Чого очікувати від адмінреформи?

Ніхто не заперечує, що адміністративна реформа дуже потрібна в Україні. Питання лише в тому, як її проведе нинішня влада? Якщо лише для того, щоб прибрати з керівних посад у міністерствах незручних людей, а на їхнє місце привести нових, то навряд чи це вирішить проблему державного управління. Експерти вважають, що адмінреформа має проходити паралельно з реформуванням органів місцевого самоврядування та децентралізацією влади, чим зараз і не пахне. Введення посади держсекретаря теж має свої нюанси, зокрема, ця людина має призначатись на конкурсній основі і ні в якому разі не заміщати міністра на час його відсутності, це має робити один «політичний» заступник глави відомства.

Про це в прес-центрі «Главкому» розповів керівник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

Ігор Коліушко: «Якщо міністр буде відповідати за все, починаючи від законів і закінчуючи лампочками в коридорі, у нього ніколи не буде часу на вирішення стратегічних питань»

Адміністративна реформа Україні необхідна, як повітря людині. Я глибоко сумніваюся, що без її проведення хоч якась реформа (чи то економічна, чи у соціальній сфері, чи тим більше у гуманітарній) має шанс відбутися в нашій країні. Сьогоднішня побудова виконавчої влади взагалі не передбачає реалізацію реформ як інструменту розвитку суспільства.

Чому так сталося? Виконавча влада в Україні утворилася як пряме продовження того, що було виконавчою владою в Радянському Союзі. Але тоді існувала вертикаль партійних комітетів на чолі з ЦК КПРС, і саме там розроблялися та приймалися всі стратегічні політичні рішення. А всі Ради міністрів і виконкоми обласних, районних і т.д. органів мали функцію лише впровадження цих рішень в життя. Коли КПРС перестала відігравати керівну і спрямовуючу роль, то виявилося, що в країні не існує інститутів, які покликані розробляти стратегію, політику держави і в щоденному режимі впроваджувати її в життя.

У всіх демократичних країнах ця функція покладається на міністерства. Саме вони є тими органами, які, по-перше, володіють всією інформацією, мають можливість моніторити стан справ в сферах, за які вони відповідають, по-друге, готувати концепції розвитку, стратегії і впроваджувати їх в життя, готувати проекти нормативно-правових актів, проводячи їх через парламент і т.д., а потім знову ж таки моніторити, як вони спрацювали. Це є постійний кругообіг роботи міністерств.

В нашій країні міністерства не мають часу цим займатися. Вони надають послуги, контролюють, інспектують, управляють об’єктами, заводами, школами, виконують купу всякої конкретної адміністративної роботи, а на основну свою функцію у них просто не залишається часу. Саме тому адміністративна реформа і повинна бути першою в череді реформ, яких потребує наше суспільство, для того, щоб створити умови для проведення інших реформ.

Уже третій тиждень мені кожного дня телефонують журналісти і просять прокоментувати адміністративну реформу, яка незабаром відбудеться в нашій країні. З приводу «незабаром відбудеться» я не можу нічого сказати. Недавно знову ж таки журналісти показали мені проект Указу Президента про систему центральних органів виконавчої влади. Я не знаю, звідки цей Указ взявся на сайті «Коментарів», але за його змістом, якщо він дійсно має відношення до того, що робить влада зараз, можу сказати наступне. Він неконституційний, тому що Президент не має права встановлювати повноваження органів виконавчої влади, їхні види, типи і т.п. Все це має бути визначено тільки законом. Стаття 19 і 120 Конституції чітко наголошують, що всі органи виконавчої влади діють на підставі повноважень і в спосіб, визначений Конституцією і законами.

В першому пункті цього Указу встановлюється, що таке контроль, нагляд і державні послуги. При цьому під тим, що тут називається державними послугами, повністю викладається те, що уже закріпилося у нас за останні десять років під назвою «адміністративні послуги». Для чого змінювати, абсолютно незрозуміло.

Другий пункт встановлює повноваження міністерств та інших органів виконавчої влади, таких як державна служба, державна інспекція і державне агентство. Згідно Конституції, Президент має право лише створювати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади за поданням прем’єр-міністра. Решта в цьому Указі, а саме величезні переліки «ліквідувати» та «створити» – це вже компетенція Президента. Але для того, щоб все це було зрозуміло і мало хоч якийсь сенс, треба зробити перші кроки по підготовці і проведенню адміністративної реформи.

Якими мають бути ці кроки? Насамперед всі ці питання є найкращим свідченням того, що влада не допрацьовує в інформуванні суспільства. Сьогодні ніхто не знає, що насправді готується і чи готується воно взагалі. Тому першим кроком мала б бути підготовка і схвалення нової редакції Концепції адміністративної реформи, тому що все, про що сьогодні говориться, виходить за межі Концепції адміністративної реформи 1998 року. Вона готувалася надто давно і є поверховою, щоб дати відповіді на всі питання, які сьогодні стоять. Здавалося б, на затвердження Концепції треба багато часу, якого немає, але, вибачте, Концепція реформування публічної адміністрації в Україні готувалася урядом уже три останні роки. В тому числі новий уряд, принаймні, на нараді міністра юстиції Лавриновича в квітні так само обговорював цю Концепцію, і в загальному було досягнуто порозуміння, що основні її положення відповідають і підтримуються урядом. Але після цього, замість її доопрацювання і схвалення, все зупинилося. Не маючи концепції, ми не розуміємо, чого хоче влада, які вона ставить задачі, які методи і інструменти вирішення цих проблем вона знаходить.

Для того, щоб адміністративна реформа не виявилася черговим звільненням неугодних і призначення земляків, як це в нашій історії уже неодноразово бувало, має буде прийнятий закон України про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Його проект був розроблений робочою групою Міністерства юстиції в 2008 році. Після того неодноразово допрацьовувався, були різні модифікації, в тому числі він обговорювався робочою групою Міністерства юстиції вже на чолі з Лавриновичем в цьому році. Чому він не вноситься і не розглядається, мені абсолютно незрозуміло. Тільки на основі цих документів адміністративна реформа центрального рівня увійде в більш менш коректне русло.

Із засобів масової інформації чуємо, що влада бореться за те, щоб отримати 70 мільйонів євро на проведення адміністративної реформи від Європейського Союзу. Я при зустрічах кажу європейцям, що на їхньому місці ніколи б цих грошей не давав до тих пір, поки не буде концепції, закону, і не буде створено робочий орган на чолі з віце-прем’єром по проведенню адміністративної реформи. Тому що на моє глибоке переконання, якщо ці гроші дадуть, то вони підуть явно не на адміністративну реформу. Для розробки і прийняття цих законів, а також адміністративно-процедурного кодексу ніяких грошей не треба. Ці проекти вже роками лежать напрацьовані урядовими робочими групами, їх треба просто приймати.

Що ж є має бути змістом адміністративної реформи, крім ліквідації чи створення якихось органів? Насамперед завданням адміністративної реформи на центральному рівні є розмежування політичних та адміністративних функцій, воно має бути здійснено між міністерствами та урядовими органами. Міністерства повинні залишитися органами, які розробляють і впроваджують державну політику у відповідних сферах (проводять реформи, вивчають їх результати), а урядові органи повинні реалізовувати законодавство, тобто надавати адміністративні послуги, здійснювати інспекційні повноваження, контроль, нагляд, управлять об’єктами державної власності.

Спроба цього розмежування в принципі робиться цим проектом Указу, якщо він буде кластися в основу реформ. Це єдине, що робиться цим Указом. Але не менш важлива і друга задача – розмежування політичних та адміністративних посад всередині міністерства, адже якщо міністр і надалі буде відповідати за все, починаючи від законів, закінчуючи лампочками в коридорі і закупками автомобілів для гаража міністерства, тоді у нього ніколи не буде часу на вирішення стратегічних питань. Саме тому у всіх країнах Європи, за винятком Росії, Білорусі і України, міністри є політиками, а апарат міністерства очолює державний службовець.

Нашою Концепцією 1998 року цю посаду запропоновано назвати державний секретар. Я особисто вважаю цю назву досить вдалою, але те, що було в 2001 році під назвою державний секретар, не має за змістом ніякого відношення ні до Концепції адміністративної реформи 1998 року, ні до того, що пропонується зараз. Тому що державний секретар повинен бути державним службовцем, а, значить, повинен призначатися за результатами конкурсів, а не Президентом. Вони повинні мати чітко розмежовані повноваження, які не повинні ніяким чином стосуватися політики, вони не мають ходити в парламент, на засідання уряду, урядових комітетів. Якщо ці посади будуть впроваджені коректно, тоді це буде великим кроком вперед.

При цьому у міністра повинен бути хоча б один політичний заступник, який буде його заміщати на засіданні уряду, в парламенті чи в іншій сфері, де він реалізовує свою політичну природу. До речі, всі питання дуже детально прописані і в Концепції, і в багатьох статтях. Але скільки б не писали статей, проектів законів і концепцій, наші політики кожного разу кажуть, що бачили це в 2001 році… І за всі роки зрушити це з місця не вдається.

Друга проблема, яку також необхідно вирішити при реформі, - це відповідно до нових функцій і повноважень визначити необхідний чисельний склад нових органів. Перед тим, як визначати їх кількість, потрібно спочатку визначити, що повинна робити державна влада, і які органи це повинні робити. Дуже хотілося б, щоб при цьому врахували необхідність децентралізації.

Тобто, такої централізованої системи влади, яка є сьогодні в Україні, немає мабуть в жодній країні Європи. Але для того, щоб провести повноцінну децентралізацію, нам треба було б паралельно з цим процесом провести реформу місцевого самоврядування, адміністративно-територіальну реформу, які, на жаль, ніхто у владі зараз проводити не збирається. Судячи із виступів та інтерв’ю міністра регіонального розвитку та будівництва Володимира Яцуби, вони відклали все це в довгий ящик або взагалі викинули всі напрацювання попереднього уряду по адміністративно-територіальній реформі. Вони збираються зараз розглядати проекти законів, які будуть новими редакціями, але по суті нічого не змінять в організації місцевого самоврядування. Значить місцеве самоврядування не зможе прийняти на себе повноваження, які треба було б передати на місцевий рівень із центрального.

Щодо створення системи урядових органів. Цей проект указу найбільше мені нагадує тексти, які приблизно рік тому понаписувалися в Головному управлінні державної служби і були об’єднані в документ, названий «Планом модернізації державного управління в Україні». Він містив набір конкретних рекомендацій, як впроваджувати концепцію реформи публічної адміністрації. В цьому варіанті, який реалізується тут, є один принциповий недолік, який пов’язаний з тим, що не розмежовуються між собою надання адміністративних послуг та здійснення контролю та нагляду, а це завжди породжує конфлікт інтересів і корупції. Якщо у нас один орган, наприклад Санепідемстанція, дає дозвіл на відкриття ресторану, а потім і здійснює нагляд за функціонуванням цього закладу, то дуже легко один раз домовитися з чиновником і ти на все життя маєш індульгенцію від цього контролюючого органу. Саме тому в теорії та практиці більшості країн ці речі завжди принципово розмежовуються. Одні органи видають ліцензію чи дозвіл, а зовсім інші перевіряють. Коли встановлюється невідповідність законодавства, тоді першим ділом розбираються, хто винен – той, хто видав ліцензію без належних на те підстав, чи той громадянин, який обдурив ліцензуючий орган, а потім почав працювати з порушенням закону. Цю схему не планується вирішувати, отже корупція тільки посилиться в результаті цієї реформи, хоча насправді мало б бути навпаки.

Які функції має виконувати держсекретар?

Ігор Коліушко: У вже згаданому мною проекті закону повноваженням державного секретаря присвячено 11 частину 12 статті, в якій є 23 пункти. Зокрема, він організовує роботу центрального апарату, забезпечує проведення політики міністра в роботі центрального апарату, забезпечує виконання наказів та доручень міністра, організовує контроль виконання Конституції та законів, актів Президента, готує та подає міністрові програми та плани роботи міністерства, організовує контроль їх виконання, звітує про їх виконання перед міністром, забезпечує підготовку пропозицій щодо реалізації державної політики (концепцій, проектів законів та інших нормативних актів і т.д.), організовує розроблення проектів наказів міністерства, вносить міністрові пропозиції щодо вдосконалення системи міністерства та структури цього центрального апарату і т.д. Тобто, державний секретар забезпечує функціонування апарату міністерства та його служіння політиці, яку формулює міністр як член Кабінету Міністрів.

А хто його має звільняти?

Ігор Коліушко: Паралельно з цим мав би бути прийнятий в новій редакції закон про державну службу. В ньому має бути все прописано чітко, по-новому без усяких виключень, як сьогодні є у нас: «призначаються на конкурсних засадах, якщо інше не встановлено Кабінетом Міністрів». Усі такі «якщо» треба усунути, має бути чітко визначено, що всі державні службовці від найнижчого рівня до найвищого - державного секретаря міністерства призначаються на конкурсних засадах за результатами відкритих конкурсів та звільняються – і тут є два варіанти. По-перше, їх можна спробувати призначати строково, наприклад, на 5 років, за які вони практично ніяк не можуть бути звільнені, крім як за власним бажанням чи за вчинення якогось злочину. По-друге, взагалі в європейській практиці вони призначаються безстроково, як і більшість державних службовців, і звільняються лише у випадку вчинення якихось серйозних проступків, злочинів і т.д. Має бути створений спеціальний орган, в проектах це називається Вищою радою державної служби, яка буде перевіряти та давати згоду на звільнення кожного державного службовця вищої категорії, насамперед державних секретарів. Вони повинні бути захищені від політичного впливу на них з боку міністрів – членів уряду. Але треба розуміти, що цей захист буде спрацьовувати тільки тоді, коли вони не виконуватимуть політичних функцій. Якщо вони сьогодні будуть виконувати повноваження міністра в час його відсутності, то звичайно кожний міністр прийде та буде нервуватися, якщо він не впевнений в цій людині. Треба розмежувати правильно функції, а тоді можна очікувати, що вони будуть захищені від політичних переслідувань.

Кількість органів виконавчої влади має право визначати Президент чи це повинно бути прописано в законі?

Ігор Коліушко: Ця кількість фактично випливає із повноважень Президента створювати чи ліквідовувати органи. Я вважаю, що про кількість можна говорити лише в частині міністерств, тут це більш-менш коректно прийняти рішення, що їх буде 20 чи 17, чи 16. Рахувати всіх решта – не має значення. Суть не в тому, скільки їх буде: 84, як запропонувала Головдержслужба, чи 111, як є сьогодні, чи 68. Не в цьому корінь проблеми, а в тому, щоб кожен із цих урядових органів мав чітко визначені функції, які б чітко опиралися на закон. Щоб не було дублювання функцій, як між двома різними органами виконувати одну роботу, так і всередині одного органу виконувати конфліктні функції (наприклад, видавати ліцензію і контролювати її дотримання). Це найважливіше.

Сьогодні звичайно існуюча система є, на мій погляд, вкрай заплутана, хаотична, її обов’язково треба було реформувати. Але оскільки немає концепції та закону, в мене великий сумнів, що ця реформа буде спрямована на наведення порядку, а не на перестановку неугодних подалі, а своїх поближче.

Є ще й така проблема, як дефіцит кадрів досвідчених державних службовців. Як її вирішити?

Ігор Коліушко: Це дійсно одна з найгостріших проблем нашого державного управління. Ми вже майже 20 років живемо як незалежна країна, за цей час міняється покоління, тож у нас уже при владі повинні бути ті, хто здобував фах в незалежній країні, не зашорені більшовицькими стереотипами, як то було в Радянському Союзі. Але в результаті ми не бачимо кращого нового покоління державних службовців. По-перше, тут не спрацьовує система освіти, ми її не реформували, не запровадили якісну та європейського зразка освіту в галузі права, державного управління, можливо, економіки. Це зараз зримо вилазить. По-друге, у нас стимулом для роботи на державній службі більше виступає пенсійне забезпечення, а не реальна зарплата. Можливо, це і було виправдано на початку 90-х, але сьогодні це спотворює систему. У нас величезний конкурс бажаючих осіб передпенсійного віку влаштуватись на один-два роки на державну службу, щоб отримати пенсію держслужбовця, і абсолютно немає бажання кваліфікованих, освічених молодих людей іти на державну службу, тому що до пенсії вони не матимуть нормальної зарплати, муситимуть миритися з хаосом, невпорядкованістю, самодурством, які процвітають на нашій держслужбі в різних органах.