Недетская задача

На нынешней неделе ZN.UA стало известно содержание весьма любопытного документа, который может иметь далеко идущие последствия не только для сектора госфинансов, но и для всей экономики в целом. В администрации президента решили внести в борьбу со стоящими перед страной экономическими вызовами свою лепту. В АП высказали свою озабоченность тенденцией, уже давно не являющейся тайной: из-за спада в экономике на фоне неблагоприятной внешней конъюнктуры бюджет не добирает запланированные налоговые поступления. В результате под угрозой оказалась святая святых — выполнение социальных инициатив президента.

По данным ZN.UA, глава государства поручил правительству срочно разобраться и изыскать дополнительные источники ресурсов. Поиском которых, как писало ZN.UA, в правительстве уже и так активно занимались (не решаясь, однако, пустить в ход непопулярные инициативы). Теперь, получается, шансы на их реализацию резко возросли. Иначе главному финдокументу страны будет очень сложно избежать осеннего секвестирования.

-- Дано:

Как констатируется в письме за подписью первого заместителя главы президентской администрации Ирины Акимовой, "итоги января—июля 2013 г. свидетельствуют, что напряженность ситуации в бюджетной сфере растет". При этом отмечается, что в целом за семь месяцев текущего года доходы общего фонда госбюджета на 354,9 млн грн, или на 0,2%, отстали от запланированного на этот период объема поступлений. При этом объем налоговых поступлений не дотянул до плана на 3,2 млрд грн, в то время как Национальный банк перечислил в госбюджет 12,5 млрд грн (на 4 млрд больше запланированного на этот период объема).

Вроде бы такой недобор не должен вызывать особых поводов для беспокойства — отечественные госфинансы знавали и куда худшие времена. Согласно последним опубликованным данным Госказначейства, доходы госбюджета Украины в январе—июле 2013 г. составили 189,7 млрд грн, что почти на 2% превышает аналогичный прошлогодний показатель. На фоне нынешней динамики ВВП (-1,1% по итогам первого полугодия с.г.) это можно было бы рассматривать как более чем приемлемый результат. Однако в законе о госбюджете заложено увеличение доходов на 5,3% (до 363,1 млрд грн) по сравнению с фактическими прошлогодними поступлениями (344,7 млрд грн). В то время как из-за чрезвычайно высокой доли защищенных статей в основной государственной финансовой смете (около 95%) особого пространства для маневра нет.

Как известно, процесс государственного экономического планирования в нашей стране имеет старый и болезненный изъян, при котором "телега едет впереди лошади" или "хвост виляет собакой" (это уже как кому больше нравится). При нормальной очередности процессов сначала осуществляется максимально реалистичная оценка перспектив и возможностей экономики, а уже затем, исходя из существующих реалий, рассчитываются потенциальные доходы. Исходя из которых, в конце концов, учтя основные приоритеты и определив потенциальные "точки роста", решается, куда и сколько потратить.

Однако непреодолимая тяга к популизму, как и установившийся в Украине авторитарный режим правления обходятся традиционно дорого. Чтобы ублажать избирателей и держать ситуацию под контролем, избегая ненужных социальных и других волнений-потрясений, необходимо удовлетворить запросы на получение "хлеба и зрелищ" патерналистски настроенных электоральных слоев. Плюс финансировать множество всевозможных "хотелок" различных групп влияния, на которые опирается президент. А источником финансирования (читай — кормушкой) для них традиционно оказывается госбюджет.

Вот и выходит, что сначала прикидывается — чего, кому и сколько надо, т.е. подбиваются "настоятельно желаемые" расходы госказны, а уже потом под них подгоняются доходы, дефицит и, соответственно, закладываемые макропоказатели. А значит, расходные статьи бюджета традиционно надуваются и раздуваются (запросов-то традиционно немеряно, на всех точно не хватит), чего не сделаешь, не завысив прогнозные показатели.

Однако экономические реалии оказываются зачастую намного прозаичнее. Чтобы оценить сложившуюся ситуацию, достаточно поближе присмотреться к разнице в ожиданиях и действительности.

Так, если рост реального ВВП ожидался на уровне плюс 3,4%, то факт по итогам первого полугодия, напомним, — минус 1,1%, и особенных надежд на радикальное улучшение динамики пока питать не приходится. По крайней мере, июльские итоги не дают для этого слишком серьезных оснований. Та же промышленность хотя и замедляет темпы падения, но пока все еще в минусе (-5,3% по итогам семи месяцев).

Фонд оплаты труда, рост которого закладывался на 10,9%, пока растет темпами более чем в два раза ниже (4,8%).

При ожидаемой динамике роста экспорта на 6,4% факт составляет минус 7,2%. По импорту отставание еще заметнее — при плановых темпах увеличения на 6,9%, реально имеется минус 12,8%.

И хотя "опережающее отставание" импорта положительно сказывается на платежном балансе, о соответствующих таможенных сборах (уменьшившихся за семь месяцев по сравнению с аналогичным прошлогодним периодом на 3,5%) этого никак не скажешь.

Как изначально предполагали эксперты, называя нынешнюю основную смету страны вполне выполнимой, даже при уже тогда ожидавшемся росте экономики "в районе нуля" проблема запросто закрывалась за счет дополнительной инфляции. При заложенном в бюджетные прогнозы увеличении индекса потребительских цен (ИПЦ) на 4,8% несколько дополнительных процентов инфляции позволяли, оставляя этот показатель в достаточно комфортной зоне (в рамках одноразрядных цифр), получить запланированное увеличение номинального ВВП на 11,9%.

Однако и инфляция пока отстает от бюджетного плана (по итогам семи месяцев ИПЦ, согласно данным официальной статистики, прирос всего на 0,1% (!?)) Причем возможность для ее сравнительно безболезненного разгона уже упущена — скачки цен на продуктовых и других рынках могут вылиться в набеги на валютные обменники, с которыми совладать в Украине традиционно сложно (особенно осенью).

Помимо прочего, на август пришлись задержки поставок украинской продукции на российских и ряде других таможен стран СНГ — и это еще один возможный дополнительный фактор потенциального снижения поступлений. По данным источников ZN.UA, по итогам восьми месяцев текущего года налоговые поступления в госказну могут недотянуть до запланированного от 8 до 12 млрд грн. Опрошенные нами эксперты оценивают этот показатель в 5–15 млрд грн.

Как спрогнозировал в комментарии для ZN.UA экс-и.о. министра финансов Игорь Уманский, по итогам января—августа доходы госбюджета могут кумулятивно сократиться на 2% по сравнению с аналогичным прошлогодним периодом. По его мнению, в текущих экономических условиях госсмету необходимо срочно пересматривать. В доходной части следует сокращать, прежде всего, план поступлений по НДС и налогу на прибыль.

Директор департамента налоговой политики и мониторинга Института бюджета и социально-экономических исследований Артем Рудик предпосылкой для прогнозируемого сокращения бюджетных доходов по сравнению с аналогичным прошлогодним периодом, помимо факторов охлаждения экономики (снижения производства в стране, объемов экспорта-импорта), называет и снижение ставки налога на прибыль.

Из-за рецессии в экономике и спровоцированной ею низкой инфляции старший аналитик Международного центра перспективных исследований Александр Жолудь также прогнозирует по итогам января—августа значительное отставание доходов от уровней, заложенных в текущей версии госбюджета. И так же, как и Игорь Уманский, говорит о необходимости идти на сокращение доходов госказны, прежде всего, в части поступлений НДС. Эксперты сходятся и во мнении, что при таком сценарии требует пересмотра также расходная часть, но сделать это будет непросто (разве что с миру по нитке), так как традиционно идущих под нож капитальных расходов и так предусмотрено немного.

В то же время Игорь Уманский склоняется к точке зрения, что в сложившихся условиях правительство вряд ли пойдет на официальный секвестр бюджета, принимая во внимание указания руководства государства относительно, наоборот, увеличения доходов и расходов. Победой для Минфина и Миндоходов будет, если им удастся хотя бы отстоять текущие параметры. Но следствием этого может стать усиление давления на экономику. Облегчить ситуацию для правительства может использование казначейских векселей, позволяющих фактически финансировать гособязательства без соответствующих доходов. По данным экс-чиновника, запуск векселей может состояться уже в сентябре.

Как отмечается в письме И.Акимовой, в сложившихся условиях основным источником покрытия дефицита общего фонда госбюджета, составившего за семь месяцев 31,4 млрд грн (в целом на год проектом основной сметы предусмотрено 44,5 млрд), стали внутренние заимствования, составившие 69,31 млрд грн (на 7,2% больше плана). Активно практиковавшееся в начале года привлечение на внешних рынках стало проблематичным из-за ухудшения их конъюнктуры и снижения оценок качества платежеспособности суверена рейтинговыми агентствами. В результате котировки доходностей десятилетних украинских евробондов выросли с 6,9–7,4% в мае до 9,3% в августе, что означает серьезное удорожание стоимости новых заимствований или рефинансирования существующих обязательств.

В то же время, подчеркивается в письме, "приватизация госимущества, средства от которой также являются источником финансирования дефицита бюджета, идет очень медленно". Так, по состоянию на 1 августа с.г. из этого источника в госказну направлено 182,1 млн грн, что составляет только 5,5% планового задания на этот период и 1,7% — целевого показателя на весь год.

Традиционная проблема — средства Единого казначейского счета (ЕКС) отвлекаются на предоставление займов на покрытие временных кассовых разрывов местных бюджетов и Пенсионного фонда. Так, за семь месяцев текущего года задолженность ПФУ по займам с ЕКС составляла 48,4 млрд грн, а местных бюджетов — 11 млрд грн (или 230% к показателю на начало года).

На основании всего вышеизложенного в АП высказывают особую обеспокоенность тем фактом, что невыполнение плана бюджетных поступлений ставит под угрозу реализацию разработанных на Банковой социальных президентских инициатив, а также приоритетных заданий модернизации социальной сферы. Что, конечно, по мере приближения выборов-2015 из-за угрозы недобора электоральных очков рассматривается едва ли не как покушение на президента.

Так, на реализацию социальных инициатив и модернизацию социальной сферы в текущем году необходимо дополнительно 1,7 млрд грн из госбюджета. А в рамках модернизации системы медицинского обслуживания на реализацию приоритетных заданий главы государства —

1,4 млрд. Отдельным президентским поручением правительству уже было вменено до 15 августа с.г. внести в парламент законопроект, предполагающий соответствующие изменения в госбюджет-2013. Однако, как резюмируется в письме, выполнение этой задачи невозможно без поиска и определения новых источников ресурсов, в частности, внедрения мер по расширению и легализации базы налогообложения, повышения ставок налогов на подакцизные товары, употребление которых негативно сказывается на здоровье граждан, усиления государственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

-- Найти:

По данным источников ZN.UA, резолюция главы государства на письме первого зама своей администрации содержала поручение главе правительства Николаю Азарову в кратчайшие сроки разобраться и изыскать необходимые дополнительные резервы. Как уже писало ZN.UA, группой правительственных чиновников и привлеченных экспертов, в которую вошли представители Миндоходов, Минфина, НБУ и других ведомств, уже разработан комплексный пакет предложений, призванных увеличить поступления в государственную казну. Согласно оценкам инициаторов нововведений, их реализация может принести в итоге от 45 до 60 млрд грн дополнительных бюджетных поступлений.

Да вот беда — среди наиболее потенциально результативных предложений целый ряд непопулярных и даже социально взрывоопасных. В частности, речь идет о ликвидации или частичном пересмотре льгот по НДС и налогу на прибыль для ряда отраслей (ежегодные потери госказны из-за их существования оцениваются в 45 млрд грн). При этом только существование специального налогового режима для АПК обходится бюджету приблизительно в 15 млрд грн ежегодно, и, как ожидается, ликвидация льгот могла бы принести в бюджет дополнительно около 10–13 млрд грн. Однако очевидно, что аграрные отраслевые ассоциации вряд ли отнесутся к потенциальному ущемлению прав своих членов с "должным пониманием". Впрочем, несмотря на наличие весьма влиятельных покровителей не только в парламенте и правительстве, именно эта категория налоговых льгот (об их весьма сомнительной эффективности написано очень немало, но пока непонятно, что власти могут предложить взамен) — первый кандидат на сокращение. Которое поддерживал, в том числе, и Международный валютный фонд (в переговорах с фондом, по сведениям ZN.UA, в последнее время наметился обнадеживающий прогресс).

Об инициативах по повышению акцизов на вредные для здоровья граждан товары дискуссия идет уже давно, а о возможном введении пониженного (7%) НДС на лекарства информация проскользнула в СМИ почти незаметно.

Одной из наиболее действенных для наполнения бюджета инициатив могло бы стать ужесточение ответственности как работодателей, так и наемных рабочих за нелегальное трудоустройство и выплату зарплат в конвертах. По замыслам инициаторов, соответствующие меры уже в следующем году могли бы принести государству дополнительно более 25 млрд грн, но это — одна из наиболее социально-чувствительных сфер. Да и очевидно, что ужесточение ответственности может быть эффективным (и в конечно итоге нормально воспринятым в обществе) только при условии создания адекватных компенсаторных стимулов для детенизации этой сферы экономических отношений в стране, сопровождаемой еще и адекватной и заслуживающей доверия информационно-разъяснительной кампанией. А с этим, как показывает опыт целого ряда последних реформ, у отечественных властей возникают очевидные проблемы. Да и требование: "Докажите, что не воруете, и тогда мы заплатим налоги" — никто не снимал с повестки дня.

Сложно не согласиться с тезисом о необходимости усиления государственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Тяжело и поспорить, что в этом направлении — особенно в сфере госзакупок — просто непаханое поле для работы государственных чиновников. Но это — отдельная большая тема, которой ZN.UA уделяет в своих публикациях много внимания.

А что касается доходов, то и в этой сфере, как утверждают осведомленные циники, дополнительные источники тоже можно найти всегда. И даже если при этом придется убить несколько куриц, несущих золотые яйца, то и это не беда, если на кону — вопросы политической целесообразности и уж тем более борьбы за власть.

Но чтобы поменять существующую структуру бюджетных доходов, особенно налоговых, надо нарушить сложившийся в стране общественный договор — кто, сколько и за что готов отдавать в госказну? И внести изменения в этот договор всегда очень непросто — ведь ущемлению своих финансово-имущественных интересов активно противится (что естественно) любая общественная прослойка, будь-то единоналожники, олигархи, Семья. Просто одним для этого приходится идти на Майданы, другим — в высокие кабинеты на Печерских холмах, а третьим — просто решать, кому в бизнесе жить, а кому умирать.