Коли влада узаконить нові райони?
Останні рифи адмінтерреформи
Ухвалення законопроєкту №4298 «Про місцеві державні адміністрації» стане ключовим етапом у реформі територіальної організації публічної влади. Він відкриє шляхи до становлення як місцевого самоврядування, так і державної влади в місті Києві, проведення змін у секторальних законах, реформування місцевого самоврядування.
У цьому ракурсі, рівнозначним за вагою, мабуть, варто вважати запровадження законодавчого регулювання у сфері адміністративно-територіального устрою в Україні. Адже прийнята в липні 2020 постанова Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» по суті є установчим актом, яким затверджувався новий адміністративно-територіальний устрій України. І, як кожен законодавчий акт, появі якого посприяли не в останню чергу політичні мотиви, він піддається жорсткій критиці незадоволених таким рішенням. Судові вердикти щодо цього акта парламенту фактично не мають перспективи виконання, оскільки не визначено порядку змін адміністративно-територіального устрою. Тому актуальність регулювання в цій сфері стає дедалі більш критичною.
Відповідний законопроєкт під №4664 уряд сумлінно розробив і зареєстрував у парламенті ще в січні нинішнього року. І поставив профільний комітет у незручне становище. З одного боку, незручно відхиляти розроблений виконавчою владою законопроєкт. З іншого— норми цього акта ставлять під сумнів проведення адміністративно-територіальної реформи. Каменем спотикання стало визначення населених пунктів – міста, села, селища – як адміністративно-територіальних одиниць. Таке довільне трактування норми статті 133 Конституції України фактично означає, що насправді реформа 2015– 2020 років, яка визначила громаду як адміністративно-територіальну одиницю, може піти коту під хвіст. Ба більше, навіть повернення до стану 2014 року виглядатиме протизаконним, оскільки тодішні 11 тисяч міських, сільських, селищних рад містили в собі понад 28 тисяч населених пунктів, і в усіх них доведеться створити орган місцевого самоврядування.
Звинувачення реформаторів у порушенні Основного Закону лунають неодноразово, починаючи з 2014 року, але відповідного рішення Конституційного суду немає. І, найімовірніше, не буде. Оскільки КСУ фактично вже відповів на це питання в Рішенні N 11-рп/2001 від 13 липня 2001 року, яким дав визначення адміністративної одиниці як «компактної частини єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Тобто тільки в адміністративно-територіальних одиницях можуть створюватись органи публічної влади. Якби перелічені в частині 2 статті 133 міста, села, селища були визнані на той час адміністративно-територіальними одиницями, як сьогодні потрактував Кабінет міністрів у своєму законопроєкті, то вже тоді треба було створити сільські ради в кожному селі.
Насправді Конституційний суд залишив за законодавцем обов’язок прямо вказати, що є адміністративно-територіальними одиницями. З переліку елементів, із яких складається система адмінтерустрою відповідно до Конституції. Декотрі з них, а саме області, райони, міста Київ та Севастополь, які повністю задовольняють умові, визначеній КСУ, а саме можливості формування в них органів публічної влади, є адміністративно-територіальними одиницями автоматично. Інші – міста, села, селища – можуть стати ними тільки в певній конфігурації, яка забезпечує спроможність створених на їхній основі органів місцевого самоврядування. Що і є головною ідеєю адміністративно-територіальної реформи. Знову ж таки, міста, села селища – поняття містобудівні. Законодавство щодо формування яких обмежується територією забудови. Тоді як принцип неперервності публічної влади як державної, так і місцевого самоврядування, передбачає, що межі адміністративної одиниці збігаються з межами іншої адміністративно-територіальної одиниці цього ж рівня.
Може постати запитання, навіщо тоді в Конституції перелічувалися ці елементи системи адмінтерустрою. Інакше кажучи – чому серед них немає таких типів поселень, як хутори, дачні масиви, військові містечка, тобто територіальні утворення, що реально існують і потребують свого законодавчого регулювання. Відповідь на це запитання опосередковано випливає з назви 9 розділу Конституції – «Територіальний устрій України», а не «Адміністративно-територіальний устрій...» Тобто йдеться не тільки про адміністративно-територіальні одиниці, а й про інші поняття, які можна назвати «територіальні одиниці» і до яких саме й належать міста, села, селища. Характерною відмінністю їх від інших поселень є те, що в них обов’язково створюються об’єкти, установи, які надають соціальні послуги: через самоорганізацію населення – церква, через органи місцевого самоврядування – клуби, школи, амбулаторії тощо, через територіальні підрозділи органів виконавчої влади – поліцейські пункти тощо. Тоді як умови формування інших містобудівних одиниць – хуторів, дачних масивів, військових містечок – обмежуються тільки самим містобудівним елементом, без соціальних зобов’язань.
Але повернімося до законопроєкту №4664. Профільний комітет ухвалив соломонове рішення – повторне перше читання. Тобто законопроект має бути переписаний на майданчику самого комітету. Це відкриває перспективи не тільки для врегулювання принципового питання визначення адміністративно-територіальних одиниць та порядку врегулювання питань адмінтерустрою, як це передбачено зареєстрованим законопроєктом, а й для визначення концептуальних засад формування ефективного адміністративно-територіального устрою. У цьому ракурсі, доцільно навіть замінити назву законопроєкту на «Про територіальний устрій». Це дозволить виконати конституційну норму статті 92, відповідно до якої територіальний устрій встановлюється саме законом. Що Конституційний суд у вже згаданому рішенні трактує як: «питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом».
Таким чином, можна визначити критерії формування як адміністративно-територіальних одиниць, так і територіальних одиниць. Зрештою, норми щодо останніх можна винести в окремий закон чи зміни до вже наявних, щоб основний, який стосується саме адміністративно-територіального устрою, не поліг жертвою неузгодження позицій між центрами впливу щодо критеріїв надання статусу міст, сіл чи селищ.
Важливе питання, яке потребує регулювання, – підстави для змін адмінтерустрою. Вони виникають насамперед внаслідок застосування принципу спроможності органів публічної влади виконувати встановлені законом повноваження. Незаперечні підстави мають стосуватися конфігурацій адмінтеродиниць. Не допускаються анклави та ексклави. Нелогічною також є ситуація, коли для отримання послуг у центрі своєї громади мешканці мають проїжджати центр іншої. Решта умов спроможності мають бути вироблені урядом. Крім того, мають братися до уваги показники доступності та ефективності. Перші вагомі для громад, другі – для органів виконавчої влади в районах. І, нарешті, підставою для змін в адмінтерустрої можуть бути міркування державної безпеки. Суб’єктом прийняття рішень має бути парламент, за поданням уряду. При цьому з органами місцевого самоврядування мають проводитися консультації, однак вони не можуть блокувати процес прийняття рішень: право на здійснення публічної влади може надаватися тільки законодавчим органом держави.
У законі має бути визначено не тільки порядок ініціювання змін в адміністративно-територіальному устрої, а й порядок введення в дію відповідних рішень, питання правонаступництва, порядку передачі бюджетних установ, інші особливості дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, яких стосуються ці зміни.
Також потребує чіткого регулювання поняття меж адміністративно-територіальних одиниць та порядку їх встановлення. На сьогодні межі встановлюються через замовлення проєкту землеустрою, що нелогічно, невиправдано дорого й часто не потрібно. Щодо цього варто взяти за аналогію порядок встановлення кордонів країни. Спочатку – політичне рішення через погодження між країнами мапи – делімітація кордону, потім – у межах, які визначаються мірилом затвердженої мапи, – демаркація, тобто опис межі та встановлення межових знаків на території.
Що стосується встановлення меж громад як базових адміністративно-територіальних одиниць, пропонується теж спочатку затвердження меж на мапі або урядом, або парламентом. Краще – саме Верховною Радою, за поданням Кабінету міністрів, оскільки це – політичний акт. А потім, якщо через необхідність уточнення платників земельного податку та їхніх податкових зобов’язань знадобиться точніше визначення меж, ніж те, яке, з похибкою 200 м, визначається мірилом мапи, – здійснюється опис межі між сусідніми громадами. Зазвичай це перелік поворотних точок, які погоджуються радами сусідніх громад. Координувати проведення таких погоджень має представник держави в особі районної державної адміністрації. Логічно, що межі районів визначаються за зовнішньою межею громад, а області – за зовнішньою межею районів.
Визначення правового поля з питань адміністративно-територіального устрою – непроста й загалом нова сфера для законодавців. Але й послуговуватися надалі нормативним актом президії Верховної Ради УРСР 1981 року на четвертому десятилітті незалежності України стає вже непристойно. Реформа має рухатися вперед.
Коментарі — 0