Все решта було намальовано без погодження територій. Ми за таким принципом створювати об’єднані громади однозначно не будемо, тому закликали на сесії та звернулися ще раз до облдержадміністрації, що фактично цю роботу потрібно робити знизу. Бо дуже дивно виглядає, коли вони включають шість-сім територій до громади, з них п’ять підтверджують нам, що готові об’єднуватися, а дві кажуть «ні». То навіщо ті дві туди клеїти, якщо можна зараз нормально зробити громаду з п’яти учасників, і коли вона пройде вибори і буде зареєстрована, то вже зможе як окремий суб’єкт подаватися  за субсидіями на розвиток соціальної сфери до Фонду Мінрегіонбуду.

Часто села з більш спроможним бюджетом не хочуть об’єднуватися з біднішим сусідом, тому відстоюють свою самостійність. У цьому довелося пересвідчитися наприкінці серпня на сесії Требухівської сільради у Броварському районі – там депутати поділилися навпіл і кожна сторона відстоювала протилежну позицію. То які ж села доцільно об’єднувати одне з одним, зважаючи, що законом дозволено поєднувати суміжні території?

Саме так і має відбуватися, в цьому й полягає логіка децентралізації: щоб більш спроможний центр – це може бути місто обласного чи районного значення або село з гарним бюджетом – має приєднати до себе тих, кого воно фактично підтягуватиме до вищого рівня життя.

Є абсолютно чітка методика Кабінету міністрів, яка передбачає певні характеристики, що підтверджують економічну спроможність і наявність певної інфраструктури (ця Методика передбачає формування спроможних територіальних громад (сіл, селищ, міст), які після добровільного об’єднання здатні самостійно забезпечувати себе належним рівнем послуг у сфері освіти, культури, охорони здоров’я тощо та розвивати соціальну інфраструктуру. – «Главком)». Питання в іншому: не треба боятися виборів, які відбуватимуться після об’єднання громад.

Тобто багатші села за свій рахунок мають рятувати бідніші?

Але ж треба, щоб у селах були фахівці, котрі б могли це порахувати?

Якщо ми йдемо до децентралізації без фахівців, то немає чого там узагалі робити. Я не вірю, що в тому чи іншому населеному пункті не можна знайти людину, котра б усвідомлювала, якими можуть бути перспективи, пріоритети  та привілеї цієї реформи. І повірте, я отримала колосальне задоволення, коли майже добу ми проводили робочу зустріч з кожним сільським чи селищним головою – всі фахові люди. Більшість з них уже три-чотири каденції на посаді голови, вони досконально знають закон про добровільне об’єднання громад, знають, які рекомендації дає Кабмін, які фінансові показники та як їх розраховувати.

Є думка, що процес децентралізації супроводжує потужна корупція. Зокрема, народний депутат Вікторія Пташник заявила, що представники влади, цитую, «підганяють перспективні плани територіальних громад під потрібні параметри». Водночас на місцях «представники місцевої влади хочуть зробити навпаки: нарізають під себе ці територіальні громади і вже підганяють плани під громади». А як на Київщині?

Я не можу сказати, що цей коментар є нелогічним. Зрозуміло, що кожен використовує своє перебування у владі, щоб реалізовувати свої особисті уявлення про справедливість. Це зрозуміло. Але облрада не є джерелом формування тих чи інших громад. Ми лише затверджуємо і контролюємо добровільність об’єднання громад. Ми виконуємо певну функцію моніторингу, контролю і гарантування того, що волю територій буде почуто. Дійсно ті пропозиції, що надходять від обласної держадміністрації, не відповідають реальному баченню об’єднання територій.

Селяни остерігаються, що в разі об’єднання з іншими селами чи містами або ж з районними центрами в них відберуть розпайовані землі. Чи існує така загроза?

Жодним чином закон про добровільне об’єднання громад не передбачає зміни власності на земельні ділянки.

У пресі часто лунають звинувачення, що за допомогою об’єднання громад, через децентралізацію реалізуються нові сценарії «дерибану» землі. 

Слухайте, «дерибан» земель – це те, що відбувається в Держгеокадастрі. Там змінено керівника, і я сподіваюся, що нова людина справді змінить підходи і ставлення людей до цієї агенції. Фактично ця  структура не є підконтрольною й підзвітною ані виконавчій гілці влади на місцях, тобто державним адміністраціям, ані органам місцевого самоврядування. На прикладі будь-якого району Київщини можна побачити, як державні землі роздаються людям з Одеси, Дніпра і ще звідкись – без відома та без узгодження з органами місцевої влади.

І Київська облрада ніяк не може впливати на цей процес?

Ні, не можемо. Були відповідні звернення облради до парламенту – ми просили законодавців внести зміни до закону, що регламентує порядок призначення та звільнення керівників районних та обласних підрозділів Держгеокадастру, а ще щоб вони узгоджували свої дії з облрадою, з облдержадміністрацією. Але посадовці цієї структури дозволяють собі не приходити на сесії на вимогу обласних депутатів – вони живуть у паралельній реальності і не є підзвітними нікому, в них своя чітка вертикаль і вони в ній  працюють.

Зокрема на Київщині два роки немає людини, яка б очолювала цю службу, – там є лише «виконувач обов’язків», котрий змінюється щотри місяці. От і вся відповідальність. І що дуже боляче і прикро, що це відбувається в той час, коли держава гарантувала право учасникам АТО на отримання земельних ділянок. Але майже всі населені пункти на Київщині, а найближчі до столиці – однозначно, не мають землі в межах населеного пункту. І зрозуміло чому, адже населеним пунктам не давали можливості розширювати свої межі, тоді як міста розвиваються, люди народжуються, і мешканці Київщини мають першочергове право на одержання ділянок. Але все заблоковано, адже цими землями розпоряджається безпосередньо Держгеокадастр! Хоча ми знаємо, що землю на Київщині отримують люди з інших регіонів України. Я не проти, але ж якщо держава гарантувала, то має бути якась пріоритетність.

Депутат облради, колишній керівник Держкомзему Анатолій Даниленко, виступаючи 20 вересня на сесії облради, сказав, що треба повернути розкрадені землі резерву і запасу обсягом три мільйони гектарів…

Він саме про це й сказав, що землі запасу зараз використовує лише  Держгеокадастр. Навести лад там дуже просто: дозволити місцевим радам узгоджувати призначення і звільнення керівників цієї структури. Тоді людина, яка безпосередньо підписує виділення тієї чи іншої ділянки, розумітиме, що завтра колегіальний орган її звільнить, якщо щось не так. А обласна чи районна рада теж не буде ніякі махінації в цьому напрямку робити, бо ми є підзвітними людям. Нас сюди обрали, за нас проголосували, нас ніхто не призначав. А є паралельна вертикаль – Держгеокадастр, яка взагалі нікому не відома, і водночас відсутні механізми впливу на неї. Оце страшний дисбаланс.  

Чи потрібен окремий закон, який дозволить уряду в примусовому порядку об’єднувати ті села, селища чи міста, які не скористалися своїм правом добровільного об’єднання?

Це дозволяє зробити й нині чинне законодавство. Якщо до кінця року села добровільно не сформують об’єднані громади, то в 2017 році дійсно вийде розпорядження Кабінету міністрів, яке змінить карту внутрішніх меж нашої держави. 

Коли ми зустрічалися з усіма головами місцевих рад Київської області – їх  більше 600 осіб, – ми кожному казали: ми однозначно чуємо вас, будемо підтримувати вашу позицію. Якщо ви бачите, що зараз готові гуртуватися втрьох, гуртуйтеся втрьох. Якщо ви хочете об’єднувати п’ять сіл, а шосте не хоче, то об’єднуйте п’ять, а шосте, сьоме… потім до вас приєднає уряд. Але зараз ви втрачаєте дорогоцінний час, втрачаєте можливість реалізовувати зміни, яких від вас чекають люди.

Ми часто думаємо про вплив і важливість органів центральної виконавчої влади, сподіваючись, що вони за нас усе вирішать. Кожен сільський чи селищний голова, який зараз наполегливо попрацює і об’єднає три-чотири села, створить громаду, отримає кошти в Мінрегіонбуді на розвиток соціальної сфери громади. Міністерство закликає голів: прокиньтеся, беріть ці кошти, вони лежать, ці субвенції допоможуть змінити життя мешканців території.

Отже, у 2017 році об’єднані громади створять примусово, якщо вони не встигнуть до кінця року пройти встановлені законом процедури?

Однозначно. Чинний закон передбачає: якщо до 2017-го не буде реалізовано процедуру подання знизу рішення про об’єднання громад, не відбудеться узгодження облдержадміністрації, обласної ради, після чого має бути затверджено відповідне розпорядження уряду, та не буде проведено вибори у новоствореній громаді, тоді уряд видасть розпорядження про примусове об’єднання.  

Дуже цікаво спостерігати за зміною риторики з часом реалізації цієї реформи. Для мене особисто велике питання до людей, які впроваджують на центральному рівні цю реформу: чому взагалі не було проведено грамотну інформаційну кампанію?

В Україні планують створити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою

Так її й тепер немає, люди в регіонах не розуміють, що відбувається.

Так, немає. На жаль, будь-яке нововведення сприймається якщо не в штики, то з якимось подивом, нерозумінням – і це нормально. Людина справді не може відповісти на просте запитання: а які ж, перш за все, для мене будуть переваги, якщо мене з кимось об’єднають? На це питання держава не дала відповіді – це основна проблема реформи децентралізації.

Але зараз усі сільські чи селищні голови розуміють, що ніхто їм нічого зверху не допоможе, не роз’яснить, тому переважна більшість усе робить самотужки.   На кожній території серед умовно п’яти сіл є одне, в якому голова чітко розуміє, що, як і навіщо потрібно робити – ця людина дійсно може за собою повести об’єднану громаду.

Наталка Прудка, «Главком»