Навіщо Януковичу РНБО?

Схоже, Президент досі не може знайти достойного застосування Раді національної безпеки та оборони у своїй вертикалі влади. Тож нещодавно він дав доручення секретарю Ради Раїсі Богатирьовій та главі Адміністрації Сергію Львочкіну розписати стратегію розвитку цього органу. Комізм ситуації в тому, що зазвичай ці дві структури в орбіті Президента конкурують між собою і посилення однієї автоматично веде до послаблення іншої. Тож однозначної відповіді годі чекати від чиновників.

Певно самому Януоквичу найближчим часом доведеться самому визначати, реорганізовувати РНБО чи взагалі ліквідувати на непотрібністю. Залежно від цього відбудуться і кадрові ротації в Радбезі.

Тож про подальшу роль РНБО та претендентів на крісло Богатирьової в прес-центрі «Главкому» говорили директор Київського інституту проблем управління імені Горшеніна Володимир Фесенко та директор Українського інституту публічної політики, генерал-майор юстиції Віктор Чумак.

Віктор Чумак: «У нас всі функції, які передбачені Конституцією для РНБО, перебирає на себе Адміністрація Президента»

РНБО – дуже цікавий інструмент в руках політика, якщо він ним правильно може користуватися. В різних країнах функції РНБО виконують різні органи. В основному - функцію майданчика, де відбуваються комунікації між політиками, державними чиновниками високого рівня і військовими або правоохоронцями. Інша загальна класична функція – це функція аналітично-інформаційного супроводу діяльності глави держави. Взагалі РНБО як органи характерні для президентських республік, тому будівництво нашої української Ради нацбезпеки відбувалося за часів Президента Кучми якраз на тлі формування президентської форми правління. Коли вона створювалася, то складалася з двох органів – Ради оборони і Ради національної безпеки, на базі яких в 1996 році вже після прийняття Конституції було створено РНБО.

Наша РНБО отримала функції не просто інформаційно-аналітичного супроводу діяльності Президента, не просто майданчика, де узгоджуються позиції різних політичних сил і політичних гравців у сфері національної безпеки, а ще й певну функцію координації і контролю всіх міністерств у сфері реалізації політики національної безпеки. Функцію РНБО дали, але вона не мала жодного механізму її реалізації. Тобто РНБО могла тільки шляхом опитування, або від імені доручень чи указів Президента якось реагувати на ті чи інші дії, що здійснювалися різними органами центральної виконавчої влади по реалізації політики національної безпеки, і координувати ці дії.

Треба пам’ятати, якою була роль РНБО в різні часи. При Леонідові Кучмі, а саме із закінченням першої його каденції до початку 2000-х років, коли секретарем Радбезу був Володимир Павлович Горбулін, РНБО була дуже впливовою. По-перше, в самому апараті Ради працював високий рівень експертного потенціалу, по-друге, сам Горбулін завдяки своїй впливовості міг впливати на формування державної політики, особливо в сфері національної безпеки і оборони.

На жаль, з приходом Марчука, а пізніше Порошенка, Кінаха і т.д. роль РНБО почала падати, тому що вона стала перетворюватися на один з придатків Адміністрації Президента.

Коли РНБО працювала при Президенті Ющенку, тоді була зовсім інша ситуація. Мало того, що ми жили в умовах парламентсько-президентської республіки, для якої РНБО не характерна в такому вигляді, як вона є, так у нас ще була жорстка коабітація між прем’єром і Президентом. Якщо б РНБО правильно запустити, вона повинна була стати майданчиком для узгодження політичних позицій різних політичних сил. На жаль, цього не сталося, тому що у нас всі функції, які передбачені РНБО Конституцією, перебирає на себе Адміністрація Президента. Адміністрація Президента в основному стає єдиним джерелом подачі інформації для Президента, єдиним достатньо вузьким горлечком, через яке сиплеться інформація для Президента.

На жаль, з РНБО пішли дуже багато фахівців, апарат втратив свій експертний потенціал. Рада стала перетворюватися на таку собі «райську групу» або «відстійник» для колишніх політиків.

Скільки зараз заступників секретаря РНБО? Вісім: два перших (Медведько та Гавриш) і шість заступників. Хто знає, чим вони займаються? Мало кому це відомо. Парашин займається енергетичною безпекою в частині ядерної безпеки, він довго працював в атомній енергетиці, напевно, є професіоналом, який може очолювати цей напрямок. Яцук - колишній голова Держкомзему. Я не знаю, за які питання в РНБО може відповідати голова Держкомзему. Ігнатенко, напевно, опікується питаннями економічної безпеки, бо за фахом економіст, хоча він був міністром охорони навколишнього середовища. Здавалося б, досить дивним, що ці люди зберігають свої посади в РНБО, але це так. Ще три заступники секретаря – це Дмитро Видрін, неформальними обов’язками якого є питання зовнішньополітичних зв’язків з неурядовим аналітичним сектором, Нестор Шуфрич, який, я не знаю чим опікується, і Сівкович.

Але сьогодні ми отримали перехід до жорсткої централізації влади, в принципі живемо за новою старою Конституцією 1996 року. Тому в принципі цей орган повинен стати впливовим при Президенті як майданчик для пошуку компромісу для вироблення політики у сфері національної безпеки. Тим більше, що на сьогодні ми катастрофічно не встигаємо за безпековими проблемами, які існують в світі. Практично всі країни, які нас оточують, випустили свої нові редакції стратегії національної безпеки, які враховують зміни, що відбулися в світі. А ми не встигаємо, ми не можемо адекватно відреагувати на загрози, заявивши про те, що будемо позаблоковою країною. Які механізми і інструменти реалізації позаблоковості? Ми не можемо дати відповідь. Хто повинен виробляти ці механізми? Напевно, РНБО.

В середу відбулося засідання РНБО. Позитивом треба відмітити, що Президент визначив певні загрози, які на його думку стоять перед країною. В основному можна погодитися на незалежному рівні, що ці загрози дійсно є найбільш вагомими для України: неефективна влада, яка не встигає реагувати на певні загрози, криза довіри до влади, також він говорив про проблеми з економічними реформами. Також він сказав, для того, щоб влада правильно реагувала, потрібна бути підтримка з боку населення. Думаю, це може бути тільки тоді, коли населення буде розуміти політику, яку проводить влада. А якщо політика приймається в такий спосіб, як зараз, то зрозуміти її важко. Але в основному Президент попав в основні загрози, які стоять перед нами.

Мало того, була ще пропозиція Льовочкіну і Богатирьовій змінити формат або підвищити рівень діяльності РНБО. Якщо це дійсно нормальне бажання, це дуже добре, а якщо це чергова фраза… Тим більше я не бачу, яким чином можна зараз підсилити рівень діяльності РНБО через те, що сьогодні ліквідовані два інститути, які формували експертну думку в Раді – Інститут проблем національної безпеки і Інститут проблем міжнародної безпеки. На сьогодні всією експертно-аналітичною можливістю залишився тільки сам апарат РНБО. Я дуже поважаю людей, які там працюють, але він має приблизно ті ж можливості і формувався за тим же принципом, за яким призначалися і заступники. Тим більше всі кадри зараз перейшли в Національний інститут стратегічних досліджень. Вже пройшла певна кількість часу, але проривних продуктів від нього я поки не побачив.

Володимир Фесенко: «Якщо в структурі управління при Президенті посилюється вплив Адміністрації, це закономірно призводить до зниження ролі РНБО»

Декілька тез, які я вважаю важливими для оцінки ситуації в РНБОУ. Перша: криза Ради нацбезпеки та оборони почалася не сьогодні і не при Януковичі, а набагато раніше. Йдеться про зниження впливу РНБО, ставлення до цього органу, як до п’ятого колеса, іноді нерозуміння, що з ним робити, як використовувати. Ця криза почалася ще за часів Кучми.

Чим же визначається реальний статус і вплив РНБО? Конституційний статус – це одне, він визначений в Основному Законі, але за майже півтора десятка років незалежності ми бачили, як змінювався вплив цього органу, навіть його функції, які виходили на перший план. По-перше, це залежить від ставлення самого Президента до проблем безпеки, наскільки вони є актуальними, важливими для нього і для країни теж, оскільки тоді глава держави просто змушений реагувати на це.

По-друге, це дуже залежить від особистості секретаря Ради нацбезпеки, його реального політичного статусу, його впливу на систему влади і на особливості його взаємин з Президентом. Вся наша історія свідчить про те, що це, можливо, навіть визначальний чинник, хоча я назвав його другим. Ми пам’ятаємо, що найбільший вплив мала РНБО тоді, коли її очолював Володимир Горбулін, який фактично і створював цей орган та знав, як він має працювати. Радбез був тоді важливий і для держави, і для Президента, і для самого Горбуліна, який використовував його як важіль впливу на Президента та державну політику. Потім почалося падіння впливу цієї структури, хоча був і сплеск за часів Петра Порошенка, коли особа секретаря зіграла головну роль. Після нього знову пішов спад. Думаю, що нинішня ситуація закономірна, тому що продовжується ця сумна традиція, яка ставить парадоксальне питання – чи потрібен взагалі цей орган в системі державної влади?

Серед причин, які важливі для статусу цього органу, є характер політичної системи країни. Хоча досвід свідчить, що за часів парламентсько-президентської системи РНБОУ могло бути якраз інструментом координації дій між Президентом та урядом. Та насправді він перетворився на інструмент протистояння. Це також зіграло роль у падінні статусу цієї структури. За часів президентсько-парламентської системи звичайна роль нібито має зростати, оскільки Президент відповідає за національну безпеку і якраз через РНБО можна впливати на цю сферу державної політики. Тут виникає ще одна причина, чому знижується роль цього органу. По-перше, якщо в структурі управління при Президенті посилюється вплив Адміністрації Президента, це об’єктивно та закономірно призводить до зниження ролі РНБО. Що проявилося ще за часів Кучми. По-друге, як здійснюється президентська влада. Якщо посилюється вплив самого Президента, то виникає проблема з тим, що РНБО – це колегіальний орган. Якщо глава держави особисто приймає рішення, то навіщо ця колегіальність? Статус цього органу знижується, тому криза РНБО – об’єктивна та закономірна, і на перспективу треба ставити питання, що взагалі робити з цим органом?

Показово, що якраз у середу РНБО, на мій погляд, тільки почало працювати над тим, чим воно має займатися в суспільстві та державі. Вперше Президент звернув увагу на цей орган з тим, щоб протестувати, чим має займатися Радбез. Раніше у глави держави були інші пріоритети, інші виклики, а зараз він задумався над цим. Сам по собі такий підхід є позитивним, тому що Янукович для себе проводить певний аудит діяльності державних органів. Оскільки зараз виникло питання про адміністративну реформу (це буде одна із головних тем на найближчі місяці), то постане питання щодо розмежування функцій та діяльності Радбезу. Тут йшлося вже про вісім заступників, тож питання скорочення актуальне для всіх.

Є питання подолання негативного стану РНБО, який вже всі розглядають як «відстійник». Це така собі проміжна інституція, «чистилище»: хто має в рай потрапити, а хто – в пекло (хтось – на підвищення, а хтось – в депутати чи на пенсію).

Слушне питання про стратегію нацбезпеки. Я щойно повернувся із засідання робочої групи з підготовки Послання Президента до Верховної Ради, яким займається зараз Національний інститут стратегічних досліджень, оскільки зараз він перебрав на себе функції тих аналітичних структур, які обслуговували раніше РНБО. Буде нова редакція стратегії національної безпеки. МЗС готує стратегію зовнішньої політики. Ці два документи не мають суперечити один одному, але повинні бути скоординовані між собою. РНБО – це колегіальний орган, де є міністр закордонних справ, секретар Радбезу та купа інших керівників, тож якраз там і треба координувати такі речі.

Нас, швидше за все, очікує певна трансформація РНБО. Останнє засідання Ради лише починає процес тестування цієї структури, аналізу її функцій та дієздатності. Не хочу говорити про реформування, але певна оптимізація та реорганізація цілком ймовірні. Нас чекають зміни щодо РНБО, наскільки вони будуть кардинальними – побачимо. Поки немає підстав для революційних змін. Тут широкий підхід до того, що РНБО має займатися всім в цій державі, не відповідає реальному стану речей, тому що відбувається розмивання. Треба чітко визначити функції РНБО, його апарат і, можливо, більш вузьке формулювання питань національної безпеки так, щоб було зрозуміло, над чим конкретно цей орган має працювати.

Віктор Чумак: На сьогоднішній день на РНБО не покладено функції вироблення політики, він тільки контролює і координує її. Інше питання, чому сьогодні звернулися до Ради нацбезпеки?

Сьогодні РНБО створюються в таких країнах, які ніколи їх не мали, – Італії, Англії, але там вони мають функції аналітично-дорадчого, аналітично-інформаційного органу.

Якщо взяти за взірець роботу РНБО при президентові Сполучених Штатів, то там вона дійсно дає поради президенту для вироблення політики, і на неї не працює державний апарат. Проблема в тому, що радники, які входять в РНБО, можуть бути і не бути державними службовцями, на них працює суспільство. А у нас в РНБО входять державні чиновники або політики. Сьогоднішня РНБО найбільш наближена до конституційного свого складу, туди входять ті, хто відповідно Конституції, можуть входити, а також голова Служби зовнішньої розвідки. Це абсолютно правильний підхід до формування Радбезу, все інше там зайве. Можливо, туди б треба включити ще міністра з надзвичайних ситуацій, його не було останнім часом, мабуть, якраз зараз Балога стане членом Ради.

Володимир Фесенко: Три роки тому було декілька спроб створити щось на кшталт експертної ради. Але це має бути не просто громадський орган. Враховуючи функцію цього органу, потрібна експертна рада, де були б дуже серйозні фахівці в питаннях техногенних катастроф, екологічної безпеки, тому що ці проблеми набувають все більшої актуальності. Абсолютно згоден, що є конституційний склад РНБО, зараз дійсно напрошується, щоб міністр з надзвичайних ситуацій теж там був, тому що це поточні виклики для безпеки людей і країни. Дійсно, це передумови до нових підходів в розумінні того, як має працювати цей орган. Тому на часі (я обережно про це кажу) певне оновлення змісту функцій і діяльності РНБО.

Может ли измениться секретарь СНБО? Ходят слухи о том, что его может возглавить Левочкин…

Виктор Чумак: На моей памяти уже три года ходят слухи о какой-то смене Раисы Васильевны в образе секретаря СНБО, они все время оказываются чересчур преувеличенными. И сейчас все ожидали, что, подведя Медведько, можно будет поменять ее. Думаю, что должность, которую сегодня занимает Богатырева, компромиссная, где найдены абсолютные компромиссы между разными политическими группами внутри Партии регионов. Эта должность, которая позволяет быть публичной и принимать участие в принятии решений, может, и посредственно. Хотя я глубоко сомневаюсь, что сегодня она принимает участие в принятии решений.

Я ж не даром сказал, что Игнатенко, который является заместителем секретаря СНБО, был членом партии «Наша Украина», советником Президента Ющенко и министром охраны окружающей среды в правительстве Тимошенко. Почему он по сегодняшний день является заместителем секретаря СНБО? Потому что именно он провел тендер, по которому «Венко Прикерченская» стала частным собственником в черноморском регионе. Мы можем строить гипотезы о том, что этот круг лиц презентует собой определенное политическое крыло Партии регионов.

Сфера национальной обороны, как заметил Владимир Вячеславович, не являлась приоритетом в начале президентской каденции Януковича, но сегодня мировые угрозы выходят на первый план. Мы не можем отмахнуться от угроз глобального характера, таких как изменение климата, угроз кибертерроризма, нелегальной миграции. От них никуда не денешься и не спрячешься лозунгами про проведение реформ. Поэтому на сегодняшний день, может быть, дают возможность Медведько войти в курс дела, но, думаю, рано ставить крест на политической карьере Раисы Богатыревой.

Володимир Фесенко: Якщо глобально, то це питання стосується не стільки РНБО, це питання кадрових ротацій в оточенні Президента. Якщо ставити питання, чи хоче Раїса Богатирьова переміститися з цієї посади, і чи хочуть її прибрати, то щодо другого у мене є сумніви. Поки дійсно є певний баланс інтересів.

Якщо будуть прибирати Богатирьову з поста секретаря РНБО, то тільки в тому випадку, якщо для неї буде знайдено достойне місце – Мінздрав або щось інше. Якщо це буде задовольняти і її, і тих людей, які підтримують її та просувають. По-перше, тут питання не стільки до РНБО, як до подальшої політичної кар’єри Раїси Василівни. По-друге, я з сумнівом ставлюся до версії про Льовочкіна. Якщо б це відбулося, то це був би тектонічний зсув на верхівці політичної системи, цієї владної піраміди. Хтозна до чого б це призвело? Можливо, тоді б те, що зараз називається РНБО, стало б Адміністрацією Президента. Або навпаки, виникла б ситуація, яка була б у 2005 році – конкуренція між Порошенком та Зінченком. Сергій Володимирович – людина дуже впливова і талановитий адміністратор. В цьому сенсі він потрібний Президенту, тому його переміщення в РНБО «в заслання» ставить багато проблемних питань. З іншого боку, це переміщення суттєво змінить функції структур при Президенті. Обговорюється і третій варіант: у разі якщо Богатирьова погодиться піти на іншу посаду, поставити секретарем РНБОУ Медведька. Це консервативний варіант і принципово змін не внесе. Я чув про варіант з Прутніком. З ним статус та цілеспрямованість діяльності РНБО точно б посилились, бо йому привабливі питання міжнародні та безпекові. Але тут виникає інша проблема: Янукович добре розуміє баланси інтересів у своєму оточенні, систему стримувань та противаг він створював свідомо, і тут РНБО – важливий елемент. Якщо новий секретар Радбезу захоче посилити свій вплив, тоді це може призвести до конфлікту в оточенні Президента або до елементів протистояння між Адміністрацією та РНБО. Зараз це не в інтересах Януковича, навряд чи він піде на такий варіант.

Я не очікую революційних змін, якщо і буде новий секретар РНБО, то за статусом та функціями це буде приблизно така ж ситуація, як зараз з Раїсою Василівною. Скоріше, це символічна посада, важлива, але не така, яка буде впливати на формування державної політики в сфері національної безпеки.

Віктор Чумак: В мене є припущення, що в процесі вироблення державної політики беруть участь не більше п’яти людей. Льовочкін (координує вироблення політики), Грищенко (формує погляди Президента у зовнішньополітичній сфері), Акімова (відповідає за блок економічних перетворень та державного управління), Лавринович (координує всю внутрішню, особливо правову, політику) та Герман (вплив на інформаційну політику). Можливо, до цього кола іноді можуть бути залучені або прем’єр, або хтось з його віце-прем’єрів, коли йдеться про прийняття рішень, де вони є безпосередніми виконавцями.

Володимир Фесенко: Азаров, можливо, не входить в те коло, яке формулює політику на майбутнє, але більшість поточних питань економічної та соціальної політики пов’язані з прем’єром. Зараз обговорюється Податковий кодекс, але не забувайте, що це ідея не Акімової, а Азарова ще з часів, коли Янукович був прем’єром, а він - його першим заступником. Зараз буде проблемою, хто з них більше впливає на економічну та соціальну політику: Акімова як стратег та реформатор чи Азаров як людина, що реально адмініструє уряд. Якщо вирішать посунути Тігіпка, то хтозна – може Акімова опиниться віце-прем’єром.

Віктор Чумак: Ні, не опиниться. Цей Кабмін – «камікадзе», який буде спалено, а палити Акімову зараз не в інтересах Януковича.

Ви згадали про податкову реформу. Чи є вона і все, що відбувається навколо неї загрозою національній безпеці, бо Президент сказав про недопущення всіляких революцій?

Володимир Фесенко: Щодо переліку викликів та загроз національній безпеці, який в середу озвучив Президент, він практично не стосується прямих функцій РНБО. Питання економічної безпеки або соціальної напруги – це що, питання РНБО? Ну, хіба що в плані координації. Криза довіри насправді це ще й питання не тільки ефективної роботи держави, а й належного системного інформаційного забезпечення процесу реформ.

Думаю, що одна з проблем з Податковим кодексом пов’язана з тим, що не була сформована в процесі підготовки цього документу належна система комунікації з цільовими групами. Це почалося лише на другій фазі, коли стало зрозуміло, що перший проект не годиться, підключилися Клюєв, Колесніков, почалися консультації та узгодження з окремими галузевими групами. Але лишилась велика група – базарні торговці – їх інтереси належним чином не врахували.

Як тут не згадати приклад адміністративно-територіальної реформи в 2005 році. Вона провалилася, бо не врахували інтереси цільових груп, зокрема місцевих керівників.

Тож Янукович критикував Азарова, мабуть, справедливо. Це питання комунікацій з людьми. Наприклад, пенсійна реформа на часі. Я стикнувся з дискусією, чи це соціальна реформа, чи економічна. Але треба враховувати інтереси людей, їм треба пояснити. Нікому не сподобається підвищення пенсійного віку. Але коли ставити питання: або у вас буде скорочення пенсії, або підвищення пенсійного віку, хай люди обирають самі. Так само люди заздалегідь мають знати, якою буде реформа охорони здоров’я, та готуватися до цього. Це дуже складне завдання, яким зараз ніхто не займається. Прикро, бо це буде проблема і для Януковича, і для Азарова.

Щодо Податкового кодексу та революцій, я виходжу з дуже простої речі. Якщо проводиться ефективна економічна та соціальна політика, то ніяких революцій не буде. Це не проблема національної безпеки. Це мають зрозуміти люди, які писали Януковичу про те, що нам треба нейтралізація загроз бунтів та революцій. Вибачте, але це постановка питання, яка властива тоталітарним режимам, не демократичним. Логіку, що треба авторитарними методами прибирати ризики соціальної напруги, треба змінювати та займатися соціальною профілактикою, вибудовуючи інформаційну складову.

Віктор Чумак: Я не вважаю прийняття Податкового кодексу загрозою національній безпеці. Такою загрозою, по-перше, є те, що 60% економіки знаходиться в «тіні», а також 60 млрд.грн. дефіциту Пенсійного фонду. По-друге, я вбачаю загрозою національної безпеки тотальну корупцію, яка пронизує всі економічні відносини зверху до низу. З прийняттям Податкового кодексу не знімається філософія корупційних діянь. Чим більше буде контактів між чиновником та підприємцем, тим більшою буде корупціогенність цього поля. Таку філософію тягне за собою прийняття додаткових процедур та можливостей для чиновників Податкової адміністрації.

Крім того, я вважаю загрозою для існування економічної системи в Україні – помилкову ідеологію, закладену в цей Податковий кодекс. Щодо спрощенців, то для великого бізнесу залишили схему мінімізації податків, а на малий та середній бізнес ліг фіскальний тягар.

Це система, яка погіршує адміністрування податків. Це величезне поле для зловживань та для корупції. Бізнес не вийде з тіні, він піде домовлятися з Податковою.

Володимир Фесенко: Рік тому я був свідком дискусії на тему, чи можна реформувати податкову систему в умовах кризи. Підсумок був трохи інакшим: чи може податкова система бути реформованою самою Податковою адміністрацією?

Та її засновником…

Віктор Чумак: Не може орган реформувати сам себе.