Сім викликів для нового етапу децентралізації

Якщо раніше 2020 рік як імовірний термін успішного закінчення процесу утворення об'єднаних територіальних громад (ОТГ) згадувався переважно як абстрактний орієнтир, наразі офіційні представники влади вже предметно ставлять завдання провести чергові загальні вибори до органів місцевого самоврядування у жовтні 2020-го у новій адміністративно-територіальній структурі. 

Це означає, що 100-відсоткове покриття території об'єднаними громадами має завершитися навесні 2020-го, тобто приблизно за півтора року. Враховуючи, що у попередні чотири роки відбулося об'єднання 3,8 тисячі із 10,9 тисячі громад (утворилося 838 ОТГ), а 65% громад залишаються необ'єднаними, необхідно різко прискорити впровадження реформи децентралізації.

Отже, очевидно, що децентралізація із проривного харизматичного добровільного процесу неминуче переходить до етапу рутинної директивної реалізації. Причому цей етап конче необхідний, бо лише завершеність адміністративно-територіальної перебудови дозволить повною мірою досягти якісних зрушень, заради яких децентралізація, власне, задумувалася і які було викладено у схваленій у 2014 році Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а також перетворити розрізнені позитивні зрушення на довгоочікувані якісні зміни. Успішна реалізація процесу потребуватиме його керованості, а це, у свою чергу, ставить перед політикою децентралізації вимогу належним чином відповідати на виклики, які перед нею постають. В узагальненому вигляді таких викликів налічується сім.

З Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої Кабінетом міністрів України 1 квітня 2014 року: «Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад».

Виклик перший: подолання різних швидкостей децентралізації і регіональної політики. Сьогодні у сфері державного впливу на регіональний розвиток увагу майже повністю зміщено на процеси децентралізації. 

Питаннями цілісності та стратегічної спрямованості розвитку як на регіональному, так і на загальнонаціональному рівні практично знехтувано. Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року, яка наразі є основним документом у цій сфері, складена ще до практичного розгортання реформи децентралізації, тому зачіпає останню лише формально. Якщо на перших етапах рівень громад як відстаюча ланка набув пріоритетності, і обґрунтовано, то в подальшому починається накопичення ризику обмеженості розвитку громад поза рамками цілей подолання внутрішньо- та міжрегіональних диспропорцій. Об'єктивні межі розвитку окремо взятої громади поступово погіршуватимуть її ресурсну спроможність відповідати зростаючим сферам відповідальності та компетенціям. Водночас через те, що інфраструктурні сектори хронічно застаріватимуть, невблаганно зростатиме частка завдань, вирішення яких за їхньою вартістю непідйомне для переважної більшості громад. Міжмуніципальна співпраця, яка подекуди починає заповнювати вакуум стратегічно орієнтованого розвитку у регіональному вимірі, дає лише часткові рішення.

Не будучи консолідованим і скерованим загальнонаціональною стратегією регіонального розвитку, процес децентралізації, особливо в режимі кількісного прискорення, може утворити суттєві ризики дезорганізації та дезінтеграції економічного і соціального простору, — про це я вже писав. Втрачатимуться як потенціал прискорення економічного розвитку, що міститься у розширенні повноважень громад розпоряджатися локальними ресурсами, так і можливості відновлення регіональної та загальнонаціональної згуртованості, підґрунтям якої мала би бути саме спільна участь громад на взаємовигідних засадах у вирішенні завдань модернізації країни.

Отже, суть виклику полягає в тому, аби адекватно конвертувати завдання модернізації країни у конкретні модернізаційні завдання розвитку регіонів, передбачені відповідними регіональними стратегіями, й досягти інтегрованості з цими стратегіями процесів стратегування розвитку об'єднаних громад. Тоді на зміну конкуренції з перетягуванням повноважень між рівнями управління буде сформовано управлінську синергію, яка дасть можливість зрівняти швидкості нерозривних за суттю складових регіонального розвитку.

Виклик другий: забезпечення належної стратегічної спроможності новостворених об'єднаних громад. Перебираючи на себе повноваження управління власним розвитком, новоутворена громада одразу опиняється під тягарем хронічно невирішуваних проблем, які диктують її початкові пріоритети. Тому стандартними пріоритетами вкладання грошей стають нескінченні ремонти та модернізації дитячих садків, шкіл, медичних закладів, осередків культури, доріг, освітлення, сміттєвих полігонів тощо. Масштабність цих завдань може цілком «з'їсти» кошти субвенції, яку отримує від держави новоутворена ОТГ. Намагання громад перш за все вирватися із зачарованого кола комунальних проблем може призвести до цілком реального ризику забути, що справжня мета децентралізації — досягнути стійкого розвитку не територій, а власне громад. Тобто головним чином спроможності останніх стабільно функціонувати і усталено розвиватися без централізованого фінансування, яке є невблаганно скінченним.

Тому викликом для реальної стратегічної спроможності громад є навчитися самостійно ініціювати процеси розв'язання актуальних для них проблем, шукати власні та залучені ресурси для цього. Насамперед це потребуватиме формування відносної самодостатності та привабливості для бізнесу (чи, іншими словами, дружності до розвитку) локальної економічної системи громади.

У сучасному глобальному та європейському дискурсі це завдання розглядається як створення ділової екосистеми, спрямованої на сприяння бізнесу у вирішенні проблем так званої останньої милі, — локального середовища для малих і середніх підприємств. Облаштування такого середовища значною мірою є результатом публічних інвестицій, особливо для віддалених регіонів, перш за все у транспортну, шляхову, логістичну, інформаційно-комунікаційну інфраструктуру, де на частку публічних коштів припадає в середньому близько 70% фінансування. Крім цього, роль громад є важливою у створенні загального ділового середовища, зокрема у забезпеченні та підтримці надання освітніх і професійно-освітніх послуг, створенні умов для діяльності або й співзаснуванні консультаційних і промоційних організацій з підтримки торгівлі та інвестицій, мотивації для збільшення приватних інвестицій у розвиток інфраструктури «останньої милі» або виконання відповідних функцій на засадах публічно-приватного партнерства. 

Відповідно мають змінюватися й критерії оцінки як самою громадою, так і структурами обласного і центрального рівня, відповідальними за децентралізацію, ефективності діяльності утворених в ОТГ органів управління. Замість успішності в адмініструванні спущених згори коштів та уміння їх «вибити» політичною лояльністю чи іншими «корисними» якостями керівництво громади повинне насамперед уміти досягати мобілізації місцевих ресурсів та ефективно користуватися доступними інструментами забезпечення дружності громади до розвитку та інновацій.

Виклик третій: дотримання якості наступних хвиль децентралізації. Потрібно усвідомлювати, що формалізація процесу децентралізації та переведення його в адміністративну фазу формує низку ризиків, які можуть призвести до втрати позитивного потенціалу реформи. Створювані на добровільно-примусових засадах ОТГ об'єктивно значно менше, ніж харизматичні лідери реформи, спроможні стратегувати свою діяльність і значно більше потребують сторонньої допомоги (при цьому слід пам'ятати суть другого виклику!). Реальним є ризик нехтування критеріями спроможності громад при наданні першості кількісним показникам. Масовість утворення громад може призвести до формальності стратегування розвитку новостворених ОТГ, особливо зважаючи на повну самодіяльність у методичному забезпеченні такого стратегування та очікувану активізацію у відповідь на зростаючий попит на різноманітних «квазістратегів за викликом». Напевне загостряться кадрові проблеми, від яких потерпають наразі й успішні громади. Як наслідок, зберігатимуться проблеми локальності та споживацтва у пріоритетах і кризи перспективи громад за відсутності макрорегіонального виміру політики.

Відтак, необхідною є активізація держави та міжнародних організацій у методичному, інформаційному, аналітичному забезпеченні децентралізації, навчанні керівного складу новоутворених і (що важливо) перспективних ОТГ, впровадженні ефективного державного нагляду за діяльністю новоутворених ОТГ.

Виклик четвертий: запобігання адаптації олігархічної моделі до умов децентралізації. Можливе погіршенняякості новоутворюваних ОТГ органічно пов'язане з неминучими спробами нинішніх олігархічних еліт різного рівня адаптувати процес децентралізації «під себе». Недооцінка адаптивності системи, на зміну якої спрямована реформа, часто підводила реформаторів, особливо іноземного походження, і реформа децентралізації тут не виняток. Враховуючи традиційну потужність підпорядкованих олігархічному впливу адміністративних вертикалей, неважко уявити собі тиск, який чинитиметься на територіальний склад, персональний склад вибірного керівництва, на вибір стратегічних пріоритетів у таких громадах. Наслідками реалізації такого тиску будуть неінклюзивність стратегування та поточного управління громадами, збереження моногалузевості економік громад і відсутність необхідної для оптимального використання локального ресурсу диверсифікації, брак інститутів прозорості та контролю. Втрачаються передбачені Концепцією сутнісні цілі децентралізацї (див. вище).

Запобігти «олігархічній адаптації» важко, проте можливо на основі максимальної прозорості процесів і забезпечення доступності централізованих фінансових ресурсів, які могли б бути альтернативою «олігархічному» фінансуванню елементів громади.

Виклик п'ятий: інституційне забезпечення секторальної децентралізації. Бюджетної та адміністративної децентралізації недостатньо для того, щоб повною мірою реалізувати потенціал децентралізації як для розвитку громад, так і на загальнонаціональному рівні. Логічним продовженням є секторальна децентралізація в управлінні секторами, функціонування яких має загальнонаціональний вимір, проте відбувається значною мірою саме на рівні громад. У сферах, які стосуються делегованих громадам повноважень, — освіти, охорони здоров'я та соціального забезпечення — зрушення, хай і не завжди послідовні, відбуваються. Проте набагато складніше долати надмірну централізацію та адміністративно-територіальну несумісність (збереження районної та міжрайонної дискреції) для так само важливих для громади централізовано керованих секторів: транспорту, енергетики, телекомунікацій, сфер публічної безпеки (в тому числі правосуддя) та оборони тощо.

Реагувати на цей виклик потрібно, формуючи відповідні інститути координації секторального (регіональні підрозділи центральних відомств) та адміністративного управління (громади), максимально впроваджуючи знеособлені автоматизовані механізми управління, вивчаючи потреби та можливості координації з позицій зниження паралелізму та усунення технологічно-управлінських обмежень для самостійності громад.

Виклик шостий: формування нової локальної ідентичності. Досягти ефективної консолідації сил і ресурсів громади задля її стратегічно орієнтованого розвитку можливо лише на основі повноцінної локальної ідентичності її членів, тобто досягнення відчуття причетності та відповідальності за її сучасне й майбутнє, включаючи міжпоколінську перспективу. Відповідне переосмислення значущості власної ролі в громаді потрібне навіть для її «корінних» членів, нерідко інфікованих пострадянськими рудиментами байдужості та патерналізму. До того ж розширення меж громади потребує розширення горизонту сприйняття власного простору. Тим більше з урахуванням значного посилення мобільності складу громад: переміщення значних мас населення з сіл до міст, відпливу з трудонадлишкових регіонів, трудової міграції, в останні роки — й потоку внутрішньо переміщених осіб.

Значна роль у реагуванні на цей виклик належить дошкільній і шкільній освіті, діяльності культурних осередків, центрів комунікації. Проте в сучасних умовах традиційні культурно-етнічні чинники регіональної ідентичності у більшості випадків є недостатніми. Тож формуванню відчуття єдності членів громади з територією, громадою слугують елементи інклюзивності розвитку громади — залучення її членів до обговорення та прийняття рішень, контролю за діяльністю органів самоврядування та фінансованих з бюджету установ; інклюзії до економічного розвитку завдяки створенню робочих місць і сприятливості для підприємництва; очевидний зв'язок між економічним розвитком громади та якістю надання соціальних послуг і середовища існування громади як такого.

Виклик сьомий: запобігання політизації процесу децентралізації. Демонстрація успіху — важлива складова становлення довіри до реформи децентралізації та її підтримки суспільством. Однак ця реформа реально ефективна, вона змінює і вже змінила життя мільйонів людей. Для зміни настроїв і здобуття підтримки суспільства вона потребує послідовних, невпинних масових змін в якості життя, а не «вітринної» реклами з показовими слабкотиражованими проектами. Між тим у рік подвійних виборів важко уникнути спокуси скористатися результатами успішної реформи для політичної пропаганди досягнень влади, прозвітувати про виконання кількісних орієнтирів децентралізації. Звідси логічний ризик накачування громад грошима, що призводитиме до заохочення споживацтва, накопичення обтяжливих в утриманні активів, які лягатимуть тягарем на місцеві бюджети, замість масових доступних проектів, до деформацій у виборі пріоритетів за секторами та локалізацією виконання проектів. Тим самим культивуватиметься патерналізм і не генеруватиметься спроможність громад до розвитку. Парадоксальність у тому, що «вітринний» демонстраційний ефект працює для міжнародних донорів і вищого політичного керівництва, але недієвий для членів громад, які залишаються виключеними з процесу прийняття рішень і зі скепсисом спостерігають за посиленням фактичного контрасту між «вітриною» та становищем на решті територій. Сказане, до речі, жодним чином не заперечує важливості участі центральної та регіональної влади у формуванні демонстраційних (скоріше, пілотних) громад. Але з урахуванням необхідності відповідати на виклики, перелічені вище.

Реакція на цей виклик лежить у сфері формування відповідних пріоритетів держполітики. Уникнути кон'юнктурності допоможе послідовна політика регіонального розвитку, яка поєднуватиме цілі децентралізації та регіональної політики. Дієвість такої політики має бути забезпечена відповідними інститутами: діяльністю першого віце-прем'єра — міністра регіонального розвитку, міжвідомчої групи, дорадчих груп при уряді України, агентств з децентралізації при ОДА, Фонду регіонального розвитку, асоціацій представників місцевих органів влади тощо. На всіх складових цієї інфраструктури управління регіональним розвитком лежить тягар відповідальності за те, щоб розрізнені поки що «іскри» успішних об'єднаних громад переросли у незворотні якісні зрушення у масштабах усього суспільства, а децентралізація стала шляхом реінтеграції країни на нових, сучасних засадах.